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第一节
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在明朝的政治体制下，除了皇帝以外，没有一个中枢机构来管理帝国的财政。宰相在1380年被废除之后就没有重新设立。大学士们也仅仅是“票拟批答”，尽管皇帝也向他们咨询，他们也参与决策，但是内阁大学士从来没有法定的正式权力。户部尚书管理日常财政事务，但没有皇帝的同意，他们无法行事。皇帝是至高无上的，包括给事中、都御史、各部尚书以及郎中、主事等都要向其上奏。任何一个人，即使没有财政专长，也非其职责所在，他都可能对财政事务提出建议和批评。皇帝也与众多的特使、巡抚、总督直接联系，他们的意见能被直接送到户部讨论。一旦有重要的事情，就要“九卿廷议”
，但最后总是要由皇帝裁决。
在整个明代，曾有少数的几个人权势震主。万历朝有内阁首辅张居正，正统、正德和天启朝则分别有擅权太监汪直、刘瑾、魏忠贤。张居正和其同僚通过非正规的方式专擅权力，甚至大小事务经由年幼的万历皇帝批准的程序都被忽视了（见第七章第三节）。太监，则在皇帝的纵容下，违法乱纪。所有这些人后来都受到责难或以阴谋坐罪。三个太监没有一个身免于死，张居正也是祸发身后，蒙受耻辱。表面上看，皇权从不旁落。好几个皇帝登基时还是未成年人，但是从来也没有为他们建立过正式的摄政。
在财政领域中，事无巨细都要皇帝处理，有些事情甚至微不足道，诸如变更税课司局，某县需要从产地运进多少食盐，赏赐给朝贡使团多少匹绸缎，都要由皇帝做最后的裁决。所有具体的行政事务都要皇帝参与。这一先例肇始于开国皇帝朱元璋，据说他曾在8天的时间里就收到了1660份奏札，计3391件事
。
很明显，开国皇帝感觉到事无大小，事必躬亲。在王朝早期，大部分税收都是征收实物，政府必须避免税收积压在中间层次，以免加重服务事业的负担。但这又是王朝财政体制中最经不起考验的一个方面。其方法是每个税收征集机构都要直接解运赋税到指定的分配部门，收入与开支项目相抵就明白销注，完成解运。在这种体制下，大宗赋税解运并不多见，遍及帝国多为中等规模的物资、商品输纳。即使解运的物资很少，但都是财政结构中的一个组成部分，不容忽视。如果对他们放松管理，将会开创先例，从而导致整个财政体系的崩溃。到了帝国末期，由于地方一级的财政偏离了规章，皇帝对全国财政控制已经相当松弛了，但每一件小事都必须经由皇帝参与决策的习惯却仍然保持下来。尽管皇帝的权力变得有限了，但某些选报的事例还是经由皇帝裁夺。
虽然洪武之后的几个皇帝继续有效地履行其立法权力，但一直到王朝结束，他们从来也没有进行过彻底的财政改革，这看起来是很奇特的事情。当时，实物税收和徭役大都已折纳银两，军方的财政责任已经降到了最低程度，募兵成为军队的主体，军镇卫所的开支来自于首都。同时，在帝国后期，民间商业交易中白银的广泛使用已经被普遍接受，这在明初是被禁止的。即使表面看起来很有作为的皇帝一般都很少对开国皇帝确立的财政法规进行修改，他们突破常规的办法是认可临时的特例。这种变化遵循以下的程序：首先由下级官僚提出奏请，然后在其部门内适用这一特例。皇帝很可能将其与其他公事一起批准。然后确立必要的先例。迟早，同样的奏请也被提出并得到批准，这时最初提出的特殊例外已经成为一种普遍性做法。从那以后，就不再需要奏请，要么通过帝国的法律下达给其他部门，要么随后不公开地进行改革。在这种方式下，一次大规模的改革最后完成可能要花费好几十年时间。例如，均徭法（见第三章第三节）从其最初试验性推行到被普遍接受用了几乎50年的时间。一条鞭法的改革用的时间更长，甚至到王朝灭亡，它还没有达到一种最终的、明确的形式。
当然，也有一些早期的禁令，特别是得不到贯彻执行的法规，也无需太长时间就会作废。例如，禁用白银作为民间交易货币的禁令的解除就是这样。禁令的解除始于广西的一个知府提出的奏请，而这个奏请最初的目的是希望在民间交易中实现铜钱合法化（见第二章第三节）。很显然，得到承认的先例的影响很快赶上奏请的批准，不久原来禁用白银交易的法令成为具文
。这种立法权的运用有时候与西方最高法院宣布的司法裁决有同样的效果。
在行政管理中另一个自相矛盾的事情是在明朝后期，尽管专制皇权仍在，但许多皇帝发现他们自己相对于官僚处于守势，这些官僚经常对皇帝的开支习惯提出异议。其原因是多方面的。一个原因是在儒家官僚的眼中，皇帝的个人生活亦是公共事务，臣下可以关心并进行讨论，甚至可以进行批评；第二个原因是16世纪以来的几个明朝皇帝，除了末帝崇祯勤于政务以外，要么是怠于政事，要么是庸碌之才。君主与臣下之间很少为国事发生矛盾，他们的争论常常是与皇帝私人生活有关；第三，理论上，“普天之下，莫非王土”，明朝的财政制度并没有明确区分国家的收入和支出与皇帝的个人收入和支出的关系，所以君主个人的开销与公共财政密切相关。朝臣不断地向皇帝提出谏议，诸如宫廷用度汰侈，肆意科办土贡，奉派太监借机胡作非为，大量赏赐给皇亲、贵戚、宠臣土地。但是因为皇帝拥有最终权力，官员们只能是提出抗议，或以辞职相威胁，或者对执行皇帝命令的朝臣进行参劾，或者以夸大上天的征兆来警示任性妄为的皇帝。但当这些办法失效之后，他们就无计可施了。而且他们也时常面临着君主报复的危险。
除了开国皇帝朱元璋是自学成才以外，其他明朝皇帝都是接受了儒家教育
。他们被灌输要恪守祖训，尊重民意，远离怨恨和放纵。这些道德教条的实际效果是很难估量的，但考虑到明朝皇帝令人讨厌的人格，很容易让我们觉得这些所谓的儒家伦理道德不过是一种谎话。但是由于皇帝拥有至高无上的权力，可以想见，如果他的权力不受任何道德的限制将会发生什么样的事情。
表面上看，阁臣没有什么权力。但由于皇帝的原因使他们有相当大的实际影响力。对于成年的皇帝而言，新任命的阁臣一般更愿意奉承迎合皇帝。但是，按照明朝的传统，阁臣任期很长，在正常情况下，他们被期望终身在任。他们中的一些人甚至是逮事几朝的老臣。这些人宿德重望，深受信任，在皇帝和各部官员之间充当了调解者，是朝廷的稳定力量。明朝前期，有许多这样的老臣。甚至到明朝中后期，这种杰出人物也不乏其人。张居正的例子可能有些复杂，严格来说不能列入这类人物。但杨廷和（1507—1524年在任）在嘉靖皇帝即位过程中在朝廷中实施了一项严厉的节省计划。还有泰昌、天启朝的叶向高（1607—1624年在任）曾策划发内帑白银700万两以弥补国库亏空。有理由相信，阁臣在实施深得人心的政策和恢复公众信任方面能够起到很大作用
。
不过，如果皇帝藐视道德、祖制、民意以及有声望的老臣的意见，执意滥用权力，却没有任何办法能够遏制皇帝的行为。这种情况在万历朝确实占了上风。16世纪90年代，万历皇帝派遣宦官取代文职官员到各地去征收商税（见第七章第三节），许多朝臣在劝谏无效后提出辞呈，皇帝对此十分恼怒，对辞职要求不予理睬。一些官员随后没有经过批准就自行离职。反过来，皇帝并不急于补充空缺的职位，这样的结果等于使国家陷入了“宪法危机（Constitutional crisis）”，这种僵局一直持续到1620年万历皇帝去世为止。
要想了解明代宫廷开支的复杂性，首先要了解明代宫殿规划布局的复杂性。
整个宫殿是以紫禁城为中心，四周围以高墙，防卫森严。这些雄伟的建筑占地约四分之一平方英里，包括皇帝的住所、朝堂、书房以及皇史宬和内阁办公场所。围绕着紫禁城的是皇城，亦是壁垒森严。北京城区环绕四周。各部办公场所在皇城城墙之外。在城墙内，还有3平方英里的生活补给区
。
皇城中各种设施一应俱全。有银库、仓储以及原材料加工和制造工场（诸如生产糕点、糖果、药、酒、皮革的作坊以及针工局、银作局、经厂、织染局等），甚至还有制造枪铳的工厂等，这些部门大多由宦官统领，只有少数部门是以文职官员的名义进行管理。其他的宦官衙门从上述的仓库和作坊中领取供给，用来维持紫禁城的日常生活。皇城中的文职部门有都察院，它负有监督库房的职责。还有光禄寺，名义上归属礼部。
所有这些衙署及生活服务设施超过50个。除宦官以外，应役的工匠和他们的帮工成为宫廷人口的一个主要组成部分，即使在15世纪后期，就已经超过100000人。明代官员的俸禄微不足道（第二章第一节），由户部所发之俸给很少，无足轻重。但是这些账册显示出大量的粮食却被分配给宫廷人员，包括在宫中服工役的军士。
这些服务性机构主要是为皇室服务的，他们的运作无法同政府的职能完全分开。大量质地优良的丝绸织物主要供应嫔妃宫女，也赏赐给外国的朝贡使团以及文武官员。皇帝银作局为紫禁城生产银器，也为重要的文件刻字制版。光禄寺掌祭飨、宴劳、酒醴、膳馐等事。至于军火生产，与其说它是宫廷消费还不如说是一种国家需要，这一点不用过分强调。所有这些作坊与仓库都要耗费了大量的物资
。
总之，明代家国一体的政治体制使宫廷与政府密不可分，其基本原则是国王与官僚共享物质财富。这一点与政教合一的国家有相通之处。明朝皇帝的基本职责之一就是在一个豪华的地方履行无休无止的朝廷典礼，诸如大型宫殿的开工、宫里宫外的各种盛大典礼（如皇帝登极、大婚和许多相类似的活动）等。这些活动耗资巨大。我们很难确切地知道哪些是皇帝个人的开销，哪些是国家支出。
皇室没有专门的管理部门。紫禁城的实际开支账目从来也没有编辑出版过。要想了解这些开支的数字可以求助于两类资料：一类是有关部门为宫廷岁办各种土贡物料的报告；另一类资料是监察官员审核账目与仓库财产文册的文件。目前还没有特别完整可用的数据资料。对于明朝官员而言，估计宫廷开支的一般做法是将其分成几大类来考虑，诸如棉布、丝绢、茶、黄蜡（用来制作蜡烛）、染料等等，所有这些物资的数量很大。无疑，宫廷开支与公共资金混淆不清严重地损害了财政管理。
更需要强调的是后勤体系管理软弱无力。名义上，宫廷的仓库分属于户部、工部和兵部管理，实际上，大臣们仅仅是保障供应，他们对于保存在宫中的物资没有多大的支配权，这是君主的特权。就管理仓库而言，文官仅是记账，而宦官却掌握着钥匙。
宫廷之外的白银由大臣们掌握。在皇城内，“内承运库”是惟一接受白银的机构。每年户部从田赋中分出大约100万两白银供应给它，这些白银进入皇帝个人的腰包（见第二章第一节）。皇太后的宫庄子粒银也由户部征收并移交给内承运库。内承运库在维持宫廷的日常生活开支方面花费不多，实际上它是一个居间机构，它所收到的资金常常花费在礼品和个人的赏赐方面，捐献给寺庙道观，购买珠宝和古玩。任何盈余都将被转移到紫禁城内的东裕库
。
广惠库也位于皇城内，掌握着少部分现金。所有运送到京师的铜钱和宝钞都要交到这个库房中。广惠库的运作很不规范，常常会给整个财政体系造成相当大的混乱。例如，钞关税通常都是征收白银，收入归户部掌管。但是在特殊年份中，广惠库的库存不足，皇帝可能规定第二年要征收一定比例的铜钱和宝钞。结果，内库得到补充，而户部的正常税源却被侵损。广惠库的支出也是不规范的，大部分的钱、钞是在庆典之时由皇帝赏赐给官员，很少的一部分则用于在首都进行的少量采买
。
从15世纪前期开始，宦官被分统于二十四个衙门，但是没有任命首席太监。司礼监太监一般地位较高。当时，宦官不具有财政官员的责任
。可以说皇帝是宫中的财务主管。
明代的宦官声名狼藉。他们常被皇帝派到地方去监督军国政务。在王朝的大多数时间中，尽管宦官们有时滥用权力，但没有证据显示他们过分插手政府事务。一些宦官被派驻海港去接待朝贡使者，一些宦官在南京看守皇陵，还有一些宦官则作为皇帝的个人代表出镇军队
。只要政府的正常工作没有因为宦官的存在而发生改变，他们就不能被认为替代了官僚。但在16世纪90年代，万历皇帝派出宦官管理商税以及在王朝的最后20年中崇祯皇帝分遣宦官总监城市防务。这两个事例至少说明文职部门的完整性受到了威胁。
有明一代，高级太监频繁被派遣执行采买监造使命。诸如采办监造宫廷用具、瓷器、缎匹等。宫廷用具在南京生产。要不是由于宦官们在采办回程中，经常利用运河夹带私物，要求额外的政府运输，这些采办活动还不会引起太大的争议。瓷器烧造于江西，需求的项目诸如花瓶、直径超过10尺的碗、象棋子、瓷屏风、祭祀器皿以及光禄寺所用的陶瓷用具。丝绢产于浙江与南直隶，品种多样，颜色与花样不一，专供内需。其中后两类产品有时一次定做25万件。生产这些贡品所需的劳动力与原材料都要由地方政府提供，还包括后勤保障。这一问题一直是文官与宦官之间处于紧张状态的原因。因为物资与力役的需求都会挤占户部与工部的收入，同时它也会影响到省级官员对地方事务的管理。其中一个最容易引起争议的事情是办纳上供物料。内库的土贡物料供应都有相对的定额，或按地方田粮分摊，或按里甲派征。即使是财政吃紧之时，这些额外的科派仍然是政府各部的责任，为供上命，只能挪移各部钱粮。一些特供物品可能被折成银两由各部截取，但各部有责任供应宫中所需各色用品。官员一直反对宦官贪得无厌的奢侈性要求，但仅有几次皇帝会站在官员一边。这种斗争与掌管内库的宦官的既得利益混在一起，成为明代后期税收无法完全折成白银的一个原因
。在后文中我们将会看到，明代一直缺乏彻底深入的税收改革。
在现代人看来，明代的户部尚书可被认为是财政部长。但是就其职权而言，把户部尚书翻译成西方意义上的财政部长过分夸大了其职能。在明代，户部尚书从来都没有成为科恩（Cochrane）或者柯尔贝尔（Colbert）之类的人物，户部也从来没有变成决策部门。自从1368年建立户部以后，洪武朝就已经多次进行了大规模的重组，1372年只有一个尚书，下设四个属部。然而到了1373年，这个部门被降秩并分成五科，由五个尚书分别管理，他们中没有一个人能够负全责。1380年以后才又重新定设尚书一人管理户部，升秩正二品，取得了部长一样的身份
。
明代皇帝常以残酷的方式对待户部尚书，很少顾及他们的尊严。1385年，尚书茹太素因为不能以洪武皇帝希望的进度去管理事务而被镣足于公案。1421年，尚书夏元吉因为试图劝阻永乐皇帝停止北征蒙古大漠的军事冒险而被囚禁，一直到1424年皇帝去世后他才重获自由。1441年，尚书刘中敷仅仅因为建议正统皇帝以供御牛马分牧民间而被上枷示众。1547年，尚书王杲被诬陷接受贿赂，嘉靖皇帝下令当众责打他，然后遣戍雷州。而他遭难的真正原因是他对皇帝诏买龙涎香一事缺乏热情，这种龙涎香正是崇尚方术的皇帝在其斋醮仪式中特别希望得到的东西
。
从1380年以后共任命了89名户部尚书，其中25人是致仕离职，22人是转任他职，16人被解职，7人死在任上，7人因为疾病或者服丧而辞职，3人被处死，2人被流放而终身不得录用，1人被放逐，1人未经允许而离职，1人死在战场上，最后一位尚书倪元璐在王朝灭亡时自缢殉国
。剩下的只有3个人由于资料所限无法知道确切的离职原因。即使在后来以致仕或其他方式离职的人中有3位尚书，即金濂、韩文、毕自严，他们分别在1451年、1507年、1633年曾经下狱，当时他们还在任。至少有5位尚书不肯屈从于太监而放弃职务，他们在与太监斗争失败后，秦金、马森、汪应蛟分别于1527年、1569年、1622年致仕。毕锵于1586年辞职引退，王遴于1585年被调任它职。这些情况说明户部尚书这个职位有很大风险，他们在任期内更多地受制于专制君主反复无常的性格以及其宠臣近侍的喜好
。
在整个明代，可能只有一位户部尚书能够主动地、有权威地管理户部，他就是永乐、洪熙、宣德三朝的郭威。据说他拒绝了后两位皇帝未经他的同意而发布的临时蠲免租赋的诏令。作为一个资深官员和皇帝的老师，郭威是能够违抗君命同时又不会招来麻烦的。不过，他的政策最终还是被否决
。
多数时间，户部尚书扮演着皇帝的财政顾问的角色。在正常情况下，他的职责仅仅是实施一些有限的计划。在王朝早期，纳税人以实物纳税，亲身应役。在北京的军事设施、宫廷和几个其他的支出性机构都有固定的物资和差徭额度，由指定的征收机构来完成。到16世纪，大多数物资和差徭都被折成银两。但是这些货币收入并不合而为一。支出机构只不过是维持单独的开支账目，而折色银还是由先前完成这些供给与差徭的征收机构来支付。惟一的例外是宫廷，由于在皇城中没有中枢性财政机构，部分供给宫廷的折色银由户部管理。此外，工部以及兵部管理下的太仆寺、礼部管理下的光禄寺，其账目都是单独管理，数额很大。军事装备与设施的管理亦是如此。户部只起到解运银两的簿记职能，它不能通过预算来控制拨款。所有各项开支的节余都由各个部门自己控制，存入它们自己的银库，户部无权管理。在南京也有同样的情况。当两京制度在1421年开始确立的时候，南京也有完全一样的政府机构。按照惯例，南京户部在南方履行一定的地域性职能，但是这个部门仅对皇帝负责，它不是北京户部的一个分支机构。南京户部尚书直接上奏皇帝，其有自己的应收额度，并且自己控制银库、粮储和仓庾
。甚至审核各项支出以及编制仓库财物文册的职责也是归属于监察官员，而不是北京的户部。
所有这些都意味着收入与拨款是建立在半永久的基础之上，户部尚书只能进行很有限度的调整，比如修订折纳比率，建议更多地进行折色，有时改变物资和资金解运的地点。这些工作都是临时权宜之事。所以明代的户部更可以说是一个大型的会计管理部门而不是一个执行机构。到了明代后期，如果不是由于军费开支急剧扩大，迫使这个部门在政府财政中扮演更加主动的角色，户部尚书很可能继续是皇帝的总会计师。
然而，督理整个帝国的供给是一项很棘手的任务。为了确保所有的税额，包括物资与白银都能顺利解运，户部准备了一种称作“勘合”的凭证。像公共汽车可分开的运输联票一样，每份勘合可一分为两扇符券，也有分成三部分或者更多部分的。但是大多数勘合都是两扇，包括可分开的联单与存根，勘合被交到接收部门，在骑缝处加盖官府红色印信，同时编写解运字号。这样，符券的每一半都留下一半封印，边上还有笔迹。在解运者与接收者交接时，要校“勘”对“合”，同时钱粮也别无亏欠，这样才能避免日后争执。偶尔也有由中间机构进行解运的情况，这时，每一份勘合另外的联单则用于中介解运。解运完毕，接收部门上报户部，任务完成，谓之“通关”
。任何短缺或违法情事也要被上报到户部。
这种方式反映出这样的财政制度，即中央指令、分散管理。上交的赋税，无论实物还是货币，很少进行大规模运输。出现在官方文件中的各项合计数字绝大多数仅仅是为了统计的目的。实际上，一个接收的仓库可能同时要面对很多不同的解运者，而一个解运者也可能要为很多部门服务。解运的数量总是要保持最低程度以避免运输和贮存的困难。此外，解运的物品，不仅包括粮食、干草、棉絮，也包括靛青、大麻、芝麻籽等。种类如此之多，很难在账册上进行合并。这种管理制度造成账簿累积甚多，户部必须详细地审阅所有的账目，常常到县一级。1385年，户部详细审查了2437个财政部门所呈进的账册
。在以后的几个世纪中，虽然白银已经被广泛使用，但这种情况仍然没有改善。1572年，据说户部归并文册22种，裁省文册28种，但这次改革后我们不知道还保留下来多少种
。到了明末的1632年，户部尚书毕自严上疏给崇祯皇帝，列出整个帝国的逋赋情况，其所列出的项目以现代的小字号字体印刷排列起来足有4页半。在这位尚书所列的项目中，有南直隶吴县欠负宫廷的28两白银，这是该县应该上供的蜂蜜价银
。
考虑到户部职掌之繁重，其工作人员数量就显得十分不足。1390年，规定户部的官员有51名，外加160名处理文书事务的吏。在16世纪70年代晚期也只有74名官员和165名吏。除了偶尔有一些国子监监生们被分派到户部来获得行政管理经验外，户部的规模在王朝的大部分时间里实际上一直保持不变
。
户部尚书没有执行主管，没有审计主管，没有统计主管。这是可以理解的，因为他必须时刻记得他只是皇帝的臣仆。户部尚书也没有一个编制计划的班子，即使部里有“司务”、“照磨”、“检校”等职，但这些官员也仅是进行日常事务管理，稽督文移，他们并不是部长的助理。1643年，当户部尚书倪元璐提升了一个有才干的生员作为户部司务，并且给他安排了五个办事人员来协助管理户部日常事务，这种职责安排被认为是一种新奇的事情
。
在户部尚书之下有两名副职（侍郎），但他们在部里都起不到太大的作用。按习惯，其中一个侍郎专门督管帝国的粮储，他有单独的公署并且直接对皇帝负责。1442年设立了专以贮银的户部太仓库，亦归属其管理。有时，侍郎也被提升成为另外的“户部尚书”，这样在级别和头衔上与户部尚书等同，尽管在实际工作中他只限于督理银库和粮储，不治部事，但这样也造成了很大的混乱
。另外一个侍郎常常被外派执行任务，诸如作为管理运河的特使，或者去辽东管理军事补给。所以也不在户部。
户部尚书直接通过属下的十三清吏司完成其职责，这十三司对应帝国的十三个行省。1575年以后，户部归并责成，北直隶、南直隶的府州县卫所等分别由福建、四川二司兼领，盐课、关税则由山东、贵州二司兼领，漕运及漕仓归云南司，御马、象房及二十四马户刍料归广西司。这种安排是随意的，主要是因为上述各司管理边远省份财政工作，一般来说工作量较小，能够承担起额外的工作
。
在每一个司中有3名或4名文官，但位置常有空缺。即使有人在位，他们中的一些人也常常被派遣到边境省份去管理军事设施。大约1570年之前的一个世纪，这些工作人员甚至不必每天到部里报到。他们无所事事，目的只是获取资历。从1572年到1576年，户部尚书王国光第一次要求所有登录在册的户部工作人员“尽令入署”
。在1610年后的十年中，各司的郎中又有很多空缺，户部尚书李汝华同时兼任好几个司的郎中
。户部本来人员就已不足，而职位又多有空缺，让人吃惊。要想解释它，我们必须了解户部的办事程序，户部主要是文书与技术方面的工作，文职官员们对其缺乏兴趣，并且很少有人能够胜任这些工作。这些工作多由吏胥承担，他们是自学成才，非正式招募而来，常常被文职官员们所轻视。然而，他们有专业知识，熟悉具体办事程序和习惯性做法，这使他们成为不可或缺的人物。他们终生在这个位置，然后再把这些技能传给其亲友。顾炎武就指出过在17世纪早期户部所有在任的吏胥都是浙江绍兴府人
。官方的文书与部里的账册都要接受一个特别任命的监察官员进行稽核。孙承泽，曾任崇祯朝刑、户科给事中等职，在他的一些上疏中提到他曾审核账目、直接惩办下层胥算的事情，但没有提及文职官员
。
直属于户部的服务性机构很少。由于宝钞日渐废弛，15世纪以后，宝钞提举司、印钞局、行用库及钞版已很少提及。铸钱是户部的职责所在，但是在中央，铸钱的工厂由工部负责。仅仅在1622年为了扩大货币的铸造，始设户部宝泉局，与已有的朝廷铸厂和在南京及各省管理下的铸厂同时开铸
。所有这些铸厂，并没有统一归属于帝国的铸钱工厂。仓库名义上是在户部的管理之下，但正如上文所云，实际上又是掌握在内官太监手中。
户部在各省没有分支机构。但是京师之外的钞关是由户部各司外派官员管理（第六章第一节）。他们驻在各地以一年为期。习惯上这些官员将他们的驻地指称为“户部分司”，这其实是一种误解。这些部门严格来说只是收税站，并不履行其他的户部职责。而且在16世纪晚期，钞关税逐渐与其他分省管理的商税合并到一起，钞关也慢慢变成了户部官员和地方官员共同管理的部门。一直到王朝结束，户部侍郎一直督理边饷，成为皇帝的专门特使。在履行外派任务时，他们直接向皇帝上报而不是户部。其他较低级别的官员，诸如各司的郎中、员外郎同样也被派遣到边镇去督理军队后勤
。对于他们来说，实际的目的就是从户部借款给边镇督抚。这些户部官员绝不是向外扩充其权力，他们不过是确保军事指挥部与户部之间协调一致、联系紧密。
其他五个部都在某些方面卷入财政管理。他们关心政府财政在于他们与户部都有各自的利益。这些事情通常不会引起严重的问题。例如，吏部关心的是开纳事例，刑部关心的赃罚收入，礼部关心的是给外国朝贡使团的赏赐和僧侣、道士的度牒纳银。只要这些部门不去实际设立财政机构去管理这些资金，部门之间的矛盾是能够容易解决的。毕竟，任何体制的政府中都可能出现如此重叠的利益关系。
然而，在明朝的体制下，兵部、工部都会与户部在财政管理中产生矛盾。兵部与户部的矛盾小一些，工部与户部的矛盾更大一些。这种权力的分配可以追溯到王朝早期税收还很少征收货币之时。当时，在四个省直的广大范围内，实行纳税人户养马，免其田赋一半的政策。但是当这种马差被废止的时候，户部没有权力去增加赋税。而改作由民户转解价银到太仆寺，由其购买战马供应给军队
。尽管没有饲养马匹，但这项开支还是按原先的马群数量来确定，并且指定作为草料费用。这样就意味着在一些地区有一半的田赋正额由兵部来征收了（第三章第三节）。
工部不仅在许多地方设局抽分竹木，截取部分鱼课，而且从各地征用物资与资金。凡宫殿、陵寝、公共建筑和城郭的修造营缮，治水与屯垦，开发河渠与山林之利，制造军需装备与战船等，皆为工部职掌。在王朝建立之初，没有专门资金用来从事这些工作，所以工部向整个帝国征派劳役、征用物资，不需要技巧的劳动力从一般民众中征发，需要技巧的劳动力则从那些匠户中征发。南直隶的织工和江西的瓷器工人就属于匠户，他们要在皇城内的生活供应区中从事各种手艺工作。物资的征用则更多，弓和箭则分派给各府，木材征用于产地，鱼胶来源于鱼课，皮毛则由登记在册的猎户供应，染料和明矾由产地供应。当为治水而强迫征发劳役时，被征发者不仅要准备劳动工具，而且还要从家乡带来一些用具，包括木棍、钉子和绳子。这些物资的征用与劳役征发有的是计划内的，有的则是临时派征。前者被分配到帝国的每一个府，再由各府分派给属下各县。这些征派有的是一年一次，有的是两年一次或者三年一次
。
在明代，所有这些义务后来逐渐被折纳成银两，由工部接收。这些收入数目很大，它们直接源于税收收入，可以让工部自给自足。这实际上意味着工部逐渐变成了一个税收机构，与户部展开竞争。
帝国人口统计的恶化也加剧了对利益的争夺。在早期，赋和役（见下文第二节）是分开征收，工匠与民户分开登记。从15世纪中期开始，这些人口登记渐成具文，登记在册的劳动力已经逃亡。许多杂色税收，诸如对猎户与渔民的税课已经无法征收。大多数州县为了解决这个问题，将各种役和供派摊入田亩，甚至于附加到正赋之中。因此，役银也成为户部与工部都来争夺的税收收入。
对于京师需要的特供，采用的是“坐办”的方法。例如，当一个主要的建筑工程计划启动时，需要的木材价值可能超过100万两白银，很显然，正常的征用不能满足这种要求，工部于是直接要求木材产地的各省直官员来完成这些需求，这就是坐办。坐办开支由各省直税粮来弥补，换句话说就是要么木材以应交纳中央政府的税粮来支付，要么由纳税户提供这些原材料来代替正税。工部的货币收入源于各种役的折纳，且分散于全国，数量有限。工部常常发现其所支配的财力不足以支付开销，这时候，它就会奏请皇帝要求户部用其管理之下的地方税收来满足这种需要。而最合适的大宗税收就是田赋。工部的科派随后也就渗透到田赋之中
。
工部在王朝早期阶段似乎是具体的办事机构。但很明显，随着时间的推移，它变得越来越关心财政管理。在15世纪晚期和16世纪分别由刘大夏、潘季驯主持的大规模的治水工程中，工部都是很少主动去参与，它仅仅分配原料、资金和民工给项目主管。同样的，屯田也由地方官员管理。对于宫殿营建，要么是由工部官员来管理，要么是由宦官来管理。但是由于修造工具与工匠都是在宦官的管理之下，他们能够独立地完成这项工作。甚至一个工部官员被委派作项目主管，他也不能如设想的那样全面地主持工作、管理资金
，尽管为工场和内府库供应物资与劳动力并非工部专职，但也主要是由工部负责，这也就是说工部要为宦官的各种派征使命进行预算拨款。所有这些削弱了工部的运作能力，并且使它沦为一个后勤分支机构或者朝廷的服务保障部门。明代有很多宫殿陵寝，却没有一个专门的皇室部门去协调管理它们。只有工部，在其不断变换的角色中，接近填补这个空白。这个没有预料到的角色有时给各部官员带来困惑并引起他们之间的矛盾。如果宦官要求办纳缎匹，工部的官员按一般原则来说会与他的文官同僚们一起反对宦官的过分要求。但是当此项开支是由户部来承担并且户部反对为此支出其税额时，这件事就会变成两个部门之间的矛盾。在这时候，工部的官员们将会改变他们的立场，认为这项派办是有理由的
。
财政分权造成了严重的后果。整个明代从来没有建立起中央国库，户部的太仓库仅仅是在京师的银库之一，它无权管理太仆寺的常盈库和工部的节慎库，也同样无权控制光禄寺的银库，更不用说宫廷内的内承运库、广惠库、东裕库。南京户部也有它自己的银库。除非有皇帝的命令，库银是不能在各库之间划拨的。万历朝，甚至皇帝下令进行划拨，也没有哪个部门欣然拿出其库银，大家都明白这种旨意一般都是相关部门向皇帝提出的建议，而不是皇帝本人首先有这种想法。在这种情况下，有关部门通常都会向君主上书要求重新审议、延期执行，进行讨价还价以避免库银流入其他部门。只是到了所有反对的手段都无效之后，才不得不忍痛割爱
。
整个明代，中央政府一直没有在各省建立起地区性的银库。由于大而不变（monolithic）的国家结构，所有省府州县政府的财政职能都是服务于中央政府，没有必要在省直设立地区性的办公部门。以现在的分类来看，只有很少的几个财政机构是例外，它们专门负责省际之间的服务性事业或者某些特殊的收入，诸如皇帝派遣总理大运河的特使（第二章第一节），食盐专卖（第五章第一节）、茶马贸易、番舶抽分、钞关税、竹木抽分（第六章第一节、第四节）等的管理机构。我们可能注意到，在理论上这些办事部门多是由省级政府监管。但是当监察御史被派去督理盐业专卖与茶马贸易时，他们确实变成了在各省执行皇权使命的财政官员。他们将那些名义上还由各省管理的办事机构降为其下属部门。为了避免重复，对于这些办事机构在后文讨论其所管理的服务与收入时将有详述。
然而，可以看到，这些办事机构的效率通常都很低下，他们管理的收入始终没有达到唐朝或宋朝时的收入水平。造成这种结果的部分原因是由于在王朝建立之初，忽视了商业是国家收入的一个主要来源这一事实。尽管明代的实物供给是可以理解的，更强调实物税收确实是国家的需要，但这些实物的内在财政价值则被放到了第二位。而且前述的管理部门散布于全国各地，在它们背后缺乏一系列有效的管理。在接下来的章节中，我们将看到由于缺乏组织支持，在王朝的晚期，一些办事部门事实上是由中央与地方官员共同管理。
这里主要是探讨地方政府的财政管理机构。1373年的法律分天下各府为上、中、下三等：岁粮20万石以上为上府，知府，秩从三品；20万石以下为中府，知府，正四品；10万石以下为下府，知府，从四品。很明显，王朝建立之初希望各地的税收额度依据人口和土地不时进行调整。每一个区域的地位连同其长官品级也相应地进行调整。这一制度过于麻烦，很难全面推行。1371年，帝国已经有12个行省、120个府、108个州、887个县
（后来其数目分别上升到13、140、193、1138）。各地的税收额度从未认真作过周期性调整，大多数地区还保持一个永久性或半永久性的定额。当然，16世纪还有这样零星的事例：县已经升格为州，或者州已经降格为县，但已经越来越少。当时除南京与北京的知府高出一个级别外，其他官员按照其行政级别而获得相同的品级
。
地方政府分为三级或四级。四级政府依次为省、府、州、县。三级政府中的州直接隶属于省（中间没有府），或者县直接隶属于府（中间没有州）
。也有一些州，隶属于府，其下没有属县。两京地区，也就是北直隶和南直隶，面积与省相当，但没有省级管理部门，他们的府尹、知府或知州直接对中央政府负责。因此，在国家的账目上北直隶的8个府和南直隶的15个府、3个直隶州是从来没有分别按照南北二京管理，这26个行政单位的财政数据与13个行省并列。
这些不同的模式又一次反映出对财政管理的最初关注。财政管理的指导方针为：县是一个基本的税粮征收单位，府是一个基本会计单位，省是一个中转运输单位。县衙所在地与其周边距离尽可能的以一天的旅程为限，所以县的面积或多或少被事先确定了。其上一级政府也应该位于其属县的中心地带，有利于开展各项工作。而且，所有的政府衙署都位于人口较多、周围有城墙的城市中，这有利于军事行动、生活供给以及水陆运输。在特殊情形下，明廷也能够为了行政管理的目的而新建一个有一定规模的城市。当然，地方机构的设立不能完全忽视地理的、历史的因素。特别是在选择一个府城时，他们必须权衡组织建置的统一性和当地自身的利益。当这些要求无法平衡时，就采取设立一个州的办法来解决。多数情况下很可能是把一些大的府分解成为一些易于行政管理的单位，另外则是对一个税收水平中等，但在地理上管理很不方便的地区给予特殊考虑。为了达到调解不平衡的目的，州政府并没有自己的特点。当州隶属于府的时候，它只是扮演府的分支机构的角色。如果州直属于省，它就是一个小定制的府。后者的财政账目与府处在同一级别上
。
当某一级别的政府在行政管理系统中变得不必要时，它就会被取消。在财政上，省级政府主要是作为收入的中转站，所以在南北直隶地区没有必要设立省，该地区的府与州靠近南北二京。
按照其组织原则，中央政府与地方政府没有太大的差别。所有地方官员，下至知县都是由君主任命。所有的收入，在某种意义上都是皇帝的收入。中央政府的支出都是来源于地方官员的交纳的税收。这种铁板一块的情况在王朝晚期有了些许折衷，特别是16世纪中期以后的南方一些省份尤为明显。不过，即使在那时，资金的分配也很不清楚、明确。大多数情况下都是由中央与各省直共同分享各项收入。在特定地区也考虑过相对的财政自治，至少在理论上，允许官员们为了君主的利益越权即时支配一些资金，而不必频繁地进行事先请示。这样支配的资金并没有固定成为一种地方收入
。
大多数的地方官员按照确定的程序将他们的税收收入解运给不同的接收仓库。这些仓库有的位于北部边境，有的在北京或南京，有的就在税源附近。还有一些解运是被固定在府和省一级。税粮解运到财政官员管区之外要建立“起运”项目，从字面意义上来讲是“结算后运走的项目”。实现解运之后，起运项目便不受地方官员监管。保存在本地的余额称为“存留”，字面字义来讲是“留存的项目”。在各地，任何税收都同时包含为“起运”和“存留”两个部分。存留收入用于地方官员的俸给、生员廪米以及宗藩禄廪，同样也用于皇帝许可的地方社会赈恤开支。任何剩余都由地方官员为皇帝保管，没有皇帝的允许，他们无权处理。有时候中央政府直接要求地方政府或坐办，或建造船只，或为藩王营造府邸，或者不时地输纳，所有这些费用也是从存留收入中支取。这实际上意味着包括知县在内的大多数地方官员，同时也是帝国政府在各地的财务主管。各项存留收入既不是盈余，也不是地方收入，而是相当于将这些收入账户交由地方官员管理，这些地方官员扮演着帝国的地方财务主管的角色。
各地方都被期望能够自给自足。只有在少数情况下，才由中央政府下令对邻近地区进行协济。16世纪80年代到90年代，明朝与缅甸首领莽哒喇弄王（Nanda Bayin）发生了边境战争，云南巡抚不断奏请中央援助，皇帝一度下令四川协济。然而，到了1594年，巡抚被要求用本省的财力自己解决问题，不能再得到援助
。这就证明了各省之间不轻易协济这一原则。
在中央集权控制之下的分散管理意味着在所有各级官员中，县级官员的财政责任总是最重的。基于这样的原因，在讨论所有各类官员的职能时，从县级向上考察比从省级向下考察要容易得多。
除番舶抽分、钞关税、竹木抽分、盐课以及管理收入是由特定的机构或更高的部门来征集与管理以外，所有其他的国家收入实际上都要经由县级官员。田赋的征收，包括耗派都是由县一级政府完成。绝大多数的县级官员也管理商税、房契税、盐课、门摊税、僧道度牒银、酒醋税、罚赎收入、户口食盐钞以及部分渔课（关于这些杂项收入，见第六章）。知县管理辖区内的官田，完成物资征用，还要为各级政府机构佥派人役。当力役折银时，还要替他们征收役银。无论是屯田、民户养马，还是军屯收入的管理也都是知县职责所在。此外，知县要定期主持人口登记，编造黄册，编审乡村社会中的里甲体系，佥选粮长（见第一章第二节），上报自然灾害以便蠲免税收和救济饥荒。同时，各省直还有一些中央的派驻部门，在县里还有少数省里和府里的财政分支机构。这些较高级别的部门大都设在城中，碰巧也会设在省城或府城中。还有少数的部门，诸如税课司局，毗邻城市。另外，在一个县里，由知县统一管理，没有分权
。
这些部门的岁用之费，除了俸给以外，都不是来源于一般正税收入，而是来源于乡村里甲中派征的物资与差役。这些物资与差役不仅用来维持县衙自身的开销，而且还要分出一部分给上级部门。因为除了从里甲征用以外，别无其他渠道为其提供办公费用。这些办法甚至当实物与差役已经折纳银两之后仍然没有改变。诸如“知府轿夫费银二十两”，“布政使司笔笺银十八两”，这样的话在晚明出版的地方志中经常出现。地方征收的收入还有一部分要交纳到首都。16世纪晚期，京师的两个县的官员要为每三年一次的会试提供食物、金钱和笔墨。这本来是帝国政府的职责所在。
中央政府在地方的派出机构，尽管为数不多，但其办公费用也征派于地方。例如，清江浦的竹木抽分局是工部的派出机构，但其信使、看门人、卫兵等总是由该局所在的山阳县来提供
。这种做法也使中央政府在地方建立太多的分支机构受到限制，因为其公费不可避免的成为地方民众额外的负担。与此相联系的办法就是由管理专门工作的官员同时也任职于地方。例如，管理运河的总督（巡抚）同时也兼治淮安，以便他能够用地方财力、物力来建立其后勤保障。
在地方，包括巡检、民兵、递运所和驿站以及境内的河渠管理等项开支也由县级官员负责。因为大多数县都被期望能够用自己的力量来解决这些开支，所以水陆交通沿线之地的里甲征收就十分沉重。有时知县会要求邻近地区进行协济。当然，正如已经提到的那样，此类事情能够得到批准只是一种例外，而不会成为一种习惯。
地方政府也与中央政府一样存在工作人员不足的问题。一个县管理500到1000平方英里区域，人口从30000到250000不等，知县的下属中只有三位有身份的正官：县丞、主簿和典史。一些管理县仓、治安、商税、驿站、渔课的官员可能也有文官身份，但这些位置并不是各县都有
，县衙中多为地位低下的吏胥。有时知县会指定正式的管理职责给当地的儒学教谕。在农村则没有任何官员，洪武时期甚至不允许县级官员离开县城。
府处在中间位置，其财政职责主要是稽核各项事务。知府要保证所有计划征收的钱粮正常解运，保存得当。他也要管理许多税收和服务性机构，诸如府仓、巡捕、驿传、税课司与河泊所等，当然也不是所有的府都设有这些机构。在一些地区，运河、水道的大型水闸，国家的矿山与草场，以及印染、织造等各类局厂，也要由知府来管理监督。
在王朝建立之初，每一个府都有一个固定的税收额度。14世纪晚期，府的税收定额还是相对固定的（见第二章第一节），有时会有一些很小的内部调整。知府有权力调整属县的税粮额度，但这种权力很不明确。税额调整可能被认可，也可能无效。这一切要看是否能够得到省级部门或君主的批准，同时也要取决于监察官员是否合作，要视具体情况而定。通常情况下，没有知府能够直接地提高或者降低一个县的税收定额。但是他能够建议改变税粮的解运，调整耗派，或者改变折纳比率，因而实际上能够一定程度地调整属县的税收负担。一些有能力的知府、知县确实重新修订了内部的税收方法，调整了单个纳税户的税额，甚至在当地进行了土地清丈
。但是所有这些依靠的是府州县官个人的性格、声望和智谋。地方官员便宜行使权力要冒一定的风险，而且也不可能指望他的上级明确认可他的行为。对他来说，惟一能够保护他的是普遍的理解，既然他有责任完成本地的税粮定额，他就应该有利用各种有效办法的自由。在他修订的税收征收办法实施一段时间之后，这种新方法可能会被普遍接受并且成为一种习惯性做法。在另一方面他也不得不考虑到如果实施太过，可能会引起地方的抵制和监察官员的弹劾。
大多数的府有很少的属州和属县，通常不会超过10个。但也有特殊的例子，例如，河南开封府辖4个州、30个县，山东济南府有4个州、26个县。各府正官数量也多少不一，一个知府可能佐以1个或7个副职
，其他属员的数量也同样不一致。府衙和县衙都雇佣着许多吏胥，他们被分成六个部门以对应中央的六部。
知州的职责如一般认为的那样，类似于管理一个较小区域的知府，或者是一个大县知县。
省一级的管理机构也缺乏统一性。布政使司分管财政，但是按察使司也有权检查治水计划、漕粮、屯田、盐务、驿传，有时还要督理兵备、防务。按察使司有监察职能，但在实际执行过程中常常超出其最初规定的权限
。事实上，每一个按察使司都有自己的银库，其收入一部分来自于罚赎，还有一部分是其监管之下的各种项目与计划所要求的各种徭役和供给的折色。按察使司的一个职责就是检察和矫正在税收管理过程中各种权力的滥用。作为其职权的延伸，一些按察使确立役银征收的基本原则，这样使他们实际上成为税收立法者。16世纪有两个著名的按察使
就是这样做的，他们是潘季驯（1521—1595）在广东（见第三章第一节）和庞尚鹏（进士，1553）在浙江（见第三章第三节），他们都为一条鞭法的创行作出了贡献。
布政使司有二位长官，即左、右布政使，前者地位略高一些。布政使司掌管着重要的统计数据，与各部协调预算、税收和坐办事务，并要管理省内的银库、粮储和仓库。在王朝早期，布政使司的职权很小，很少设有直辖的税收机构。在15世纪前期，当军队的仓库被接管之后，所有内陆省份的仓库都由知府或知县管理，仅仅在边境地区还保存省仓
。但是在各省的杂造局、仓库以及军器局等，其维护与运输职责都由布政使司来承担。此外，大多数的省还有铸币的宝泉局，由布政使司统领。
明朝中期，由于白银的使用不断上升，使得财力在一定程度上集中于省一级成为可能，省级财政职能日益增强。同时，明代的军事卫所制日渐废弛，迫使省级官员组织自己的防务，这也有助于加强省级部门的财政权力。然而，这种发展也不平衡，许多省级官员，特别是在南方各省，他们有相当大的权力来管理“兵饷”，而其他的许多事务仍然遵循通行的做法。
巡抚的任命开始于1430年，其设立的动机很不明确。起初巡抚一职并非常设，也非地区行政长官。他是代表中央来巡行各省或二京各府的。但是实际上巡抚巩固了他们的地位，成为一种固定的任命。他们加强了其在各省直办事机构的地位，把布政使看成其下属。虽是这样，布政使司的财政职能却从来也没有完全转到巡抚手中。通常情况下，巡抚是直接奏请皇帝，而布政使却是同各部保持正常的工作往来，前者是上报特殊事情，后者则是例行公事。一直到王朝结束，各部还是要求布政使而不是巡抚来对诸如税收拖欠等财政失职行为负责。
财政管理分属于100多个行政单位，任务十分艰巨。如果省级行政部门的行动局限于省府，就会引起很多困难。永乐朝，各省布、按的参政、副使等高级属员开始被授权在省内建立分支机构，起初是非正式的安排，后来成为一种正式的任命，包括布政使和按察使都在省内重要地方设置“道”，一些守巡道官在较大的范围内执行特殊的使命，另外一些官员则在一定地域内监督一般的行政工作，情况不一。两京地区守巡道官则要寄衔于邻省布、按司官
。建立各道的最初目的是能够加强管理并且直接监督地方。但是权力一旦开始下放，就会形成一种冲力。从16世纪开始，许多司道官员对财政事务当场就作出决定，他们有时也核准由知府提出的地方税收立法。甚至朝廷也开始分配给这些独立的巡回官员以特定的职责。总而言之，司道官员履行着非常重要的职责。他们的出现，是对中央集权的政府结构的适度分权。有一点应该注意，在一般账目中，“道”不是一个正规的财政单位，仅在特殊时候道官才管理税收，他们没有财政官员的正式职责。
王朝建立之初，军队的指挥官在国家财政中扮演着积极的角色，这一点与王朝后期不同。绝大多数仓库都是在军队管理之下，在最低层的卫和所都设有自己的行政管理机构。首都设有五军都督府。在军事官僚机构中最低品级的官是从六品，军官总是比对应的文官品级高。
不过，从15世纪的第一个25年以后，军事官僚集团的影响迅速缩小。第一次受到打击是在1425年，当时洪熙皇帝派遣许多文官去帮助疏于文墨的武官整理文书。以此为先例，逐渐发展成为以后的兵备道。其后，作为按察使司的分支机构，兵备道的副使、佥事等都是文职官员，他们几乎取代了地区军事指挥官的行政职能
。1435年，正统皇帝下令将当时还属军队管理的所有仓库都由文官接管，只有辽东（满洲）、甘肃、宁夏、万全和一些沿海卫所除外
，这些地方由于没有设置府州县，仍沿其旧
。这次调整更大地削弱了武官的财政权力，进一步统一了来自于军、民双方的土地收入。从地方志中可以看出，在明朝末期，省级官员管理军事卫所的生产，交纳本色和折色，这与田赋管理的方式是一样的。两种税收合而为一（见第七章第二节），这就反过来意味着军队在粮食生产上要对文官政府负责。
然而，所有这些手段仍然不能减少都指挥使名义上的财政职责，也不能减少军事官员的省级行政职责。1554年，皇帝的诏书还要求他们提交每年的粮食收过数目和其管区支用总数的详细清单，并且按季度将城垣修补和军器成造等情况造册上报给在京师的五军都督府，然后根据事情的性质分别转行户部或工部
。然而，这些报告除去一般参考目的以外，是否有实际价值是值得怀疑的。因为在那时，都指挥使已不再像早期那样被认为具有财政职责。
都指挥使司自身的开支是专门从当地的军户中征用，类似文官从里甲中征集。1609年，北方的一部地方志显示到那个时候这种方法还在使用
。这种征集是由文官政府来督理，但是收入要被送交给都指挥使司。
在北方边境地区，一直到15世纪中叶，都指挥使还保持着自主管理。但从那时以后，文职官员几乎完全接管了这些地区。巡抚和总督被任命管理边境军镇和军区，巡按御史及其副职则作为其助手。他们设置一系列新的机构，使都指挥使沦为其副手或下属。事实上，从那以后，很少有官员被任命为都指挥使。在边境地区的高级军官通常都是被任命为都指挥同知或都指挥佥事。这些头衔意味着他们有这个级别而不是职务。这项职务被称做“总兵”，这是一个与地区行政官员完全不同的位置。16世纪后期，甚至基层军队的供给也都归属于文官。他们中的许多人，挂名为户部的主事、郎中以及内地府县的通判或县丞等，被派到边地。他们中的一些人接管军队的行政职权，一直到“所”一级
。
在明代，贵族阶层干涉政府工作是非法行为。仅仅少数的几个著名军队将领像皇帝的姻亲一样被授予公、侯、伯等贵族头衔。但他们没有封地、没有私人的军队。尽管可以把封号传给后代，但他们中的大多数人是从军队中领取俸给。甚至他们中最有势力者，如云南的沭氏家族，其成员在整个明代都一直把持当地高级军官的位置，而且占有大片的土地，却没有将该省变为其私人领地。
包括皇帝的伯叔父、弟弟和儿子等称为藩王。除了当然的皇帝继承人外，其他人成年以后都要离开首都。他们按地域被授予封号，但是事实上所谓的封国仅仅是写在纸上，这在某种程度上让人联想起现在英国的贵族
。另一方面，国家为这些藩王们建造了豪华的宅第，这些宅第通常都建在边远各省，但也不靠近沿海地区。另外，他们每年有禄米收入，通常为10000石粮食。他们有很少的属员，而且也是由国家任命并发给俸禄。府内仆役则由地方提供。大约有3000人左右的特别部队被分配给每一个一等的藩王作为他们的护卫亲军，这些军队也属于帝国军队的一部分。这些头等藩王的职责是其治下所有宗室成员的道德领袖。藩王的封号和其特权由其长子继承。其他子孙则封给更小的头衔，得到更少的禄廪。所有的宗室成员，也就是开国君主的所有后代，都由国家来负担其生活。他们的封号由礼部确定，并登记到“玉牒”之中。包括藩王在内，没有皇帝的正式批准，他们都不能离开他们居住的城市。他们被禁止供职文武，他们没有资格参加科举考试，不允许从事商业贸易。到15世纪末，数量巨大的宗室成员成为一个十分棘手的问题。到了16世纪晚期，由于政府一直拖欠他们的禄米，最后对他们的那些限制被废止了
。
占有大量土地的贵族地主的出现是15世纪晚期的一个新情况。与此同时，皇室姻亲和宦官一起，开始操纵国家的食盐专卖，这给帝国的财政管理造成了很大的混乱。但是即使在当时，皇帝是否纵容这些人弄权也还是值得怀疑的，而且继任的皇帝常常加以纠正。贵族的特权从来没有制度化。