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适时进行生育政策调整
人口生育政策同其他许多政策一样，既具有相对的稳定性，使政策的威力和作用得以充分发挥，也具有一定的阶段性，随着人口转变进入新的阶段，须要做出适时的调整。
提倡一对夫妇生育一个孩子政策出台后，一时间，独生子女率成为追逐的目标，一些宣传也简单化为“一孩政策”（one child policy）、“一胎化政策”。实际上，“提倡一对夫妇生育一个孩子”并不等于“一孩政策”“一胎化政策”。《中共中央关于控制我国人口增长问题致全体共产党员共青团员的公开信》（以下简称《公开信》）指出：“某些群众确实有符合政策规定的实际困难，可以同意他们生育两个孩子，但是不能生三个孩子。对于少数民族，按照政策规定，也可以放宽一些。节育措施要以避孕为主，方法由群众自愿选择。”
可见，最初提倡生育一个孩子就不是“一刀切”“一胎化”的政策，已经有了照顾确有实际困难群众、对少数民族放宽一些、方法以避孕为主并尊重群众自愿选择的明确要求。
1981年9月，中央书记处召开会议，明确人口和计划生育政策制定的原则，提出调查研究后再拿出农村人口生育政策的具体意见。会议指出：“必须根据新的形势和实践经验，对计划生育工作的方针政策进一步加以研究，使其更加符合实际情况，易为广大群众接受，经过工作可能实现。”显然，这次会议强调了人口生育政策要更加符合实际，注重现实可行性。具体政策中，提出“今后在城市仍然应该毫不动摇地继续提倡每对夫妇只生一胎，在农村则要根据农村实行责任制以后的新情况，一方面抓紧工作，另一方面适当放宽，至于农村放宽到什么程度，有两个方案：第一，提倡每对夫妇只生一胎，允许生两胎，杜绝三胎；第二，一般提倡每对夫妇只生一胎，有实际困难的，可以批准生两胎”。还决定“走走群众路线，找有关专家和基层同志，讨论一下这个问题。再征求各省、市、自治区党委书记的意见”
。
会后，中央办公厅将这次会议的有关文件发往各省、自治区、直辖市征求意见。反馈回来的结果是：6个省、自治区同意第一方案，15个省、自治区、直辖市及全军计划生育领导小组同意第二方案，5个省、直辖市赞成《公开信》的口径，3个自治区没有反馈意见。根据这一情况，1981年12月，中央召开有各省、自治区、直辖市党委第一书记参加的座谈会，经过反复讨论，第二方案得到多数与会同志的认同。在此基础上，1982年2月9日，中共中央、国务院发出《关于进一步做好计划生育工作的指示》（下文简称《指示》），明确要“继续提倡晚婚、晚育、少生、优生。具体要求是：国家干部和职工、城镇居民，除特殊情况经过批准者外，一对夫妇只生育一个孩子。农村普遍提倡一对夫妇只生育一个孩子，某些群众确有实际困难要求生二胎的，经过审批可以有计划地安排。不论哪一种情况都不能生三胎。对于少数民族，也要提倡计划生育，在要求上，可适当放宽一些。具体规定由民族自治地方和有关省、自治区，根据当地实际情况制定，报上一级人大常委会或人民政府批准后执行”。党中央和国务院的《指示》，还明确了奖励和限制的具体政策。对独生子女及其家庭的奖励和照顾中，有“发给独生子女保健费”“适当延长产假，产假期间工资照发，并不影响其调资、晋级”；农村实行生产责任制的地区和单位，“对独生子女家庭包产低一些，或多承包责任田”等。对不按计划生育的居民，“国家干部和职工，城镇居民，计划外生第二胎的，要取消其按合理生育所享受的医药、福利等待遇，还可视情况扣发一定比例的工资，或不得享受困难补助、托幼补助”。“对农村社员超生的子女不得划给责任田、自留地；或对超生子女的社员给予少包责任田，或提高包产指标等限制”。
在实施上述人口生育政策过程中，对于什么样情况下可以生育第二个孩子，在宽严掌握上各地有很大出入。1982年8月，国家计划生育委员会召开全国计划生育工作会议，学习贯彻中央11号文件，会后向中共中央、国务院上报了《全国计划生育工作会议纪要》（下文简称《纪要》）。10月20日，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了这个《纪要》。《纪要》强调要把实现计划生育的奋斗目标和照顾群众的实际困难结合起来，把政策建立在更加切合实际的基础上。《纪要》综合了当前各地执行计划生育政策的总的情况：“在《指示》下达之前，各省、市、自治区规定了三种情况可以生育二胎：（1）第一个孩子有非遗传性残疾，不能成为正常劳动力的；（2）重新组合的家庭，一方原只有一个孩子，另一方系初婚的；（3）婚后多年不育，抱养一个孩子后又怀孕的。在贯彻《指示》的过程中，很多省、市、自治区在上述三种情况之外，对农村又新增加了四、五种或六、七种，主要有：（1）两代或三代单传的；（2）几兄弟只有一个有生育能力的；（3）男到独女户家结婚落户的；（4）独子独女结婚的；（5）残疾军人；（6）夫妇均系归国华侨的；（7）边远山区和沿海渔区的特殊困难户。”
针对这些情况，1984年4月13日，中共中央在《批转国家计划生育委员会党组〈关于计划生育工作情况的汇报〉》（中央［1984］7号文件）中，在肯定过去几年计划生育工作取得很大成绩的基础上，指出今后抓紧抓好的标志，是“发扬成绩，克服缺点，解决问题”。强调“要把计划生育政策建立在合情合理、群众拥护、干部好做工作的基础上”。指出：“要继续提倡一对夫妇只生育一个孩子。同时要进一步完善计划生育工作的具体政策，当前主要是：（1）对农村继续有控制地把口子开得稍大一些，按照规定的条件，经过批准，可以生二胎；（2）坚决制止大口子，即严禁生育超计划的二胎和多胎；（3）严禁徇私舞弊，对在生育问题上搞不正之风的干部要坚决予以处分；（4）对少数民族的计划生育问题，要规定适当的政策。可以考虑，人口在1000万以下的少数民族，允许一对夫妇生育二胎，个别的可以生育三胎，不准生育四胎。具体规定由民族自治地方的人大和政府，有关的省、自治区，根据当地实际情况制定，报上一级人大常委会或人民政府批准后执行。”7号文件还对提倡优生学、加强科学技术指导、经费的使用和管理、改进工作作风等，做出批示和提出意见。
中央［1984］7号文件下发后，给计生工作带来一定影响，在“开小口、堵大口”中，出生率有小幅回升。经过几年的实践，1988年3月31日中共中央政治局常委会举行会议，讨论国家计划生育委员会《关于计划生育工作汇报提纲》。会议回顾了人口生育政策，指出大体经历的过程是：1980年中央发出《公开信》，提倡一对夫妇只生一个孩子。同时指出：“某些群众确实有符合政策规定的实际困难，可以同意他们生育两个孩子，但是不能生三个孩子。”《公开信》发表以后的几年间，广大干部做了大量艰苦的工作，计划生育工作取得很大成绩，工作中也存在一些问题。在这种情况下，山东省从实际出发提出“开小口、堵大口”，实行的效果较好，中央肯定了他们的做法。这次会议重申，“我国计划生育工作的现行政策是：提倡晚婚晚育、少生优生，提倡一对夫妇只生育一个孩子；国家干部和职工、城镇居民除特殊情况经过批准外，一对夫妇只生育一个孩子；农村某些群众确有实际困难，包括独女户，要求生二胎的，经过批准可以间隔几年以后生第二胎；不论哪种情况都不能生三胎；少数民族地区也要提倡计划生育，具体要求和做法可由有关省、自治区根据当地实际情况制定”。
据笔者所知，这是中央首次明确提出农村独女户可以生育第二胎，这一具体政策对后来的人口变动，特别是出生性别比影响很大。会议还特别指出，上述政策是今后相当长的时期内必须坚持贯彻执行的。要保持这个政策的稳定，以利于控制人口增长。
根据中央制定的这一政策，1989年国家计生委主任彭珮云同志在全国计生委主任会上的讲话中指出：“要继续全面贯彻落实中共中央制定的计划生育现行政策，各地必须严格执行，决不能政出多门，不允许自行开‘新口子’，凡执行的政策比中共中央现行政策宽的地方，必须向中共中央写出正式的请示报告。要继续大力提倡晚婚晚育、少生优生，提倡一对夫妇只生育一个孩子，在城市、城市郊区和经济文化比较发达的农村，要巩固和发展已经取得的成绩，努力为国家控制人口增长做出更大的贡献。在广大农村，在提倡一对夫妇只生育一个孩子的同时，要认真贯彻落实照顾‘独女户’间隔几年以后生第二胎的政策。”
由此，经过长达近10年之久的实践、讨论、修改，人口生育政策基本上稳定下来。各地结合本地区实际，按照中央政策制定了本省、自治区、直辖市贯彻落实的具体政策。根据国家人口计生委编辑并出版的《中国人口和计划生育史》的归纳，全国31个省、自治区、直辖市，大致可分为以下5类。
一类为一对夫妇生育一个孩子，有特殊情况（各地规定的特殊情况一般在10种左右）的可以再生育一个子女的政策。属于这种类型的有北京、天津、上海、江苏等省、直辖市。
二类为依据不同条件进行分类指导，有区别地在农村实行只有一个女孩的农民生育两个子女的政策。属于这种类型的，根据地理条件分类指导的有重庆、四川等省、直辖市；根据计划生育工作水平分类指导的，有浙江、福建等省。重庆市的山区、四川省的大山区的农民，可以生育两个子女。
三类为农村只有一个女孩的农民，实行可以生育两个孩子的政策。属于这种类型的有河北、山西、内蒙古（仅对汉族居民）、辽宁、吉林、黑龙江、安徽、江西、山东、河南、湖北、湖南、广西、贵州、陕四、甘肃等省、自治区。
四类为农村实行普遍生育两个子女的政策。属于这种类型的有广东（1998年以前）、海南、云南等省，以及一些省的局部地区，如河北省的山区、坝上、沿海渔区，黑龙江省的边境地区，安徽省的大山区，福建省的人少地多地区，广西壮族自治区的边境地区，重庆市的部分山区，四川省的大山区以及开展计划生育工作试点的山西省翼城县、甘肃省酒泉地区等。
五类为由民族自治地方确定的少数民族生育政策。属于这种类型的有内蒙古自治区（一般少数民族可以生育两个子女，夫妻双方为农牧业人口的可以再生育一个子女，对达斡尔、鄂温克、鄂伦春等族有节育要求的，提供计划生育技术服务），广西壮族自治区（人口在1000万以下的少数民族可以生育两个子女），西藏自治区（区内藏族干部、职工等城镇居民可以生育两个子女，有特殊情况的可以生育三个子女；腹心农牧区以自愿为主，提倡生育三个子女；对边境农牧区、门巴、珞巴族及夏尔巴人、僜人只进行计划生育宣传），青海省（农村普遍生育两个子女；牧区的少数民族牧民可以生育三个子女），宁夏回族自治区（农村夫妻以及双方中一方是城镇居民、一方是农民的夫妻普遍生育两个子女；固原、海原、西吉、隆德、泾源、彭阳、盐池、同心等8县少数民族农民可以生育三个子女），新疆维吾尔自治区（农牧民可以生育两个子女；少数民族农牧民可以生育三个子女，有特殊情况的可以生育四个子女）。
1980年人口座谈会向中央书记处的报告，阐述的中心是提倡一对夫妇生育一个孩子既非权宜之计，也非永久之计，主要是着眼于控制一代人的生育率，即25年左右，最多不超过30年的一项特殊的生育政策。一代人过后，人口形势发生变化，就要进行必要的调整，实行与时俱进的人口生育政策。眼望着25年政策调整时间节点到来，生育政策却不见调整的任何迹象，笔者心中委实无法平静，于是在30年第二个时间节点到来之际，便在《人民日报》发表署名文章《新中国人口政策回顾与展望》，同时发表专著《中国人口政策60年》，并被列入中央宣传部、国家新闻出版总署《辉煌历程——庆祝新中国成立60周年重点书系》出版。论文和专著从理论与实践的结合上并以亲身的经历，阐发了新中国人口生育政策的来龙去脉、当前的人口形势、生育政策必须进行调整和调整的具体建议。提出双独生二：全国不分城乡，夫妇双方均为独生子女者，可以无条件地生育两个孩子。一独生二：夫妇一方为独生子女者，可以生育两个孩子。农村即可开始，城镇可晚两年实行。限三生二：在计划生育框架下，具体的生育政策制定权在各省、自治区、直辖市人民代表大会或人大常务委员会，除人数较少的少数民族之外，能够保证不生育三个及以上孩子的省、区、市，可以普遍生育两个孩子。实施这样的生育政策后，可能带来小幅度的生育率、出生率反弹，但是不会引起大幅度的反弹，既定的人口控制目标不会受到大的影响，人口发展战略仍可沿着原来的“三步走”推进。
人口学界对于生育政策调整呼声颇高，尽管预测结果有所不同，建议调整的力度有所不同，不过基本的调整方向和思路是大同小异、有基本共识的。然而调整却迟迟未曾进行。到2013年11月，党的十八届三中全会召开，本次会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）发布，标志着继党的十一届三中全会之后，新一轮改革的再启程、再进发。《决定》关于人口和计划生育工作，写道：“坚持计划生育基本国策，启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策，逐步调整完善生育政策，促进人口长期均衡发展。”
至此，“一独生二”政策调整终于落地，这是与时俱进政策调整重要的一步。
此后，人口生育政策调整的步伐有所加快。两年后，2015年《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出：坚持计划生育的基本国策，完善人口发展战略。全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策。提高生殖健康、妇幼保健、托幼等公共服务水平。帮扶存在特殊困难的计划生育家庭。注重家庭发展。
实施“一独生二”“放开二孩”政策，是对提倡一对夫妇生育一个孩子生育政策的根本性的转变，战略性的调整。它标志着，以生育一个孩子为主的生育政策的终结，“放开二孩”时代的正式开启。会不会由此带来生育率和出生率的反弹升高？笔者以为，一定程度的反弹和升高是必然的，问题是反弹的力度有多大，升高幅度有多高。估算一下，最近几年每年可能多出生人口200万～300万。2015年末全国大陆总人口137462万，出生人口1655万，出生率为12.07‰；死亡人口975万，死亡率为7.11‰；自然增长人口为681.81万，自然增长率为4.96‰。如若出生人口增加200万～300万，即上升到1855万～1955万，出生率当为13.49‰～14.22‰。如死亡率保持为7.11‰，则自然增长率当为6.38‰～7.11‰，增加1.42～2.15个千分点。不过出生率变动受到多种因素影响，譬如2016年是丙申猴年，一些人有猴年生人聪明的观念，图个吉利便抢着生，出生率就可能高一些。但是“十月怀胎、一朝分娩”，“放开二孩”政策实施不久，抢着生也不一定来得及，又从相反的方面制约着出生率的升高。笔者预料，五六年以后，已有一孩想再生一孩的父母走出生育旺盛期，出生率升高反弹的势能基本上释放出来以后，出生率和增长率则可步入新的常态化，处于比较稳定的状态。因此，“一独生二”“放开二孩”政策调整以后，出生率和自然增长率升高反弹的高度不会很高，基本上不会影响全国人口零增长目标的实现，是“三步走”人口发展战略应有之义。
“家庭计划”（family planning）是国际社会服务生育的一种组织形式，以家庭为单位着眼于家庭经济、妻子健康和生育行为的一项安排。众所周知，18世纪中叶产业革命兴起后，人口神话般增长起来，引起广泛的社会关注，各种控制人口增长的主张和学说破土而出。尤其是1798年马尔萨斯（Thomas Robert Malthus）匿名发表《论影响于社会改良前途的人口原理并论葛德文、孔多塞和其他作家的推论》（此书实为马尔萨斯《人口原理》初版），1803年用实名发表《人口原理》（实为第二版）以后，如何解决人口过剩成为社会关注的一大热点。然而无论马氏不结婚、不生育的“消极抑制”，还是通过战争、瘟疫等手段的“积极抑制”，均遭到舆论的强烈反对。在这种背景下，避孕节育悄然而起，在西方得到广泛传播，以至于演变成新马尔萨斯主义。美国人M.桑格夫人表现尤为抢眼：1915年在纽约组织了美国节育协会，出版了《节育评论》；后到日本、印度等国家进行宣传活动，1923年在纽约成立全球首家节育指导机构——节育门诊研究室；在她的倡议下，1927年第一次世界人口大会在瑞士日内瓦召开，节育成为会议的主题。时光进入20世纪30年代，“家庭计划”一词率先在英国出现并正式使用，随后迅速传播开来，对节制生育、生育计划等产生深刻的影响。
第二次世界大战结束后，桑格夫人联合多国从事家庭计划工作的女性，于1952年成立国际计划生育联合会（International Planned Parenthood Federation，简称IPPF），宗旨是：促进各国家庭生育计划，保护父母和儿童身心健康，对世界人民进行人口教育，促进对人类生育和生育调节的研究，并推广相应的科研成果。国际计生联成立后，吸收120多个国家和地区的全国性家庭计划机构加盟，发挥了国际组织应有的作用，受到各国人士的积极评价。
国际计生联及其各国的计划生育协会，旨在大力推进家庭生育计划、保护妇幼健康为主导的政策、措施和行动计划。由于各国的国情不同，经济、科技、文化、社会发展差异很大，家庭计划的重点和取向也不尽相同。西方发达国家更强调尊重和保护人权，家庭夫妇有权自主决定生育等的家庭计划；许多发展中国家由于经济、文化、社会发展比较落后，生育率普遍比较高，遂将家庭计划的目标锁定在限制生育的数量上，有的则等同于生育控制。中国是当今世界最大的发展中国家，中国计划生育协会作为同国际计生联对接的组织，有着同绝大多数发展中国家类似的情况。然而在中国，真正起着领导作用的国家和各省、自治区、直辖市及下属的各级计划生育委员会（后更名为人口和计划生育委员会、卫生和计划生育委员会），是国务院和各级地方政府组织的一个部门。这与其他国家主持家庭计划的民间生育组织截然不同。那些组织，包括某些发展中国家也将家庭计划纳入本国人口规划的组织，均属于非政府组织（NGO）或非营利组织（NPO），不在政府组织机构系列。
“放开二孩”生育政策实施后，社会上已有人在讨论中国政府计划生育机构向何处去问题，观点不尽一致。有长期保留“不变论”，主张现存各级政府计生机构继续下去，体制不变、性质不变、职能不变。也有“取消论”，认为随着我国人口问题的逐步解决，未来不是控制人口增长而是要鼓励人口增长，如同西方某些国家那样，将生育权完全归还于民。笔者以为，“不变论”既没有看到我国人口再生产发生的根本性转变——目前已步入后人口转变中期，再过15年左右将实现人口零增长，然后转入一定程度的负增长，也没有看到当前已经进入全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党“四个全面”大的社会背景，以及人口管理如何与这种大背景相适应，特别在全面依法治国布局下，人口管理体制、机制、政策等如何纳入法治化建设轨道，将生育决定权最终回归个人和家庭的发展大势。“取消论”看到这种发展大势，但是在如何看待我国人口问题性质、人口政策调整取向和人口政策调整步骤上，还需要具体问题具体分析，有深入讨论之必要。如怎样看待我国人口问题性质？是否已经由人口压迫生产力转变到生产力压迫人口？怎样看待人口生育政策调整？是否已经到了需要鼓励人口增长的时候？笔者认为，当前和今后相当长时期内，从根本上说人口问题依然处于人口压迫生产力阶段，即人口过剩性质，因而不但不需要大量增加人口，相反需要进行适当的节制。实现人口零增长和一定程度的负增长，是“三步走”人口发展战略最终目标的应有之义，是实现人口与资源、环境、经济、社会可持续发展的应有诉求。不过，实现人口、资源、环境、经济、社会可持续发展战略是一个长期的发展过程，在人口零增长、一定程度负增长过程中，可能出现人口和劳动力结构性短缺、人口年龄结构老龄化比较严重、社会负担较重等问题，以及由此给社会经济发展带来正反两方面的影响。我们的任务，就是要发扬光大正面的影响，减轻缩小负面的影响，尽可能地扬长避短、趋利避害。按照党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和其后历次会议精神，改革目前政府人口管理体制机制，积极吸纳国际社会家庭计划合理成分，建立具有中国特点的家庭计划生育机制机构，是今后改革的任务和发展的方向。
推进政府人口计生机构体制改革，首先要从中国实际出发，总结我们自己的经验。新中国成立66年来，人口计生道路几经波折，积累了不少成功和不成功的经验，走到今天实属不易。当前最重要的，是要认清形势，明确改革的方向。前已叙及，人口形势步入后人口转变中期，人口内在自然增长率下降到负值已经20多年，人口零增长一天的到来已经为期不远，具备了旨在适当调高生育率的生育政策调整的人口条件。经济形势进入新常态，在“人口盈利”“人口红利”衰减的情况下，适当调高生育率是中长期经济持续发展的需要。社会形势迈向全面小康、和谐发展，要求协调好人口政策与人口老龄化、劳动年龄人口变动、人口性别结构变动、人口城乡结构变动等的关系，促进健康、协调、可持续发展，向着服务型政府转变。应当说，政府人口计生机构向服务型转变并不困难，与经济、社会其他部门比较可能要容易一些。为什么呢？因为计划生育原本就是家庭范畴的事情，政府职能转向以服务型为主，广大群众会举双手赞成，没有多少阻力。阻力主要来自体制内部，人口机构职能转变后，机构的性质和设置要发生变化，人员构成要发生变化，工资待遇要发生变化，需要全面部署、统筹安排、合理过渡。
其次，要合理借鉴国际社会开展“家庭计划”的经验。虽然对“家庭计划”有着不同的诠释，但是如前所述，对其基本的含义、性质、运作形式等则达成较多共识。尽管对非政府组织（NGO）、非营利组织（NPO）也存在许多争议，然而二者均属政府组织之外、不以营利为目的，也达成基本的共识。借鉴这“两个基本共识”，逐步实现由行政体制机制为主向非政府、非营利体制机制为主转变，成为家庭生育、生存、生计的得力助手，为家庭生育健康提供经济、技术和社会服务的社会组织。不过要清楚，由于中国推行计划生育几十年，作为第一项出台的基本国策也已实施30多年，可以说深入千家万户、人尽皆知，包括“一票否决”在内彰显强势政府的形象，政府行政职能不可能一下子戛然而止。同时，距离人口发展战略“三步走”最终发展目标尚有很长的路要走，还需要一定的政府行政力量的功能，完全放手式的西方家庭计划难以担此重任。因此，既要肯定“家庭计划”改革和发展的方向，又要从中国国情实际出发，把握好改革和转变的速度和节奏。在行政干预逐步减退、家庭决定逐步增强改革中，走出一条中国式“家庭计划”道路。
［1］彭珮云主编《中国计划生育全书》，中国人口出版社，1997。
［2］国家人口和计划生育委员会编《中国人口和计划生育史》，中国人口出版社，2007。
［3］国家统计局人口统计司翻印《中华人民共和国第二次人口普查统计数字汇编》，1986。
［4］国务院人口普查办公室、国家统计局人口统计司编《中国1982年人口普查资料》，中国统计出版社，1985。
［5］张维庆主编《2006年全国人口和计划生育调查数据集》，中国人口出版社，2008。
［6］杨魁孕、梁济民、张凡编《中国人口与计划生育大事要览》，中国人口出版社，2001。
［7］《2000年中国的人口和就业》，国务院技术经济研究中心《2000年的中国》研究报告之一，1984。
［8］田雪原：《中国人口政策60年》，社会科学文献出版社，2009。
［9］田雪原：《新中国人口政策回顾与展望》，《人民日报》2009年12月4日。
［10］〔德〕哈根·拜因豪尔、〔奥地利〕恩斯特·施马克：《展望2000年的世界》，郑慕琦、徐新民、贡光禹译，北京人民出版社，1978。
［11］〔美〕P.塞尔比、M.谢克特主编《老龄化的2000年》，新蔚、黄育馥译，生活·读书·新知三联书店，1987。
（2015年10月）