生育政策调整与出生性别比升高治理

中国自1980年提倡一对夫妇生育一个孩子以来，控制人口增长取得了举世瞩目的成绩。同时，出生性别比升高积累的潜在风险或危机，随着年龄结构推移开始走出潜伏期，成为备受关注和必须解决的一个突出的人口问题。实践证明，按照目前按部就班的办法去解决很难奏效，必须从政策调整和法制监管两方面双管齐下，才能走出突破围城的改革之路。

一 出生性别比升高风险开始显现

如果说，出生性别比升高当年只影响0岁组性别比，那么随着时间推移，其影响的年龄组群越积越多，致使20世纪80年代提倡一对夫妇生育一个孩子以来积累的潜在风险或危机，开始逐步释放并日趋严重起来。

考察世界人口出生性别比，绝大多数国家在103～107，低于103和高于107的只有少数国家。中国属于出生性别比较高国家由来已久。不过新中国成立后即快速下降到正常值，20世纪50～70年代在正常值附近或稍高于正常值处波动，80年代伊始呈现持续攀升趋势，进入21世纪曾突破120.0高限，最近三年稍有回落，然而仍然在117.7的高位振荡（见图1）。

出生性别比年复一年地升高，逐渐改变着由低至高不同年龄组别的性别结构。目前较低年龄组高性别比结构堆积已经显现，成为格外引人瞩目的人口社会问题（见表1）。

表1显示，2010年处于20～29岁婚育旺盛期人口性别比还比较低，男性仅多出女性127万，无须更多忧虑；然而0～19岁人口性别比却已由1982年105.6，上升到1990年107.6、2000年111.3、2010年114.8，2010年比1982年提升9.2个基准点，呈节节上升趋势。0～19岁男性与女性绝对人数比较，则由1982年男性多出女性1269万，上升到2010年多出2219万，增长74.9%。这2219万多出的男性人口，将在未来20年内陆续进入婚育年龄，必将引起婚姻性别挤压或婚姻性别堆积问题。如果出生性别比升高就此打住，以比较快的速度下降到正常水平，多出的2219万男性堆积分作20年陆续进入结婚年龄，也不会对婚姻性别平衡产生太大的影响；问题在于出生性别比久居高位而不下，继续下去问题就会越来越大，并且日益显性化。依据2013年全国人口抽样调查提供的数据资料，2012年全国0～19岁人口男性多出女性2335万，比2010年增加116万。以男22岁、女20岁为结婚最低年龄比较，1982年该年龄组别性别比为92.6，女性比男性还多出59.0万；按照年龄结构推移，2013年该年龄组别性别比当在110.6、男比女多出106.5万左右。 进入最低结婚年龄人口的男性多出女性超过100万，证明潜在的婚姻性别挤压、堆积的风险或危机开始显现。

在婚姻性别挤压风险或危机开始显现的同时，其他与性别比升高相关的问题也逐渐浮出水面。主要有对家庭婚姻、妇女权益、社会秩序和性别平等文化的冲击四方面。

对家庭婚姻的冲击。婚姻的基本形式有未婚、有配偶、离婚和丧偶四种，加上非婚同居补充形式。按照年龄结构推移，20世纪80年代出生性别比升高对家庭婚姻的冲击，要到2000年以后方能逐步显现。故比较2000年、2010年两次人口普查相关数据资料，可得其大致的变动趋势（见表2）。

表2表明，2000年、2010年两次人口普查比较，未婚占比升高1.3个百分点，有配偶占比下降2.0个百分点，离婚率升高0.5个百分点。家庭户规模由户均3.4人下降到3.1人，减少0.3人；一人户占比由8.7%上升到14.5%，升高5.8个百分点，为历史上上升速度最快时期。显然，未婚率、离婚率和一人户家庭占比上升，有配偶率、户均人口数减少“三升二降”趋势，都同婚育年龄人口性别比失衡相关联，是出生性别比升高积累效应的体现。

对妇女权益的冲击。出生性别比长期居高不下，增加了女性的稀缺性，似乎对女性更为有利。实则不然，不愿意单身的男性人口的累积增加，性别失衡增大了女性被侵犯的风险，各种性侵案件呈上升趋势，形成对女性正当权益的冲击。结婚性别比失衡，增大了女性落入婚外情和婚外性的风险，暗娼屡禁不止，而买卖婚姻、重婚和拐卖妇女案件也从未间断过。这些伤害妇女权益行为的根源，在于旧社会的积垢未能根除，有些则是新条件下的死灰复燃；而出生性别比一年又一年的升高，则显现出外部条件的促成作用。

对妇女权益的侵害不仅是生理上的，还有心理、经济、社会等诸多方面的。由全国妇联和国家统计局联合组织实施的第三期中国妇女社会地位调查提供的2010年数据显示，农村女性受心理健康困扰的比例高出男性许多：京、津、沪三市女性为36.7%，男性为15.2%，女性高出男性21.5个百分点；农村女性留守人口占比较高的中西部地区，女性更高达42.2%。在就业方面，18～64岁城镇女性就业率为60.8%，低于男性的80.5%，低19.7个百分点；在收入方面，女性年平均收入仅相当于男性的67.3%。 在农村，妇女失地和土地收益、参与决策、家务劳动过重等问题突出，女性合法权益受侵严重。

对社会秩序的冲击。人口再生产的正常进行，是社会稳定和发展的前提；而人口性别比保持基本平衡，又是人口再生产得以正常进行的条件。如果人口性别比失去平衡，人口再生产的前提条件受到损害，正常的社会秩序就要受到冲击。

一是对婚姻秩序的冲击。现实的婚姻秩序，建立在以一夫一妻制和以核心家庭为基础的家庭关系之上。出生性别比持续升高和非意愿独身男性人口的不断增加，婚外恋、婚外情、婚外性的增多以及卖淫、嫖娼等色情业滋长，必然冲击现在的婚姻制度，危及家庭的稳定。

二是对就业性别结构的冲击。出生性别比升高和男性堆积的累进增长，引发就业性别结构失衡，部分男性人口挤进以女性为主的就业部门和行业。尽管就业结构并没有明确的性别界定，绝大多数产业都有男女相间的就业状况，但是有一些产业性别分工较强，形成自然的就业偏好。如煤炭、冶金、建筑、石化等重化工业，以男性就业为主；纺织、幼儿教育、医疗护理等行业，以女性就业为主。出生性别比和劳动年龄组群性别比长期持续升高后，部分男性过剩劳动力将转向传统的、以女性就业为主的领域，打破原来的就业格局。有的西方国家称我国为了解决过剩男性劳动力就业而大兴土木，推行高速铁路、高速公路、城市基础设施建设等“男性工程”。这是他们的偏见。不过由此看到国际社会对于解决性别就业问题的立场，也颇值得我们重视。

三是对教育性别结构的冲击。出生性别比失衡，也在教育中顽强地表现出来。一些地区，特别是西部落后地区，女孩不能享受同男孩一样的平等受教育的权利。调查表明，西部一些农村女童辍学率、流失率远远高于男童，年级越高性别失衡越严重。一般家庭对女童上学寄予的希望并不很高，能够认字读书读报也就是了。女生小升初和中升高的升学率，要远比男生低。

对性别平等文化的冲击。离婚率上升，婚外恋、婚外情、婚外性增多，甚至溺女婴、弃女婴、非医学女性胎儿人工流产等，严重冲击着现代先进文化男女平等的观念。新中国成立后，在“时代不同了男女都一样”旗帜下，促进男女平等性别文化建设取得长足进步。然而一个时期以来，在追逐生育男孩动机下种种不法行为泛滥，对传统优秀文化和当代先进文化不能不算一个严重的冲击。其对意识形态意义上的文化的负面影响，不可估计过低。

二 出生性别比升高与生育政策的关系

自从出生性别比升高以来，学术界和社会各界对其产生的原因做出各种阐释，可谓见仁见智。有的侧重传统的重男轻女、男尊女卑思想影响，有的偏重男性与女性在经济活动、经济收益中的差距，有的注重政治参与、社会地位的不平等，有的着重婚姻家庭、妇女弱势地位仍然存在等。而在讨论出生性别比升高与生育政策之间的关系时，则有三种不同意见的争论。

一为无关论，即出生性别比升高与人口生育政策没有什么关系，是中国千百年来重男轻女传统文化作祟的结果。尤其是“不孝有三，无后为大”思想根深蒂固，家庭千方百计要生育一个男孩，以传宗接代、继承家业。有些家庭特别是农民家庭，无论征收多高的计划外生育费，哪怕砸锅卖铁也要再生育一个儿子，绝不能让家庭世代断了“香火”，沦落为“绝户”。

二为决定论，即出生性别比升高，是贯彻一对夫妇生育一个孩子政策的产物。因为在提倡一对夫妇生育一个孩子的强大政策压力下，人们既要响应政府号召，又要不放弃生育男孩强烈欲望，就只好在生育一个男孩上下功夫了。功夫怎么下？主要通过胎儿性别鉴定和进行性别选择性人工流产，保住男孩这棵“独苗”。

三为相关论，即出生性别比升高与提倡一对夫妇生育一个孩子政策之间，存在着一定的关系。不过在相关的程度上，则有很大差别。一曰“高度相关论”——出生性别比升高是生育政策收紧造成的，20世纪80年代以来二者同步推进就是证明；二曰“一般相关论”——将提倡一对夫妇生育一个孩子生育政策作为影响出生性别比升高诸多原因之一考量，与“无关论”“决定论”不同，也与高度相关论有差别；三曰“次要相关论”——决定出生性别比升高的主要原因在政治、经济、文化等方面，生育政策收紧的影响是次要的。由此认定，出生性别比升高“治本”主要在文化观念以及经济、政治上，政策则属于“治标”范畴。

可以讲，上述诸论都有一定的道理。然而在这诸多论点、论据、论证中，有无主次和轻、重、缓、急之分，主要的矛盾在哪里，这是问题的根本和关键。绝大多数论证都将各种因素开中药式地罗列起来，得出各种因素综合作用的结论。因而要综合治理，解决出生性别比升高是一个长期的过程。多数还将经济、文化、社会因素列为“治本”，而将生育政策列为“治标”范畴，需要长期“标本兼治”。这样一来，出生性别比一直降不下来也就有了依据，似乎这是事物发展的客观规律；而主张快一些解决的意见，反倒有“急于求成”之嫌。面对30多年来出生性别比升高的实际，这种主导性意见需要反思。到底出生性别比升高能不能治理并在较短时间内见到成效，关键在于有没有真正找到出生性别比升高的最主要原因。问题与解决问题的手段总是同时发生的。最主要的原因找到了，问题也就迎刃而解了。

实践是检验真理的唯一标准。新中国成立后前30年出生性别比下降到接近正常值的实践，说明当时社会经济发展和相关政策是符合客观实际和行之有效的。为什么后30年出生性别比陡然拉升而且长期居高不下呢？政治、经济、文化并没有发生剧烈的变动，更没有发生促使性别比升高的剧烈变动。唯一较大的变动，是1980年中央公开发出提倡一对夫妇生育一个孩子的号召，人口生育政策随之转移到以生育一个孩子为中心的轨道上来。该项政策的权威解释，见之于1982年中共中央、国务院发出的《关于进一步做好计划生育工作的指示》，要求“国家干部和职工、城镇居民，除特殊情况经过批准者外，一对夫妇只生育一个孩子。农村普遍提倡一对夫妇只生育一个孩子，某些群众确有实际困难要求生二胎的，经过审批可以有计划地安排”。1988年中共中央政治局常委举行会议，讨论国家计划生育委员会《关于计划生育工作汇报提纲》，重申“我国计划生育工作的现行政策是：提倡晚婚晚育、少生优生，提倡一对夫妇只生育一个孩子；国家干部和职工、城镇居民除特殊情况经过批准外，一对夫妇只生育一个孩子；农村某些群众确有实际困难，包括独女户，要求生二胎的，经过批准可以间隔几年以后生第二胎；不论哪种情况都不能生三胎；少数民族地区也要提倡计划生育，具体要求和做法可由有关省、自治区根据当地实际情况制定” 。30多年来的人口生育政策，基本上按照这样的基调走下来，问题也随着衍生出来。

其一，生育政策将家庭生育子女数量压缩到最低限度，部分家庭遂将生育男孩列为首选，提高了一孩性别比。1990年人口普查，一孩性别比为105.1，2000年普查上升到119.9，提高14.8个基准点；2010年普查下降到113.7，比2000年下降6.2个基准点，比1990年高出8.6个基准点，比正常值上限高出6.7个基准点。笔者主持的联合国人口基金项目“中国家庭经济与生育研究”，1992年完成的中国10省市家庭经济与生育抽样调查资料显示，部分家庭之所以第一个孩子即选择生育男孩，因为城市基本上只能生育一个孩子；农村独女户可生育两个孩子，但还是先生育一个男孩最为保险，可将家庭代际延续和养儿防老落到实处。

其二，农村独女户间隔几年（一般为三四年）可以生育第二个孩子，为生育性别选择开了方便之门。近几次人口普查数据表明，1990年二孩出生性别比即上升到121.5，2000年上升到151.9，2010年回落到130.3。对此，1992年中国家庭经济与生育10省市抽样调查数据，贡献了有力的佐证和说明。该数据显示，全国已有一个女孩的家庭选择再生育一个男孩的占比，丈夫占全部再生育意愿的73.4%，妻子达到63.8%，反映了已有一女孩家庭再生育一个男孩的强烈意愿。以后的调查进一步证明，“一男一女一枝花”“儿女双全”是绝大多数家庭理想的生育意愿、追求的目标。而一般间隔三四年的地方法规，正好使这种生育性别选择有了充分的余地，可以从容地进行周密的选择性人工流产。这是造成出生性别比持续升高最主要、最重要的原因。

其三，三孩以上出生性别比升高，主要出于再要一个男孩的生育动机。1990年三孩出生性别比为124.2，四孩为178.1，五孩以上为127.3。2010年与1990年比较，三孩出生性别比为161.6，升高37.4个基准点；四孩为146.5，下降31.6个基准点；五孩以上为143.7，升高16.4个基准点。两次人口普查比较，三、四孩出生性别比均比二孩高出一截，反映了多孩生育的主要目的是要男孩；关于五孩以上性别比变动，第一，所占比例过低，仅占不足总出生人口的1.0%；第二，多为特殊情况，主要由子女意外死亡、迁移国外等所致，不能用来解释出生性别比升高现象。

如此说来，出生性别比升高是否就是生育政策收紧直接造成的呢？从现象上看似乎是这样，然而二者之间不可以直接用等号连接起来。回过头来看，如果出台一对夫妇生育一个孩子政策时即推出限制非医学胎儿性别鉴定和选择性人工流产的法律法规，严厉打击违规选择性人工流产，以及溺女婴、弃女婴等违法行为，高出生性别比或许不会出现，即使出现也不至于如此严重。须要指出，在1980年启动一对夫妇生育一个孩子政策前夕，中央人口座谈会向中央书记处的报告中，就曾关注到出生性别比升高问题。《报告》写道：“一些人由于受子嗣思想影响，‘重男轻女’，甚至溺女婴、弃女婴，值得重视，并应在法律上加以禁止。”不幸的是，该《报告》的这一警示长时间内并没有引起足够重视，更没有采取切实有效的政策措施。不错，其间颁布过不少与出生性别比相关的政策和法令，诸如20世纪90年代发布的《中华人民共和国妇女权益保障法》《中华人民共和国母婴保健法》《中国计划生育纲要》《中国妇女发展纲要（1995～2000年）》《关于依法严惩破坏计划生育犯罪活动的通知》等；进入21世纪发布过《中共中央国务院关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》、《中华人民共和国人口与计划生育法》、《中华人民共和国妇女权益保障法》（第十届全国人民代表大会常务委员会第十七次《关于修改中华人民共和国妇女权益保障法的决定》修正）、《中国妇女发展纲要》、《国务院关于修改计划生育技术服务条例的决定》、《中国性别平等与妇女发展状况》等。此外，自20世纪90年代至2005年，中央在每年的两会期间都要召开人口资源环境座谈会，中央领导都要发表重要讲话，多次提到要抑制出生性别比升高。包括笔者在内的学术界通过不同渠道上报党中央、国务院的研究报告，相关领导也曾经做出过重要批示。如中国社会科学院《信息专报》2001年第29期刊载笔者《应高度重视潜在的“性别危机”》研究报告，中央政治局常委李岚清、国务委员兼国务院秘书长王忠禹等在该报告上批示“这个问题越来越突出，应引起重视，并采取措施。否则多年后会造成重大社会问题”，并建议国家计生委组织力量深入调查研究这个问题，提出对策。翌年，国务院主管领导主持召开国家计生委兼职委员会议，专门研究解决出生性别比升高问题。按照会议安排，笔者在会上做了题为《出生性别比升高的社会问题与应对的决策选择》的专题发言。会议结束时，主管领导对治理出生性别比升高做出部署，力求尽快有效地解决。应当说，党中央、国务院对治理出生性别比升高给予了相当的关注，也出台了不少政策法令。然而为什么收效不大呢？这一问题值得认真研究和总结，尤其是以下三个方面的情况。

第一，对待非医学胎儿性别鉴定和选择性人工流产的态度。可以说，从上到下态度明确，意见一致。但是此类事件发生后如何处置，态度却不尽相同。有的主张认真查处，依法追究相关人员的责任，进行严肃处理。有的认为既然事情已经发生了，非医学人工流产很难找到确凿证据，相关责任人性质也不好确定，最后大事化小、小事化了。还有的认为公开曝光有损于计划生育基本国策形象，还是“私下处理”“下不为例”了之。

第二，“私下处理”带来的后果。对非医学胎儿性别鉴定和选择性人工流产“私下处理”，对于当事人家庭父母而言，最多按照相关规定缴纳点儿罚款了之；对于进行胎儿性别鉴定和人工流产的医生来说，因为证据不足、长期处理不下来，最后不了了之，真正受到处罚的屈指可数；至于基层计划生育组织负责人，更是很难追究其责任，一个“不知情”便可以推得一干二净。如此轻描淡写得“私下处理”，带来很大、很深刻的影响。它冲淡了人们的法律意识，助长了投机行为和侥幸心理，把各种政策、法令、法规变为一纸空文，不能起到应有的作用。违规进行性别选择性人工流产的家庭父母、医务工作者和基层计划生育工作人员轻松过关，助长了藐视法律、弄虚作假行为，使政策、法令、法规流于形式，不能发挥应有的作用。

第三，如何对待“家丑不可外扬”。人们之所以赞同“私下处理”，其中的一个重要原因是“家丑不可外扬”。应当说，这样的担心不无道理。自从大力控制人口增长、提倡一对夫妇生育一个孩子以来，国际社会一股敌对势力造谣中伤从未间断过，“屠杀无辜”“侵犯人权”等是他们经常罗织的罪名。另有一些不明真相者跟着起哄，抓住几个个案如获至宝，随意横加指责。有鉴于此，不给他们提供攻击的口实是理所当然的。然而，真正清醒的反对者是极少数，多数是不明真相者，只要我们说清情况、讲明道理，多数人是会转变态度和做法的；中国属于性别偏好较强国家，近30多年来因选择性人工流产发生的事件客观存在，已不是什么秘密，也不需要多加掩饰。其实，一个拥有13亿以上人口的泱泱大国，还有什么找不到的人口现象吗？有一点儿性别选择性人工流产发生也没有什么了不起！我们坦率承认、公开纠正非但无伤大雅，反而证明我们的事业是进步的、光明的，问题是可以自行解决的。更为重要的是，公开处理和抱着“家丑不可外扬”态度“私下处理”的效果截然不同，后者是收效不大的一个极其重要的原因。

三 生育政策调整与法制监管

以上分析给出两点明确的认识：一是自1980年生育政策收紧以来，将生育子女数量压缩到一个、农村独女户可生育二个，将生育空间压缩到极其狭小范围之内，形成出生性别比升高的特殊政策环境；二是出生性别比升高之所以成为事实，关键在于没有针对这个特殊的政策环境推出应对的相关决策，并且认真监督执行到底。有鉴于此，打破生育政策狭小空间、进行适当的政策调整、依法整治非医学胎儿性别鉴定和选择性人工流产、严禁溺女婴和弃女婴，就成为治理出生性别比升高最重要的两项决策选择，是“突围”的当务之急、重中之重。

是的，治理出生性别比升高涉及人口、经济、政治、文化、社会等诸多领域，需要综合治理。然而30多年正反两方面的经验证明，没有重点的“综合治理”难以收到实效，很容易演变为没有明确目标的“长期任务”。现在到了一个新的历史节点：出生性别比升高风险或危机开始显现，但是尚未达到风险或危机全面爆发的时刻。我们已经错过了生育政策收紧初期即应出台相应政策的良机，造成后来出生性别比持续升高的困境；如今切不可再次错过历史的节点，迫切需要拿出对症下药、药到病除的良方。

1.调整生育政策和改善政策环境

1980年中央人口座谈会提交中央书记处的《报告》，着力阐述提倡一对夫妇生育一个孩子既非权宜之计，也非永久之计，而是一定时期的一项特定政策。“一定时期”即一个人口再生产周期一代人的时间，一般在25年左右，最多不超过30年。一代人过后，应当依据变化了的情况，适时做出生育政策的调整。这一点不仅《报告》做出重点阐述，而且后来公开发表的《中共中央关于控制我国人口增长问题致全体共产党员共青团员的公开信》，十分明确地指出：“到30年以后，目前特别紧张的人口增长问题就可以缓和，也就可以采取不同的人口政策了。” 不过30年到来时，并未如期进行调整。笔者作为当时《报告》起草人，委实有些坐卧不安，于是2009年在《人民日报》发表署名文章《新中国人口政策回顾与展望》，阐述中国人口政策的来龙去脉和当前的决策选择，提出“双独生二”“一独生二”“限三生二”三条具体政策调整建议。几年后，中央关于人口生育政策的两次调整，使得原农村独女户可以生育第二个孩子的政策已经自行退出历史舞台，由此引发的二孩性别比持续升高问题，有望在很大程度上得以解决。

2.依法整治非医学胎儿性别鉴定和选择性人工流产

前已论及，党中央、国务院对于出生性别比升高给予很大关注，相继出台了一系列政策、法令、法规，许多讲话、批示强调要抑制出生性别比升高。相关部门在实际工作中，也处理过某些违法案件。现在的问题是，要在整合已有法律条款基础上，拿出针对性强、定罪量刑明确的惩治非医学胎儿性别鉴定和选择性人工流产的专项法规，并且确保其不折不扣地贯彻执行。有30多年出生性别比升高治理的实践，有过去发布过的多部法律法规，有生育政策调整后改善了的政策环境，出台惩治非医学胎儿性别鉴定和选择性人工流产的专项法规，应该不是一件难事。最重要的还是认真贯彻执行，这是成败的关键——一打纲领抵不过一个实际行动。经验证明，以往许多《决定》《条例》《通知》等之所以收效甚微，没有在贯彻执行上下硬功夫，“雷声大、雨点小”是重要原因。当前强调依法治理，一定要说到做到，增强法律法规的严肃性、权威性和公开性。公开性很重要。要以中央公开惩治腐败为样板，抓住典型案例公开曝光，充分发挥新闻媒体的传播和监督作用。可以组织专门队伍，集中整治非医学胎儿性别鉴定和选择性人工流产案件，依法对当事人家庭父母、非医学胎儿性别鉴定进行人工流产的医务人员、政府和相关部门责任人进行大张旗鼓的处理，新闻媒体如实报道，在一定期间内形成足够强大的震慑力，起到“杀一儆百”的作用。同时也不要忘记做深入细致的思想工作，让违法者现身说法。要让全体人民群众懂得：正常的出生性别比受国家法律保护，提高敬畏法律、遵守法规、依法生育意识，一切按照法律规范行事。

参考文献

［1］《中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议文件汇编》，人民出版社，2013。

［2］国家人口和计划生育委员会编《中国人口和计划生育史》，中国人口出版社，2007。

［3］彭珮云主编《中国计划生育全书》，中国人口出版社，1997。

［4］第三期中国妇女社会地位调查课题组、全国妇联编《第三期中国妇女社会地位调查主要数据报告》，《妇女研究论丛》2011年第6期。

［5］田雪原：《应高度重视潜在的“性别危机”》，中国社会科学院《信息专报》2001年第29期。

［6］田雪原主编《中国家庭经济与生育研究》，中国经济出版社，1997。

［7］陈煦等主编《女儿也是传后人》，内部图书准印证：甘新出001字总1026号，1993。

［8］向华丽、李波平：《农村育龄妇女生育偏好现状考察——以湖北省为例》，《南京人口管理干部学院学报》2010年第4期。

（2013年12月） TvcUWnuBh2IfoxPM/892gOl75yK5lkUY6wOBbu8jK9X5l0AueJeMM53TZ4V76XeA