美国内战之后不久，身高一米八三、生来口吃的埃塞尔伯特·斯图尔特（Ethelbert Stewart）在伊利诺伊州的迪凯特（Decatur）谋得了他的第一份工作。表面上这份工作令人羡慕，实际上却是在迪凯特棺材公司的装配线上班。由于口吃的缘故，斯图尔特一直在家接受父母的教育，以免遭受其他男孩们的无情嘲弄，或是忍受老师们的不耐烦。因此他保持着阅读的习惯，在为殡仪馆装配无穷无尽棺材的同时，他开始为当地一家报纸工作，撰写自己所在工厂及其他工厂工作条件的文章。

在与当时新闻界的巨头之一《芝加哥论坛报》的德马雷斯特·劳埃德（Demarest Lloyd）会面时，野心勃勃且满怀愤怒的斯图尔特与其发生了争执。在19世纪80年代，劳埃德正处于强烈的愤慨之中，怒斥镀金时代（Gilded Age）的种种新弊病：极少数人掌握着大量财富；垄断部门当权；工厂的工作条件骇人听闻……这种状况正如蝗虫一般四处蔓延。

斯图尔特建议撰写一系列有关于伊利诺伊州劳工状况的文章。《芝加哥论坛报》拒绝了这一提议，不管怎样，斯图尔特还是写了几篇相关的文章，并设法将它们发表在当地的几家劳工刊物上。这些文章给德马雷斯特·劳埃德留下了深刻印象。与此同时，斯图尔特所揭露的事实也引起了改良派州长的注意，后者在1885年任命这名年轻人担任伊利诺伊州劳工局秘书一职，职责相当含糊的一个岗位。

就这样，斯图尔特开始了其职业生涯，并在1920年达到职位的巅峰，成为美国劳工统计局（Bureau of Labor Statistics）局长。这样一来，当这个小小的、资金不足的机构协助政府确定有关大萧条的参数时，他又成为这项工作的核心人物。在他的职业生涯里，斯图尔特一直主张更好地揭示反映工人阶级挣扎和需求方面的信息，后来他的最高成就在于参与创造了国家失业率这样一个指标。从那个时候起，这一指标就开始勾勒出美国通常的就业状况。

20世纪初，当斯图尔特和其他圈内人统治美国劳工统计局时，就业率和失业率最多还只是模糊的概念。这使得当大萧条开始时，没有人真正知道事态有多糟糕，因为没有方法去衡量事态的糟糕程度。1930年，经济崩溃的迹象随处可见，但是实际上没有人能够确切地说出正发生些什么，而又会对谁产生影响。奇闻逸事很丰富，但是铁一般的事实并不是这样。对于在意这些数据的少数官僚而言，20世纪30年代之前官方信息的寒酸状态只是一个笑话。当沃伦·哈丁（Warren Harding）总统召集了一次会议，问起1920—1921年严重的经济衰退之后的失业人数，出席者的观点存在极大的分歧。最终，他们不得不诉诸投票来表决这一问题。最低的数字是350万，而最高的数字则是500万。

一个事实，或者应当是事实的某件事情，竟然需用投票方式确定。然而，现实是，和每个指标一样，失业率指标也是一项人工构造的产物。它并不是简单地统计哪些人拥有工作，哪些人没有工作的例子，而且即使是这一任务，也远没有它看起来的那样简单。就业意味着什么？全职的工作，兼职的工作，临时的工作，季节性的工作？农民是否处于就业状态呢？处于两份工作之间的演员，或者是休耕月份的农场工人，又该如何处理？而且你是如何计数的？通过问卷调查？又是谁主导了这些调查呢？你又需要多少调查人员，才能对遍布数千英里范围的数百万人口中的每一个已就业和失业人员进行准确的衡量？你不可能定期地向足够的调查人员支付工资，以确保每一个人被统计在内，除非以一个过高的、并且难以实施的代价来完成这件事。人口普查是美国民主最显而易见的支柱之一，然而很少有人质疑过其背后的巨大花销。尽管如此，它仍然是每10年才会发生的一笔开销。直到1902年，美国联邦政府才建立起一个永久的、并持续提供经费的人口普查局（Bureau of the Census）。然而，统计失业率比统计人数要复杂得多；人要么在那里，要么不在，但是工作和就业却没有固定的形态。在19世纪末期之前，几乎没有人为此烦扰过。

假如你去问一名古典经济学家有关失业的问题，答案很可能让你大吃一惊：绝对没有这种事。在任何社会里，总是存在一些需要由某个人以某个价格去从事的工作。因此从理论上来说，不存在失业；只存在由个体所做出的工作或不工作的选择。然而，假如你去询问某个没有可获得报酬的工作的人，他对这一答案的看法如何，他的反应很可能不宜印成文字。

直到19世纪之前，“失业”一直是一个不可思议的概念。大多数人并没有获得一份工资；他们并没有“工作”。他们务农，或是进行贸易活动，或者提供服务，或者战斗。某些人是工匠，铁匠，或是装卸工人，但是大多数人在土地上耕作，以从难以应付的土壤那里获取食物。那时的工厂很少，规模也小，往往只有几十个工人。各处都会有一些矿井，当然也有雇员。不过，当时并没有就业相对于失业的对比框架，只有缺乏与富足的对比，努力工作与无所事事的对比，繁荣时期和不景气时期的对比。

随着所谓的工业革命的到来，这种情况在西欧开始发生了改变。随着蒸汽动力促进了规模较大的工厂的发展，并且由于铁路的修建，使得工业制成品的大批量运输成为可能，工作和薪水成为社会更为核心的特征。当更多的人得到雇用并且获得一份工资时，也有更多的人处于失业状态。然而在美国，直到南北战争之后，才有人想要认真统计哪些人拥有工作，而哪些人没有工作。

一直到19世纪末之前，人们会以懒惰且无所事事来起诉没有工作的人。每个城镇都有反对“闲散”和“流浪”的法律，并且你有可能因为无家可归，或游荡在街头寻找工作而被逮捕。

认为政府（任何政府）有责任帮助那些有能力、却无法养活自己的人，这种想法与当时的社会格格不入。这是慈善行为，而慈善应当是教会或当地协会组织所管辖的领域，绝非政府的义务。

然而，自19世纪70年代以后，人们对上述观念的态度开始慢慢发生了动摇。在某种程度上，这种动摇之所以产生，是因为随着铁路和工厂的出现以及大量移民的涌入，镀金时代的美国突然陷入了一片混乱。不过，在相同的时间，欧洲也发生了类似的改变，起因当然不在于移民。认为政府应当采取某些行动来解决失业问题，在欧洲和美国随后数十年的历程中，这种信念变得愈发牢固起来。人们普遍认为应按照曾令19世纪的工业化成为可能的同一科学原则，来组织和管理这个社会。

专业化运营的政府可以通过应用科学原则，来使一个社会的产出最大化，并达到最高程度的稳定，这种观念有着广泛的吸引力，但是几乎每个国家都缺乏一个关键的元素：信息。尽管长期以来政府一直在记录贸易和农业方面的数据，它们是自古以来财富和力量的两个主要来源，但是，对社会进行科学管理需要更多的数据。在这一点上，大多数社会和大多数的政府在很大程度上并不了解。在19世纪中叶，从卫生统计数据到经济数据，几乎每一个我们如今视为给定的度量标准，在当时几乎都不存在。

在美国，经济统计学的诞生，可以算得上是社会和政治全面改革中的一部分。越来越多的国民怀疑，大型公司、垄断部门、铁路和银行正在获得与其付出不相称的过高回报，因此在掠夺普通人辛辛苦苦获得的报酬，而这一怀疑有力地推动了政府去创造这些统计数据。在欧洲，对于社会存在的类似的感觉，这导致社会主义运动蓬勃发展。在美国，它导致了工会的诞生。反过来，工会坚信劳动者未能获得与其产出相称的应有份额，但他们无法证实这一点。因此，他们试图衡量社会正在发生些什么，为的是进一步证明许多人正在遭受不必要的苦难的普遍观点。

那些被衡量美国状况这个新职业所吸引的人（他们几乎都是男人），可以分为两类：学者和技术专家，或者是像埃塞尔伯特·斯图尔特这样充满激情的改革者。19世纪末，美国涌现出无穷无尽的新诞生的协会。美国政治学会（American Political Science Association）和始于1885年的美国经济协会（American Economic Association）是偏学术的协会。1895年在克利夫兰，一群商人担心每10年至少发生一次的严重的经济恐慌，会阻碍美国进步，于是他们建立的美国制造商协会（National Association of Manufacturers）。美国统计协会（American Statistical Association）于1839年在波士顿成立，比以上的协会都要早。然而，假如没有后来成立的协会提供的工具，在定义衡量当代经济的指标方面，统计协会的工作所产生的影响将微不足道。

无论如何，假如没有那些充满激情的改革者，统计学和经济学将一直停留在社会的边缘，或者是和鸟类学及登山运动一起待在幕后。大多数美国人努力工作，却只能获得菲薄的收入，并且劳动条件令人震惊，这些事实所带来的愤怒，促使斯图尔特下决心进行改革。通过开发一些工具来精确衡量工人的劳动条件有多糟糕、有多么地不安全以及工人的境况究竟是怎样地如履薄冰，斯图尔特相信这种劳工状况可以改变，他可以说服美国国会颁布相关的法律，创造保护工人的条件。然而，只要这个世界没有得到衡量，奇闻逸事总是会被新的趣闻所取代，而那些拥有权力和金钱的人，总是会争辩说，事情比那些不满现状的人所宣称的要好一些。

在1897年被沉寂的美国联邦劳工部招募之前，斯图尔特一直在为伊利诺伊州工作。这个机构当然资金不足，破坏性暴力罢工浪潮使美国产业界千疮百孔，它正是在这个过程中产生的。其职责是处理劳工关系的危险情况，并且同时担任工人的支持者和工人与业主之间的调解人。连同其他的机构一起，它的诞生是所谓进步运动（Progressive Movement）的一部分。在19世纪即将结束之际，这一运动抓住了美国社会许多人的心，而在这一方面，斯图尔特完全是一个紧跟时代的人。今天，我们很少关注数不清的公务员，正是他们保证着众多机构顺利运行；政府已经变成了一个拥有一定历史的官僚机构。不过，在迈向20世纪之际，这些机构全都是新的，甚至很多机构还没有创立。随着1883年《文官制度法》（ Civil Service Act ）的通过，文职公务员成为一个职业，而非政治分肥的奖赏，并且随着改革的精神日益高涨，政府作为积极改变的代表，吸引了更多的人加入。斯图尔特正是这一精神的具体体现，他带着自豪和紧迫感，着手开展他的工作。接下来的10年，他的时间都花在从管理人员到调停者的各种角色上面，直到1913年，美国劳工统计局的局长罗伊尔·米克（Royal Meeker）招募其去担任副手。

这个统计局的创立，紧随着几个州的积极行动。马萨诸塞州在1869年一马当先，创建了全美第一个劳工部门，一个专业的行政机构，该部门关注于收集和汇编有关就业和工作条件的各种信息。在接下来的20年里，有十几个州纷纷开始效仿。就每一种情况而论，创立这些机构的动力是一样的：工会极力催促官方收集相关的信息，来支持其论点，即工作条件恶劣，工资微薄，缺乏安全设备，并且公司对此漠不关心。美国联邦政府在当时受到了鞭策，尽管有些不太情愿，还是采取了行动，时任总统切斯特·阿瑟（Chester Arthur，一位意外的总统 ）在1884年签署了一项法律，规定要创立美国劳工部及其统计局。

等斯图尔特到达劳工统计局的时候，它已经存在了将近30年，但是就衡量就业而言，可以说它从来没有存在过。是的，劳工统计局里充满了一种崇高的目标感，斯图尔特并非是带着热情孤独前行。它在界定和衡量现实方面所做出的努力被普遍称赞，作为这个普遍趋势的一部分，在这个机构工作的许多人，都将他们的职业视为对文明的一种追求，为的是让世界变得更美好。他们相信，更好的数据可以减少疾病，增加农作物产量，让世界变得富足，增加国家的自主权。第一任局长卡罗尔·赖特（Carroll Wright）说道：“统计资料可以告诉我们有关现状的一切，是适宜且永远不变的象征。”赖特本人曾是美国统计协会的前任领导，他极力主张，在构建一个更加强大的国家方面，更好的统计资料可以发挥积极的作用。赖特穷其一生在四处宣扬统计数据对于一个好政府和更好的劳工关系有多么关键，宣称它们是政府和企业用来构思恰当的政策的工具，并且说假如给人民这些工具的话，他们就有可能以史为鉴，通过对比自己现在和过去的状态而学到一些东西。

可是斯图尔特不太像一个知识分子，反而更像是一名拳击手。他在改变的能力这方面抱着理想主义，但同时他也是一名坏脾气的实用主义者。因此他将数字和数据都视为对抗无知和愚蠢的武器。他将事实当作一股强大的力量，只要有数据的支持，就不可能驳倒它们。“只要劳工统计局严格忠于事实，那么所有我必须说的……就是任何不喜欢事实的人都在走厄运！”斯图尔特同样热心于捍卫其所属机构的职权范围，不管是多么小的事情。当美国国会的一个委员会让他提交有关个人汽车制造商劳工模式的数据时，他基于保密的理由拒绝了这一要求。随后，当这个委员会的主席用传票来威胁他时，他断然地加以拒绝。他说道：“你尽管去做吧，而我会先用火把它们烧掉。”这件麻烦事很快就不了了之。

假如马克·吐温曾经是一名统计学家的话，那么斯图尔特就会完全像他那样，语言充满讽刺却简洁有力。他极少说教，并且将统计资料视为一种方法，它能推动社会正义、公平和正派方面的紧迫问题的解决。他宣称：“美国的劳动人民有权知道变化中的产业状况如何……也有权了解职业再调整的本质和程度，这是在不损失赚钱能力的情况下，应对这些变化所必需的。”作为《最低工资法》（ Minimum Wage Law ）的倡导者，远远早于这一切流行之前，斯图尔特将这个议题看作是一个简单的社会福利问题：除非人们拥有足够的财力来满足其需要，否则他们的健康和生命将会削弱，而伴随着这些，整个国家的实力也将削弱。

即使这样，他还是对过多的科学和数学持怀疑态度。统计学是一个向导，可以给人们提供一张地图，但是他也对20世纪初严格度量准则的“统计学狂热”保持着警惕。该理论是有局限的，它认为可以将社会当成机器来对待，只要弄明白投入，你就可以确定产出。“人类生活与机器并不一样，它不太适用相同的统计方法。”他这样写道。数十年以后，正如我们将看到的，罗伯特·肯尼迪（Robert Kennedy）表达了类似的感想，不过后者的说法更有诗意。

在其进步信念方面，斯图尔特并不是孤身一人。事实上，许多为美国劳工统计局工作的人，都为社会正义而奋斗过。罗伊尔·米克是斯图尔特上任前的局长，他就曾提倡为工人的事故损害提供赔偿。他评论道：“我并非恰巧是一名社会主义者，但是假如正是社会主义为生命、健康和就业人员的幸福提供充足的保护，那么就让我们多拥有一些同样的保护吧。”这些感想与推动社会去界定和描绘直到当时还未定形的一个议题密不可分，即哪些人处于就业状态，哪些人处于失业状态，而原因又是什么。

1890年和1900年，人口普查的问卷将与“可获报酬的工作”相关的问题包括在内。1910年，这方面的问题进一步增加，这样人口普查就可以确定哪个人在哪个行业就业，并且判定他们在前一年之中的任何时点有没有失业。不过，1920年的人口普查又放弃了这些问题。那时美国刚遣散了第一次世界大战的大量士兵，而美国的经济即将陷入非常严重、且出人意料的一次衰退。这次经济衰退给了美国的政策制定者当头一棒，并且令当时相当温和的沃伦·哈丁（Warren Harding）政府大为震惊。哈丁手下精力最为充沛的幕僚部长、商务部的赫伯特·胡佛（Herbert Hoover）在1923年利用这次衰退召集了一次“有关失业的会议”（Conference on Unemployment）。

作为采矿企业的高官，胡佛很早就功成名就了。在接受哈丁的邀请而加入其内阁之前，他正担任着第一次世界大战期间美国粮食总署（American Food Administration）的署长。商务部是联邦政府最小的机构之一，人们更多地将其视为对政党忠诚支持者的一种政治回报，而不是通往更大事业的垫脚石。不过，胡佛对这种恩惠不感兴趣。相反，他致力于实现科学和产业的联姻，随后是科学与政府的联姻，事实上他所付出的努力，比对任何有血有肉的人付出的要更多。胡佛拥有多个特征：相当聪明，专注的、激烈的、有条理甚至是空想家，但是他不是温暖、友好并且富有同情心的人。

胡佛是最早倡导“效率运动”（Efficiency Movement）的人之一，这一运动推动了20世纪初期许多的进步改革，也是那些年驱动商业和工业发展的因素。本质上，这次运动力图运用科学原则来管理社会的所有主要方面。支持这次运动的人坚信，假如做到这一点，就会带来持久的繁荣、高生产率、普遍的富裕以及国家之间的永久和平。在工业领域，弗雷德里克·温斯洛·泰勒（Frederick Winslow Taylor）花费了数十年的时间，研究工厂作业的本质，并且创建了一些方法来增加产量，并且最大程度地利用每一道工序和每个工人。作为在亚洲的矿业高管及第一次世界大战时期管理粮食计划的行政官员，胡佛致力于开发度量工具和建立相应的组织，作为消灭浪费和提高效率的手段。随着他获得的喝彩和赚取的财富逐渐增加，他更加地确信这些方法可以改变美国和全世界。

然而，当他成为美国商务部部长的时候，这个国家的经济刚刚因为一次衰退而遭到破坏。产量和价格骤然下跌；银行也陷入了恐慌；而且数百万人发现他们自己正在为工作而挣扎。不管怎样，由于缺乏硬数据，有多少人失业，或是失业实际上意味着什么，都太不清楚。假如一名复员军人连续几个月都找不到可获报酬的工作，那么他是不是处于失业状态？假如是这样的话，这是整个经济系统出现了不可调和的矛盾，亦或仅仅是这个国家从战争转向和平时，一种自然发生但让人不太舒服的调整？虽然在那时候没有人真正知道它，1920—1921年的那次经济衰退曾经是，而且仍然是美国历史上最为严重的衰退之一。只有当回顾过去，看到1921年之后这种状况迅速得以改善，它给人带来的严峻感才稍有缓和。不过，当胡佛就任时，哈丁政府必须让人民看到他们在应对危机，因此由胡佛匆忙召集的有关失业的会议，就成了这些行动的先锋。

基于那个时代的主流精神，有权势的人很少认为政府应当采取积极且直接的行动。胡佛关于“新的经济体系”的观点，并没有扩大政府支出或救济规模，它是强调政府应当成为私人部门的协调者，提供更多的公共产品。志愿精神，而非政府的行动，是当时的准则。当所有的参与者将普遍缺乏或丧失工作看作一个严重的问题时，政府的作用是激发工商企业以及各类团体的积极性，来解决这一问题。人们将经济衰退和低迷视为市场失灵引发的一个持续的问题，而社会从来没有解决过市场失灵这一难题，但是人们并没有从本质上将失业本身当作一个问题。人们纯粹将它视为市场失灵的一个症状来加以感知。

缺乏有关就业的可靠信息，使得人们认为大规模失业是经济系统的顽疾，改革经济系统而非增加就业成了政府政策的首要问题。事实上，和许多人一样，胡佛将这一问题看成是经济体系所能生产的东西和它目前实际产生的东西之间的不相匹配。问题不在于缺乏工作岗位，而在于社会缺乏效率。胡佛宣称：“没有哪种经济失败有这么可怕……一个国家拥有的每一样生活必需品都过剩，但是愿意工作并且渴望工作的人被剥夺了这些必需品。”这个国家很富裕，有充足的食物和工业，因此不存在任何失业的理由。显然，这台经济机器暂时发生故障，而能把它修好的人仍是那些最初创造这台机器的人。

没有证据证实这次会议实际上改善了失业状况，而这个国家的确很快恢复了繁荣，胡佛很乐意因为这一点而接受赞誉。他继续涉足当时的劳工部部长不愿解决的一些劳工问题，并且花了相当大的精力迫使钢铁行业终结每周工作7天、12小时换班的做法，因为他相信过多的工作会导致生产效率降低。

不管怎样，那次有关失业的会议得出了一个不会引起争议的结论，即有关就业状况的统计资料实在太匮乏了。这并非是一个美国才有的问题，欧洲国家也正在努力克服它们想要的信息和它们实际拥有的信息不匹配的问题。大西洋两边的政府，都越来越擅于计数和收集数据，但是很少会进入下一步，来创建实用的统计学。本质上，这一挑战在于如何将信息转化成数据。这些数据能够随着时间的推移，始终如一地描绘出正在发生的事情。

这些年来，政府和社会所面临的问题，在于承认这一事实，即世界上所有的统计并不会让你更接近于清晰的现实，也不能让你更加有效地管理社会。统计将计数和数据当作原材料，但是它并不等同于计数和数据。19世纪初统计学的兴起，与同样推动工业革命的科学运动密不可分，这一运动认为，通过量化可以精心设计出能让经济更加繁荣、国家实力更强的体系和制度，并且消除人类历史上大部分时间都具有的混乱和不安全的特征。统计是将原始数据转换成简单、一致的数字，是“描绘社会问题的权威”，而反过来，这一工作也是解决那些问题所必需的第一步。

然而，20世纪30年代的就业资料，完美地说明了堆积如山的数据不存在任何的一致性。大部分的人关心的是就业状况，而每个在乎的人都意识到，就业统计存在的问题。不过，很少有人觉得做出补救措施是一件紧迫的事，而这正是问题所在。于是像埃塞尔伯特·斯图尔特这样的技术专家只好尽自己所能施加各种压力，不断地用证词来提醒国会委员会，并且用文章来提醒公众，在就业方面美国正在盲目前行。他们的论点确实产生了一些影响，并且说服了来自纽约州的参议员罗伯特·瓦格纳（Senator Robert Wagner，当时他刚刚当选，还不具有后来那种影响力）在1927年向国会提交了一些议案，来纠正这种状况，并且改善政府收集失业信息的方式，以便其采取行动来帮助那些失业者。不过，这些议案最后都不了了之了。

与此同时，美国正处于繁荣之中，而且公众对于政府应在统计上面花费更多的金钱，也鲜有兴趣或是压力。斯图尔特和他的同伴们竭尽所能，勤奋工作，不断改进方法、完善调查，并且努力让1930年的人口普查能够更准确地界定“失业”所代表的含义。随后，大暴风雨来临了。

在管理社会需要方面的杰出表现，给胡佛带来了良好的声誉，帮助他在1928年顺利当选美国总统。他本人的高傲并未妨碍他上台，要知道在同时代的选举中，以这种性格几乎是不可能当选的。他对自身能力的极度自信，连同他在联邦官僚机构中运用科学方法的狂热信仰，这些使他成了这个繁荣世界的合适选择。然而，当危机吞噬了这个国家的时候，这种自信和狂热几乎是一场灾难。

公平地说，1929年年末到1930年年初，经济体系瓦解的速度非常惊人。无人真正知晓正在发生着什么，这一点让人们更加难以把握当时的状况。由于缺乏有关价格、产出量和就业的一致的政府数据，要对我们如今所称的大萧条进行计量是不可能的事。政府和社会就如同驶入一场暴风雨的飞机一样，除了肉眼所能感知的一切外，只拥有最低限度的工具。每个人都知道天气非常糟糕，但是没有人能说清楚到底有多糟糕，范围有多广，而它又可能会持续多长时间。

在缺乏清晰的信息、缺乏可靠的统计资料的情况下，人们只好以他们一贯的方式来行事：根据他们的世界观来筛选可以利用的信息。胡佛和共和党人把1929年10月股市崩盘后紧随的经济衰退，看作是和早些时候的恐慌和衰退类似的事物，就如1921年席卷美国的那次严重的经济衰退一样。按照这一观点，可以做的唯一一件事情，就是采取众所周知的措施未雨绸缪 ，然后一直等待这一体系自己恢复平稳。

表明经济体系正在瓦解的证据于1929年年末开始显现，并在1930年进一步强化，此时胡佛仍然深信，坚定的领导、毫不慌乱以及不对当前的政策做出根本性改变，才是行政部门和美国联邦政府应当选择的正确道路。有关等待领发救济食品的队伍，还有美国产业界的大规模裁员，并不足以改变这一路线。公平地说，胡佛对于工业失业状况的自满，折射出这样一个事实，即劳动力大军中只有一部分在工业领域就业。1930年，美国仍然有相当多的农民。在12 000万的总人口中，有将近3 800万的男人和1 000万的妇女得到雇用，超过一半的人在服务业或者工业领域工作，但是还有1 000万人是在农场工作，并且几乎所有的农民都是男人。然而几乎可以肯定，胡佛低估了农民们所面临的挣扎。假如你拥有全国600万农场中的一个，你就不可能处于“失业”状态，但是你当然可以是贫穷的、饥饿的，并且在经济上缺乏安全感。即使你失去了那个农场，假定你此前并没有拥有一份由雇主支付薪水的“工作”，从统计学上来讲，你并没有失业。不管怎样，你只是处于严重的困境之中。

人们通常将大萧条理解为这样的一次危机：由金融体系的危机为导火索，随后是伴随着价格和产量严重紧缩的一次就业危机。然而，它还有另一层意义深远的含义，就是整个社会与农业美国永久的决裂，工业的兴起、农业的机械化以及好几年的农作物歉收为这次决裂做好了准备。尽管这些潮流是如此的明显，但让人吃惊的是，当时没有人真正知道正在发生着什么。

这其实也正是胡佛一心想要释放的力量压倒其总统职位的地方。一个在政府治理中热心支持应用科学原则的人，很快会发现他的总统职位正摇摇欲坠，声望也跌入谷底，因为许多人要求用确凿的证据来面对就业问题。这就意味着，不能依赖就业状况会在危机期间有所起伏这样的意识观念来解释现实，而是要切实地试着去衡量哪些人处于就业状态，哪些人没有就业，以及失业实际上意味着什么。在过去，胡佛一度是硬数据和理性分析的化身。而今，在经济体系大崩溃时，将它们应用于就业领域的这一要求，不可避免地削弱了他为捍卫总统职位而做出的努力。

与其他的许多人一样，斯图尔特一直积极倡导对失业进行真实的衡量。无一例外地，在美国统计协会和迅速发展的经济学领域之外，他们的声音在很大程度上一直被人们忽略，或是没有得到认真对待。然而，当危机爆发时，胡佛想用硬数据来反驳他的批评者，他确信这类数据将会证实自己的坚定信念，即1929年发生的那些事件只不过是一次短暂的混乱，并不是一次系统性危机。因此在1930年年初，他授权劳工统计局针对雇用条件，着手实施一周一次的试验性调查。在得到表明就业状况有所改善的某一周数据之后，胡佛放弃了对科学方法的任何炫耀，并且宣称：“就业趋势已经朝着正确的方向发生了改变。”

很明显，就业趋势并未发生这样的改变。当情况进一步恶化，民主党人和共和党人就哪些数字能反映现实展开了争论。形形色色的机构都在收集信息；并且提供各不相同的画面。正如罗伊尔·米克所描述的，考虑到当时无法提供明确信息的糟糕状态，“在标志着经济周期结束的不定期的间隔，经济将自己击成碎片，而在令人恐惧的威胁之下，失业问题突然爆发，引发兴奋的猜测，而每个参与其中的人，都在慷慨激昂地发表自己的演说”。

自1930年起，基于人口普查数据和有关商业的调查，美国政府开始有了关于就业方面的初步统计资料，但是没有关于失业方面的统计资料。作为一个统计项，失业并非是就业的反面那么简单；它是需要定义的一个种类。可靠和一致的就业统计资料，是获得准确的失业数据的一个必要前提，而在1930年，即使是有关美国就业状况的数据也很粗略。另外，要创建一个有关失业的统计数据，还需要从失业的定义开始，进一步再确实需要采取的实质性措施。由于缺乏对失业的度量，想要评估20世纪末期的经济危机所带来的损害几乎不可能，而这种缺乏所引发的风险，在1930年变得格外清晰。作为回应，参议员瓦格纳再次提出一项议案，授权劳工统计局收集有关“就业量及就业变化”的月度信息。这一次，因为许多人已经注意到了人们的认识与这项议案的责任之间的差距，它获得了通过。

有这样一种说法，接受和承认一个问题，是解决它的第一步。在1930年以前，缺乏有关就业的清晰并且一致的信息，这让那些热心于劳工问题的人及少数职业统计学家中的某些人很焦虑。这些统计学家意识到，统计就业的人数，与识别有多少人不能获得工作，或者正在失去工作不是一回事。而在1930年的这次严重的经济危机之前，人们并没有普遍地认识到，缺乏这一信息是一个问题。

这并不是说以前的危机就很温和。实际上，19世纪的“恐慌”和经济衰退所引起的混乱，用今天的标准来衡量的话，也将是灾难性的。某些人已经估算过，在19世纪70年代任何给定的时点，美国劳动力大军中都有多达一半的人处于失业状态。当然，由于没有任何可靠的统计数据，所以很难了解实情是不是这样。假如贸易中断，在纽约市码头工作的装卸工人无事可做，他们失业了吗？他们实际上拥有“一份工作”，并且一直处于雇用状态，或是随着对他们服务的需求的波动，他们总是作为短暂的劳动力而存在？在20世纪30年代之前，上述问题从未得到适当的处理。可以明确的一点是，在20世纪之前，重大的经济困境与人类的历史和经历如此紧密地交织在一起，以至于人们并未将它视为一种真正的偏离。只有将一次严重的危机与一种信念结合起来，才会产生对于清晰并且一致的就业信息的需求。该信念就是这类危机不仅可以，而且应当通过共同的政府行动来阻止。随后，这也引发了对于其他统计数据的需求，包括价格、产量和工业产出，还有21世纪一整套的关键性指标。

在胡佛当政期间，为了开发更好、更准确衡量危机的工具而做出的改变，并没有让胡佛本人受益。事实恰恰相反。到1932年，美国劳工统计局所调查的企业数达到64 000家，大约是当前就业调查的规模。尽管当时仍然没有任何官方的失业率数据，或者是对于劳动力规模的一个清晰概念，但是关于1930年和1932年之间，究竟有多少人失去了工作，这方面的信息越来越好。这一信息几乎不可能让胡佛敦促美国人安定下来，说服他们坚持到底，等待暴风雨结束。这些硬数据描绘出了一幅糟糕的图像，以此作为支撑，富兰克林·罗斯福和民主党在1932年谴责胡佛是一个随波逐流的人，并且要求采用一种新的方法。

新的估计结果表明，超过20%的劳动力失去了自己的工作，而取消农场的抵押品赎回权，更是大大增加了这个国家的不幸。罗斯福打败了胡佛，在1932年的11月成为美国总统。自此以后，罗斯福的统治哲学开始逐渐清晰起来，而在那次竞选活动中，它还一直很模糊。与胡佛的“美国不能通过立法，让自己从一个经济萧条的世界脱身”的坚定信念相反，罗斯福采取了行动。罗斯福并没有像胡佛那样，强调通过自愿的行动来救济共同的苦难，而是许诺政府将主导一场类似于战争的运动。正如我们所知道的，他的胜利带领美国进入了一个新时期。在这期间，政府采取了积极的行动，这些行动以1933年春天如飓风般席卷美国的新政立法开始。该立法旨在支持农产品的价格和产出，并且直接干预美国的产业界，从而达到恢复国民信心、刺激经济活动，并且创造就业岗位的目的。鲜为人知的是，美国政府对于更好的信息以及可以证实这些计划正在发挥作用的统计资料，有一股强大的热情，这一点对于美国社会的未来发展产生了至关重要的作用。

这股热情的部分动力来自于罗斯福的核心集团，尤其是拥有多重角色的哈里·霍普金斯（Harry Hopkins）。还有一部分动力来自于弗朗西丝·珀金斯（Frances Perkins），她曾经担任过罗斯福在纽约州的劳工专员，并最终被任命为劳工部部长。不过，新政将数年来一直在政治团体中漫无目的地打旋的各种趋势融合到了一起。最重要的是，人们需要铭记这样一个观点，即政府有一个不变的并且是持续性的责任，减轻 经济周期所带来的痛苦，并且提供安全网。这个观点已经在欧洲部分地区生根，但是它也引领美国的新政在国民中灌输类似的看法。收集可以证明这些新计划正在发挥预期效果的硬数据并没有立刻获得大众的关注。考虑到统计乏味的本质，它注定成了新政最无趣的一面。然而，用21世纪初我们这个世界的措辞，对比关键性指标的重要意义，新政时期对数据和统计资料的迫切要求是革命性的。

对珀金斯的任命，以及美国国会授权提供大量的资金，必然会让劳工统计局有所震动。珀金斯是高层政治精英中少有的女性。她是第一位在美国内阁任职的女性，因此也是美国历史上第一位与总统站在同一战线的女性。在罗斯福的三任任期期间，她也一直在任，并且与包括社会保障在内的许多早期新政的显著成就密切相关。尽管珀金斯在政治领域熟练地航行，但并非总是能轻易地穿越权力的大厅。不过，她所受到的新英格兰式教育，确保了没有人曾经怀疑过她的正直与清廉，这一点也使很少有人能够发现她的温暖或魅力。

尽管劳工部顶着内阁的头衔，它几乎算不上一个引人注目的角色。珀金斯改变了这一切。劳工问题处于不断加深的大萧条的最前列，而罗斯福又承诺将与工会一起打造一张安全网，这些都促使珀金斯成为20世纪30年代最强有力的声音之一。她任命了一位受人尊敬的统计学家伊萨多·卢宾（Isador Lubin）来取代年老并退休的斯图尔特。正是在卢宾的领导下，我们如今称为失业率的这个指标终于诞生了。当然，仅仅是诞生，因为美国政府直到20世纪50年代起，才开始收集有关失业率的实际数据。尽管如此，1933年左右发生的变化与后来的年份里所发生的变化相比，如果后者是算术级别的，前者就可算是几何级别的。

珀金斯任职的美国劳工部士气低落，人员也不稳定。她马上意识到，强有力的头脑和个性对于领导劳工统计局有多重要。斯图尔特任职期间成绩斐然，但他已经抵达了其职业生涯的终点。珀金斯个人并不认识卢宾，但是她从美国统计协会提供给她审查的候选人名单中，选中了卢宾。她的结论是，他会比其他大多数人更牢记“统计数据并不是一些数字，而是那些正在应对或是无力应对生活打击的人们”。在20世纪30年代，除了就业和它所引发的各式各样的挑战之外，没有什么其他的事情对人们造成严重冲击。

卢宾看起来、听起来都像是那个正确的人选，而他最终要做的工作，与他的前任所做的事情并不一样。谢天谢地，他能够胜任这项工作。他的努力很及时地转化成了失业率这样一个指标，这并不是一项很简单的统计任务。这一数字在影响我们的政策、决定选举中的成功与失败以及塑造我们对于未来的普遍态度时，显得如此的重要。或许你可以统计出就业的人数，但是对于失业而言，它的准确含义又是什么呢？这就是20世纪30年代，卢宾及劳工统计局，还有各种各样的团体所定义的内容。尽管他们以过去的工作作为基础，但是也推进了这项工作迅猛发展。

失业意味着界定没有工作和想要拥有一份工作的人之间的差别，以及成为劳动力中的一部分与处于劳动力市场之外的区别，而且它首先意味着，在任何给定的时点，确定劳动力的规模。劳工统计局在20世纪30年代对失业做出了界定。从那时起，这一概念不断地发展。要想处于失业，你必须首先是劳动力中的一部分，而为了成为劳动力中的一部分，你必须在积极地寻找一份工作。统计学上对于失业的定义，并不是缺少一份工作；它指的是当你正在积极寻找一份工作的时候，却无法找到工作。当然，即使是这一定义，也依赖于个体在面对调查者的提问时，对于他们正在做的事情的准确描述。当然，事情并非总是这样。某些人或许会说他们一直在找工作，而事实上他们并没有在找工作，因此他们被计入劳动力的一部分，但他们并不是劳动力。某些人可能也会说他们拥有一份工作，而实际上他们没有，不管是出于自尊心还是羞耻心。随着时间的推移，劳工统计局开发出了从没有工作、暂时的工作，到未充分就业的各种衡量失业状况的数据。不过，在20世纪30年代，最初的挑战已经非常严峻了。

为了弥补只能调查家庭和个人这类不可避免的问题，劳工统计局利用了两个来源的信息。有关就业的信息来自于对企业及其工资名单的调查，以及人口普查局断断续续开展的有关家庭的调查。其背后的想法是，企业不会在工资名单上谎报雇员，但是个人或许不能准确报告他们的就业状况。直到20世纪50年代，这两个来源的信息才合并到一份报告里，每月发布一次。这就是我们今天所知的月度就业报告。1959年，美国政府开始大张旗鼓地向新闻界和公众公布那些数字，随后开始将它们当作常规的参考要素来使用。在20世纪50年代末之前，情况并不是这样。正如我们将看到的，这意味着在失业率和总统竞选的成败之间的关系方面，许多人们信以为真地老生常谈，比如，“没有哪位美国总统曾经以高于8%的失业率而再次当选！”这其实是仅仅基于50多年的信息而得出的结论。这几乎只是时间轴上的一个小点，而这点儿时间远不足以确切地得出一些不容改变的结论。

在这个统计学家们非常注重细微差别的世界里，20世纪30年代所发生的最为重大的改变是广泛引入了抽样技术。在美国政府开始进行第一批统计资料汇编时，它所基于的假定是，你必须将每个人和每件事情都计入总数内，比如人口、价格、工作、家庭以及农作物等。然而，现代的统计领域完全依赖于抽样，无论要衡量什么事物，都只对其中的一部分进行统计。今天的就业数字，是基于64 000家样本企业及400 000户家庭所做的调查得出的。用于抽样的相关数字，比总人口的0.25%还要少。

显然，在抽样中所使用的技巧和面临的挑战，是要确保“样本集”能够代表整体的集合。显然，以曼哈顿上西区（Upper West Side of Manhattan）、帕洛阿尔托（Palo Alto）、埃文斯顿（Evanston）和奥斯丁（Austin） 作为样本集，而得到的价格或就业情况的一个样本，如果用于确定全美国的数字的话，将会极度扭曲对于现实状况的描绘。基于威奇托（Wichita）、底特律和纳瓦霍县（Navajo County）所建立的样本也同样如此。以西尔斯公司（Sears） 、通用汽车公司和通用磨坊公司（General Mills）作为主要的样本集，而得出的一个工商企业样本，也只会呈现出一幅极度扭曲的画面。以一个有6口人、有3名工薪族的家庭为样本，其所代表的收入水平，要比以一个有6口人、只有1名工薪族的家庭为样本要高得多。对于20世纪30年代和40年代的劳工统计局和其他政府机构而言，确定恰当的样本，是正确描绘美国国家全貌的关键。样本误差是一个主要的问题，而且在我们不断尝试用数字界定这个世界的过程中，它依然是薄弱环节之一。从20世纪30年代开始，这些政府机构的大部分核心工作，一直都聚焦于改进样本，并且评估它们是否能充分地代表整体，以得出全国性的结论。

另外，正如历史上一直存在的那样，有一些人为的错误总是难以避免的。今天的调查通常是通过邮递（而且越来越多地采用电子邮件）的方式来发送，然后由接受调查的企业来填写。今天的家庭调查是通过电话来实施的。然而，在20世纪30年代，这些调查都是依赖于调查人员来完成，就像以前的人口普查那样。这些工作岗位并不需要很高的技能，它们也无法吸引能够胜任的调查人员。派某个人出去，给他一份问题清单，以及一些关于询问谁的指示。在这些被派出去的人当中，总有一些人会笨手笨脚地把事情弄糟。在20世纪30年代的一次家庭调查中，一名劳工统计局的监察人员注意到，有什么东西发生了偏离：一位调查人员所提交的问卷结果，在职业栏中表现出了显著的一致性。在一次调查中，一组家庭以面包师居多，另一组则多半是机械师。这种一致性在统计上看起来不太可能。随后，当更深入地询问这名调查人员，他是如何着手开展工作的？他承认自己已经感到厌烦，并且深受挫折，因为要无止境地按门铃，却没有人回应，即使人们回应了门铃，也总带着敌意或根本没有反应。最后，他就坐在路边，开始用他的想象来填写那些表格，随意地选择不同的职业。

20世纪30年代的许多调查人员，是作为新政救济计划的一部分而被雇用的。尤其是公共事业振兴署（Works Progress Administration），向数千人提供了调查员的工作。尽管公共事业振兴署履行了其为体格健全的工人寻找工作的职责，但它的主要职责并非寻找胜任这些调查工作的人。因此，20世纪30年代，调查的质量很不稳定，而这只会把一项已经复杂的工作变得更复杂。不管怎样，到了20世纪40年代，各种各样的政府机构和劳工统计局已经开始雇用永久的、并且受过训练的职员，而这也清除了一些最为突出的问题。预算增加了，美国联邦政府的整体规模在扩张，以及对于统计资料的狂热，这些在华盛顿创造出了一个关键的团体。另外，统计团体开始跨越机构之间的界限一起合作，从而将反映国家全貌的画面，转换成了用关键性指标描绘的世界。

还有另外一个问题：从政府开始编制官方数字开始，一些人就怀疑这些努力与政府的控制力关系更大，而不是斯图尔特、珀金斯和许多其他的人所表述的进步力量。劳工统计局领导者们，一致赞同给予劳工更多的支持，并且提供失业保险（1935年作为社会保障法的一部分而颁布）、最低的工资保证以及在和公司的谈判中施加更大的影响力。这些进步力量几乎总是会引来批评者。负责创建这些统计数据的人，是新政政府行动主义的拥护者，在这种情况下，他们本人和其工作必然会遭遇到阻力。

或许人们会认为阻力主要来自推崇自由市场的右翼人士（Free-Market Right），然而，美国政府创建官方经济统计数据的努力，也会引起了左翼人士的反应，认为美国政府的目的是控制而不是救济。20世纪60年代和70年代的学者，倾向于用不信任的透镜来观察政府的行动，将新政的组成部分及随后的计划，视为美国政府为控制大众而做出的努力。起初是要求大众登记，接着再把他们调入让其行为变得可以追踪的政府计划之中。构建关键性指标一开始就遭到了左翼的批评，随后右翼又开始针对它塑造恐怖的意象，它们都认为，对于建立一个将生活的所有方面都纳入其控制之下的强大、独立的政府而言，这是第一步。

认为政府为了它自己的目的，正在有意地歪曲这些数字，这种看法从这些数字越来越成为公众生活的核心之时起，就与大众的意识交织在一起。尽管这种怀疑必然也适用于失业率指标，但是在通货膨胀率和国内生产总值这两个指标上，这种怀疑则更为严重，而它们都是与失业率指标同时面世的。对于现代的关键性指标而言，20世纪30年代就像一个经受严峻考验的熔炉。失业率的发明勾勒出了那个时代的概况，也标记了我们的时代，但是对于20世纪剩下的时间而言，没有什么比国内生产总值的发明更为重要了。它是所有指标的指示器，并且是衡量我们称之为“经济”的实体的最为重要的一个指标。 0FhnIJ6vFsWu9KAK0C9d7C7SLTGIrnxMGGt9ccE9xpfjeyVEYpuLVg2EO6CDRaqF