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第三节
19世纪前后，意大利出现了以缴费为前提且具有收入替代作用的真正意义上的养老保险方案。这些养老金方案表现为三种类型：第一种类型是国家作为雇主，提供带有职业养老金属性的公共部门养老金；第二种类型是由大型私有企业雇主提供的公司职业养老金；第三种类型是由友伴性社团转变而成的保险公司所提供的个人储蓄性质的养老金。无论是职业养老金还是个人储蓄养老金都不具备公共的属性，养老金的公共属性主要来自于国家的直接立法或是政府的明确指令。养老金的契约安排要赋予人们保障经济收入的社会权，必须有相关法律的支撑。
基于上述发展规律，在公共养老金制度建立以前，意大利经历了以公共部门和大型私有企业的职业养老金为主的先期发展阶段。经过相关立法之后，意大利的公私部门职业养老金才转变形成了公共养老金的主体部分。随后的公共养老金改革是在政治、经济、人口等多方面背景的变迁下通过相关法律来推进的养老金制度的适应性调整。
一 意大利公共养老金制度的发展
在建立公共养老金制度以前，意大利养老金制度的发展基本上沿着储蓄积累的职业养老保险的道路发展。意大利具有确切记录的最早的养老金制度成立于1898年，是一个为大型私有制造业企业雇员建立的自愿的基金式职业养老金，被称作“工人伤残年老保险国家基金（CNAS）”。
也有学者认为意大利的第一个养老金制度实际上先于这一记录，可追溯到为公共部门雇员建立的基金式职业养老金。
然而，由于没有立法保障和政府公共财政兜底，两者都从属于职业养老金的范畴，并不是真正意义上的公共养老金。在发展过程中，基金式职业养老金制度逐渐被推广至制造业和公共部门以外的人群当中，包括商业部门、银行等，使得这些行业先后拥有了各自的基金式职业养老金项目。同时，农民、手工业者、个体小商人等从业群体则将保险公司提供的个人储蓄养老金作为主要的养老保险选项。这些制度在第二次世界大战以前运作良好。
在第二次世界大战导致的高通货膨胀率与金融市场混乱的背景下，与地产项目和政府债券相比，基金式职业养老金项目的收益率显得极低。为了避免大规模的突然性养老金耗损，意大利政府决定以立法方式将过去积累的完全基金式的职业养老金制度逐渐转变为现收现付的公共养老金制度。1947年，意大利宪法第38条规定了一揽子社会保险条款，明确了国家在劳动者年老、残疾、患病和工伤事故等情况下的保障责任，将公共养老金管理和运行的责任赋予了政府相关部门和非政府的行业协会。
至此，意大利的公共养老金制度开始正式创立。
经过四十多年的发展，到1990年代初，意大利已建成覆盖全民的、多层次的、分割的公共养老金制度。这一制度可概括为两个层次与四大体系。
第一个层次保障水平较低，是一个普遍性的、有限的转移体系。它建立于1960年，称作“国家分类方案”，具有社会救助的功能。由于意大利没有正式的国家救助制度，因此政府在制定公共养老金政策时以远低于普通养老保险的水平设计了一个分类救助项目。该项目依据社会特殊群体的分类来确定养老金的受益对象与受益资格。这些特殊群体可以是低收入农业劳动者、贫穷地区的职业群体、残疾人群体、退伍老兵以及缴费年限严重不足者。国家分类方案具体又可以分为：社会养老金（Pensione Sociale）、残疾养老金（Pensione di Inabilità）、退伍老兵养老金等。国家分类方案接受国家一般税收的资助，无需缴费，管理机构为国家社会保险局（INPS）。
第二个层次由依据职业不同处于分割状态的三个体系组成，它们都以缴费为基础，具有收入替代功能，是保障水平较高的养老金。其中主要的两个体系继承了第二次世界大战之前企业和公共部门基金式职业养老金的核心内容，并以现收现付方式对其进行了改造，被统称为年资养老金，
是意大利公共养老金的主体组成部分。其中较早的一个体系建立于1956年，针对政府公共部门雇员，覆盖对象主要是国家公务员、警察、教师、医生等。该体系以政府和雇员的共同缴费为主要收入来源，其中政府缴费是雇员缴费的近3倍，合计缴费为个人收入的32.95%。对于该体系，国家建立了专门的管理机构国家雇员保险局（INPDAP）。时间上稍晚的另一个公共养老金体系建立于1969年，针对企业雇员。这一体系覆盖了除公共部门雇员之外的绝大多数雇佣劳动者，人数超过2000多万人，是覆盖人数最多的公共养老金体系。该体系以企业雇主和雇员的共同缴费为主要收入来源，基本上也是雇主缴费是雇员缴费的近3倍，合计为32.7%，管理机构是国家社会保险局（INPS）。
由于以上两大公共养老金体系均为年资养老金，因此下文中将其分别称为公共部门年资养老金和企业年资养老金。成立时间在公共部门年资养老金和企业年资养老金之间的是针对非雇佣劳动关系或者自我雇佣劳动者的公共养老金体系，被称作“特殊强制保险”。该体系由成立于不同时间的小型养老保险计划组成，这些计划分别针对农民（1957年）、手工业者（1959年）、个体小商人（1966年）而建立。
后来又增加了针对各种特殊职业人群（律师、会计师、工程师、公证员、演员、运动员）的小型养老保险计划。特殊强制保险是各自独立的行业协会组织管理下的小型分割统筹子体系的正式统称。虽然这一体系并非由政府直接参与组织管理，但是具有立法强制性，同时有政府的财政担保，因此也具有公共养老金的属性。
意大利公共养老金制度的设计受到俾斯麦和冯·塔弗的福利制度建设思想的影响，强调国家在福利建设中的主导作用。因此，意大利养老金体系主要由性能单一的、成熟的、分割的俾斯麦式的公共养老金组成，基于现收现付制，待遇优厚，覆盖几乎所有国民。
这样的制度安排极大地限制了基于个人储蓄和职业附加福利的养老金的发展空间。因此，直至目前，意大利的个人储蓄和职业养老金仍旧得不到充分发展。
另外，俾斯麦提倡公共福利主要是为了取得两个分层的效果：①针对不同阶层和职业群体设计不同的公共福利方案，以强调个人在生活中的适当定位；②奖励忠于君主制度或中央政府的职业群体，如公共部门雇员。
在现实中，意大利居于主导地位的三大公共养老金制度体系（公共部门年资养老金、企业年资养老金和特殊强制保险）的整体分布体现了一种职业分割的特点。而在三大公共体系中，公共部门年资养老金成立时间最早，待遇也最为优厚。最后，居于最低保障水平的国家分类方案体系虽然只是立足于社会救助的功能，但是分类救助的方式仍然是一种分割性理念的延伸。
待遇和缴费关系上的权利义务不对等在意大利的公共养老金制度上表现得非常突出。一方面，作为权利的养老金待遇给付十分慷慨，养老金替代率曾一度达到95%。即使在财政紧缩开始后的1990年代初，养老金的替代率也高达78.8%，远高于OECD国家56.9%的平均水平。
造成如此高替代率的主要原因在于养老金待遇变相地成为一种劳动力市场最优表现的奖励，完全忽视了待遇缴费对等这一养老保险财务运行的基本规律。作为主体的公共部门和企业的年资养老金在计发待遇时主要参照职业生涯中收入最高或最后几年的标准并与在职人员工资增长进行指数化挂钩。另一方面，体现养老金义务的缴费原则却被显著地弱化了。不管是企业还是公共部门的年资养老金都没有退休年龄的限制，只有最低缴费年限的标准（企业：男女均35年。公共部门：男，25年，后改为20年；女，20年，后改为15年）。这意味着大量的年资养老金享受者在40～50岁的年龄段就可以退出劳动力市场，享受与在职工作者收入水平几乎相当的养老金收入。这种权利义务不对等的制度安排同样在非雇佣关系的特殊强制保险公共养老金体系中得到了推广。权利义务的不对等造成了公共养老金体系入不敷出，给公共财政造成了极大的压力，成为日后改革的主要原因之一。
在意大利公共养老金体系中，国家分类方案和企业年资养老金的管理主体都是国家社会保险局。国家雇员保险局管理公共部门的年资养老金。非雇佣关系或自我雇佣劳动者所属的特殊强制保险采取了非政府方式的管理，其管理主体是各自群体所属的行业协会。因此，意大利的公共养老金管理是一种政府与非政府混合的方式。
二 意大利公共养老金制度的改革
由于公共养老金系统在意大利养老保险体系中居于绝对主导地位，因此对意大利整个养老保险体系的改革实际上主要是针对公共养老金进行的。当然，改革也涉及少量私有属性的个人储蓄和职业养老金的内容，然而，这些内容也与公共养老金制度有着重要关联。1945～1975年，意大利经历了经济和人口发展的黄金时期。在这三十年中，经济快速增长，就业稳步攀升，人口不断增加。这一时期也是意大利养老保险制度发展的黄金年代。
然而，进入1970年代末，生育率下降、人口老龄化和经济增长放缓的状况开始出现。这一状况的不断发展对于养老保险体系的可持续性是不利的。更为重要的是，对于未来不乐观的预期使得当前养老保险待遇和缴费的权利义务不对等矛盾显得更为突出。以公共养老金为主导的意大利养老保险支出占GDP的比重由1960年的5.0%上升到1992年的14.9%，并预计至2030年将达到25%，在工业化国家中高居榜首。
尽管如此，意大利的养老保险改革在整个1980年代并未取得多大的进展。到了1990年代，两个重要变化直接促成了意大利政府对公共养老金体制的正式改革。其一，1992年《马斯特里赫特条约》的签署以及意大利向欧洲货币联盟的靠拢要求该国政府对公共预算进行严格控制。同时，日益增加的来自国际金融市场的压力，要求政策制定者采取紧急措施恢复国内公共金融系统的健康发展。其二，这一时期意大利经历了由“第一共和国”向“第二共和国”的转变，政坛上一些有着40余年倡导高福利政策传统的左翼政党衰落，消除了一些关键的“否定点”。这促成了意大利能够较为彻底地改革旧系统。
于是，多种形式的养老金保险改革走到了前台。根据不同阶段的主要改革举措，意大利的养老金制度改革可以分为两个阶段：“参数”调整为主的改革阶段和养老金筹资模式转变为主的改革和完善阶段。总体开始于1970年代末，终止于2011年，历时三十余年。先后有五位总理（阿马托、迪尼、普罗迪、贝卢斯科尼、蒙蒂）推动相关立法，对公共养老金制度进行了改革。
所谓“参数”调整是指对于涉及养老金缴费和待遇的主要影响因素的调整。它们分别是退休年龄、缴费年限、缴费率、养老金待遇计发参考标准等因素。“参数”调整是这一时期的主要内容，但并不仅限于这一时期，它贯穿改革的整个过程。“参数”改革阶段的代表是1992年的“阿马托改革”（503/1992号法案与124/1993号法令），其主要内容是：①用10年的时间，整体性地将男性退休年龄提高到65岁，女性提高到60岁；②年资养老金最低缴费年限（主要针对公共部门）由过去的15年变为20年，以后逐步提高到35年；③养老金待遇计发参考年限由最后10年转变为完全的工作年限，同时考虑通货膨胀对于收入的影响和1%的真实增长；④养老金待遇计发指数与物价指数的增长而不是与真实工资的增长挂钩，同时预留将来立法调整的可能性；⑤企业年资养老金的缴费率（2/3由雇主负担）设定为收入的26.5%，特殊强制保险缴费率（完全由个人负担）设定为收入的15%；⑥预留15%的工薪税作为基金式个人储蓄养老金的储备，另外，为两种补充性职业养老金（行业封闭性的契约型职业养老金和开放式的职业养老金）创立司法框架；⑦针对不同养老金项目的产出系数平衡的设定为2%的年金现值（p.a）（少数退休金项目可以有显著的不同）。这些改变推动产生了两个主要结果：其一，提高退休年龄、延长缴费年限、修改养老金待遇计发参考标准有效地减少了未来养老金的支出；其二，逐步取消了针对公共部门和企业的优越的年资养老金制度安排。与以往相比，“阿马托改革”的巨大进步主要是在“参数”层面上提高了养老金权利义务的对等性，但是并没有将改革推广到深层次的制度筹资模式层面。
在以筹资模式转变为主的改革和完善方面，意大利经历了五次改革，分别是1995年的“迪尼改革”（335/1995号法案），1997年的“普罗迪改革”（449/1997号法案），2004年的“马洛尼改革”（贝卢斯科尼第二总理任期）（243/2004号法案），2007年的“达米阿诺改革”（普罗迪第二总理任期）和2011年的“蒙蒂改革”。
这一系列改革不仅延续了前期改革中的“参数”调整，更为重要的是，实现了由现收现付筹资模式向名义账户筹资模式的根本转变，并进行了完善。
在这一阶段中，最为重要的是1995年的“迪尼改革”。“迪尼改革”对于意大利以现收现付为主的公共养老金系统进行了实质上的重组。这次改革包括以下主要内容。①建立以缴费为基础的名义个人账户，替代以收入计发待遇的现收现付制度。新制度仍以现收现付的方式运作，个人账户余额只是个人未来养老金待遇的计发参数，并不体现真实的资产。②个人未来养老金待遇等于个人账户余额乘以与年龄相关的转换系数。转换系数反映了个人未来养老金收入的资本化现值（以5年移动GDP增长率为指数的资本化）。转换系数由人均预期寿命和经济增长率两个变量来决定。③退休年龄变得更加灵活，劳动者可以在57岁～65岁任何一年选择退休，晚退休的给予待遇奖励，早退休的给予待遇惩罚。由于新旧制度之间需要一定的过渡，因此“迪尼改革”只能逐步实施。改革将养老金覆盖者分成三组不同的受益人群：1995年改革以前已经具备18年工龄的人群，沿用旧的现收现付制度；低于18年工龄的人群，最终待遇分为两部分计算，1995年以前的工龄沿用旧制度计算，1995年以后的工龄启用新制度计算；1995年以后参加工作的人群一律采用新制度计发待遇。
“迪尼改革”的最大意义在于废除了旧的待遇确定型（DB）现收现付的筹资模式，以渐进的方式引入了缴费确定型（DC）养老金筹资模式，最终在制度层面强化了权利义务的对等性。
“迪尼改革”以后，“普罗迪改革”“马洛尼改革”“达米阿诺改革”和“蒙蒂改革”主要是对此前改革成果的巩固和完善。“普罗迪改革”主要着眼于推进不同公共养老金制度的协调一致和企业补充养老保险的发展。“马洛尼改革”对于养老金最低缴费年限提出了更高的要求。“达米阿诺改革”强化了退休年龄的约束，同时取消了两院议员的养老金待遇特权。“蒙蒂改革”进一步提高了最低缴费年限和退休年龄。一系列改革深刻地改变了意大利公共养老金制度的传统面貌，而改革也不完全局限在公共养老金体系内，两项发生在公共养老金体系之外的改革也对公共养老金产生了一定的影响。其一，“马洛尼改革”决定将TFR“退职金”
进行积累制改造。工人在6个月内需要选择将TFR留给雇主，或是转移到职业养老金计划中，或是转移到公共养老金制度中。结果是36.6%的TFR转入了职业养老金，31.7%的TFR转入了公共养老金，31.7%的TFR仍留给了雇主。TFR的改造不仅扩充了职业养老金，也为公共养老金提供了一笔体制外的收入。其二，“蒙蒂改革”决定对首套房进行征税，对于年收入超过30万欧元的富人的收入超出部分征收3%的资产税，并提高一般商品税率、食品增值税率等。上述增税措施虽然不是以工薪税的形式直接补充到公共养老金制度当中，但是多种形式的税收增量实际上会为公共财政的最大支出项目之一——公共养老金制度提供更多的支持。
三 意大利养老金制度发展与改革的启示
意大利公共养老金体系中针对农民、手工业者、个体商人以及各种特殊职业人群（律师、会计师、工程师、公证员、演员、运动员）的“特殊强制保险”的行业协会式的组织管理是以非政府方式提供公共物品的典型事例。尽管基于市场失灵的理论，政府应当是公共物品的提供者，然而政府也同样会失灵。因为不同的社会成员对公共物品的需求有很大差别，政府在提供公共物品时只能从中性的角度做出选择，这就会造成一部分成员的需求得不到满足。意大利非雇佣关系群体不同于雇佣关系下的企业雇员或国家公共部门雇员，其收入方式和水平差别很大，对公共福利需求的意愿和层次也不尽相同。各行业协会由于熟悉本行业成员的收入特点和福利需求，因此能够在缴费征收、待遇发放、组织宣传等诸多方面提供优化和便利化服务。此外，如果公共物品都由政府来提供，必然会导致政府机构膨胀，加大公共物品的提供成本。
意大利以非营利性的行业协会组织管理公共养老金，可以减少由于政府参与而造成的管理成本的增加。同时，意大利公共养老金改革并没有触及公共养老金的非政府行业协会管理机制，这进一步说明了非政府方式管理是针对非雇佣关系或自我雇佣劳动者的公共养老金制度的合适选择。
无论意大利公共养老金改革是来自预期的人口经济压力、国际或区域的金融压力，抑或是国内政治环境的变迁压力，这些外在的驱动因素均在一定程度上指向一个重要的改革议程，即公共养老金待遇和缴费的权利义务不对等，以及由此造成的公共养老金入不敷出。这方面，“阿马托改革”以及随后一系列政府的“参数”调整改革通过改变退休年龄、缴费年限、待遇计发参考标准等养老金重要变量，部分地提高了权利义务的对等性。不过，“参数”调整毕竟不如制度本身的变化来得深刻和彻底。用以缴费积累确定待遇的缴费确定型机制（DC）来替代以收入确定待遇的待遇确定性机制（DB）才是从根本上解决权利义务不对等的方法。值得注意的是，虽然现收现付制到基金积累制的转变可以解决权利义务不对等的矛盾，但是派生出的转制成本或双重缴费问题却有可能令改革成果大打折扣。在实践中，“迪尼改革”选择了以个人名义账户来替代旧的现收现付的筹资模式，既以名义记账的方式实现了缴费确定（DC）的改革目标，同时也没有改变现收现付的养老金运行方式，从而在很大程度上避免了转制成本的负面影响。因此，意大利公共养老金权利义务对等性改革的实践表明，养老金“参数”调整尽管很重要，如何选择合适的养老金筹资模式更为重要。
权利义务对等性改革的确是解决意大利公共养老金入不敷出问题的重要途径，然而并不是唯一的途径。在“马洛尼改革”和“蒙蒂改革”中，以TFR“退职金”和增加多种形式税收来充实公共财政的方法也直接或间接地填补了当前和未来的养老金缺口。对此，皮尔森认为，无论是现收现付的筹资模式还是基金积累的筹资模式，只要不改变依赖工薪税筹资的现状，就无法回避回报率随人口结构和实际工资变化影响的现实。因为工薪税只是部分国民收入的税收，而且其以工资负担的形式仅限于收入分配中位于底部一半或2/3收入的人。
埃斯平-安德森进一步指出，不论经济条件如何，现有养老金体制的人口压力始终存在。
因此，意大利在公共养老金体系之外的“退职金”改造和增税措施体现了政府拓宽养老金融资收入渠道的努力。这两项改革与公共养老金体系的整体改革相比虽然并不起眼，但是有着重要意义，也是立足于长远解决公共养老金可持续性问题的有益探索。
由于深受俾斯麦式福利思想的影响，意大利公共体系外的私有属性的养老金制度一直没有大的发展。这一状况在改革的推动下有了一定程度的改观。“阿马托改革”以预留工薪税的方式鼓励了基金式个人储蓄养老金的建立，同时为两种补充性职业养老金创立了司法框架。“普罗迪改革”也以协调公私部门养老金计划的方式支持企业补充养老保险制度的发展。“马洛尼改革”更是以TFR改造的方式在资金上直接支持了私有属性的职业养老金计划。事实上，意大利政府鼓励私有属性养老金制度的发展并不是对现有的公共体系失去了信心，而是认识到私有养老金制度的发展对现有公共体系是有益的补充。职业和个人养老保险计划的发展可以降低人们对于公共养老金制度的依赖，使得公共系统养老金的待遇水平有了灵活调整的可能性。这样一来，一旦公共养老金面临财务危机，假如待遇是可以灵活调节的，就可以避免采用传统的增加工薪税收进而扭曲劳动力市场的解决手段。意大利鼓励私有属性养老金制度的发展表明，公共体系外的养老金力量的发展有利于提高公共养老金制度的灵活性。