“十一五”规划纲要的冷思考

历时两年半、先后十二次易稿的“十一五”规划纲要经十届全国人大四次会议审议，已于2006年3月14日高票获得通过。 本着学术探讨无禁区的精神，笔者试就“十一五”规划纲要可能存在的问题作点分析，希望有助于提高“十一五”规划纲要的科学性。

如果说现在的市场经济与十几年前的计划经济有什么质的区别，恐怕首先应该说在法律的地位与作用上。粗略地说，过去是人治社会，现在是法治社会。现在的中国不管是政府，还是法人，都必须依法行为，依法做事。尤其是政府，其一切行为都必须有法可依、依法操作。法律禁止的，自然不可为；法律没禁止，也没规定的，则必然不能为。从这一点出发，虽然我国的宪法及有关法规都指出应该编制规划，但至今为止，除建筑建设意义上的城市规划法规外，我国尚没有出台一部有关经济社会规划、五年规划应该及必须如何编制的法律（法规）。由此，50多年来，甚至改革开放20多年来，我国中央与地方所有的五年计划与现在的五年规划均是在“无法”的条件下编制的。显然这种无法可依不能不影响计划或规划的地位、作用、科学性，使诸多计划或规划遭遇了编制完了就完了的命运，甚至有头无尾，开一次会了事。笔者曾参加过一个沿海某市的战略规划研讨会，在两个半小时的研讨会上，市领导介绍情况一小时，赞助商进行企业介绍半小时，一位文化名人介绍这个市的古代历史半小时，一位学者介绍长江三角洲半小时，而关于这个市的发展战略几乎没有任何研讨。再考虑到这个市一大批官员千里迢迢到京并选择人民大会堂开会，其支出成本一定不菲，则这样的战略规划研讨会有什么价值？有鉴于此，笔者及其他专家多年前就指出，应该及早制定中央与地方的《政府规划法》或《五年规划法》，或《政府规划编制条例》。据了解，早在2003年，国家发改委就已形成《规划编制条例》征求意见稿，国务院也早已将这一条例列入立法计划 ，但直至3年后“十一五”规划编制完成并已于2006年3月14日经十届全国人大四次会议审议通过，这部法规也未见出台，而且似乎完全没有音信了。

笔者在此不能不指出：

首先，虽然是亡羊补牢，虽然“十一五”规划纲要已通过，但仍应尽早完成有关规划编制的立法工作，至少可以为“十二五”规划做准备。同时，要区分规划与规划纲要。

其次，这样一个法规应向全社会公开征求意见，应向有关专家定向征求意见，不应局限于政府机构内部征求意见。

再次，把“十一五”计划改成“十一五”规划，虽然是创新，但没有法律依据。在我国的法规中，与规划有关的笔者只查到宪法（这次的“十一五”规划纲要中，第48章专门讲了“健全规划管理体制”，笔者认为，一是于法无据，二是不适合放在此处，应由规划法规确定），宪法中涉及规划的有2条：宪法第62条9款规定全国人大有权“审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告”，宪法第89条5款规定国务院有权“编制和执行国民经济和社会发展计划”。可见，我国的法规中只有计划一词，而没有规划一词。因此，在编制规划之前，原本应首先修改宪法。笔者希望尽早完成宪法中有关计划的修改工作，为有关规划编制的立法工作做准备。

最后，在有关规划的法规没有出台之前，决不可再进行规划编制工作，必须坚持法规先行。没有规划法规先行的规划是很有可能甚至是大有可能像新华社记者贺劲松等所说的那样：“‘规划规划，纸上画画，墙上挂挂’。‘两会’期间，不少代表委员不约而同地表达了这样的担心，再好的规划，不去实施，只能是一纸空文。会不会出现规划编制时轰轰烈烈，实施中‘无声无息’的情况？” 实际上，没有规划法规先行的规划是不可能成为“好”的规划的。

笔者认为，一部有关规划的法律应该就这样一些问题作出规定：

1.规划体系。包括编制哪些规划，不必各部门各地区从上到下层层编制。据《中国经济时报》2003年5月1日与《宏观经济管理》2003年9期，在“十五”规划编制中，各部门至少编了156个行业规划，省、市、县三级政府至少编制了1300多个规划（纲要、专项、行业）。显然，这里有大量的重复劳动，是一种大呼隆、运动式做法。笔者初步建议：国家级层次上可以制定一个综合性规划（时间不一定是5年，可以是5—15年），不超过3个的专项规划（现在是过多，经常是面面俱到），一个空间规划（30年）；省级层次上不必要求所有省级区域都编制规划，可以指定重点省份制定规划（仅限于一个综合性规划），各行业可围绕国家规划拿出解释性、补充性的规划附件，不必再独立编制规划，仅仅是对国家规划的一个具体解释；市、县层次可基本取消综合性规划，可以编制空间规划，可以编制年度指导性计划。

2.规划编制程序。涉及由什么机构什么时间起草初稿，初稿起草过程中是否有专家、社会介入及如何介入，如何对规划牵头单位进行监督，如何与各政府部门交换意见，如有不同意见如何处理，初稿完成后人大常委会如何审议、审议时间多长，上一级政府的作用（不应是审批角色），如何听取社会意见及反馈，如何公布，何时公布，百姓如何免费获取。所有这些都要作出详细规定。这次的“十一五”规划聘请了37位专家组成了报告论证的专家委员会，这是一个进步。但问题是如果专家委员会的聘请程序不公开、不合规，则这样的专家委员会究竟能起多大的作用、是否起了反作用就不能不让人有所忧虑了（比如，现在的广告中时常有“选定的专家”做宣传）。

3.规划实施的监督、评价、修订机制。既然制定规划，就应执行规划，就必须对规划的执行情况进行跟踪检查。如果规划不合适应及时调整规划，如果规划合适，但执行偏差大，则应对经济社会的有关方面作出调整。如果不执行规划，没有一套规划反馈机制，则不如不制定规划。当有特别事件，比如类似于9·11、加入世贸这样的大事发生，应及时调整修改我们的规划，否则不如没有规划。所有这些包括规划评估机构、规划监督机构、规划修订机构如何建立也都应制定法规细则。这次的“十一五”规划纲要中最后一篇专门涉及了这一问题（第十四篇建立健全规划实施机制）。笔者认为，这些内容中大部分不需要在具体的规划中列出，可以由规划法规单独确定，不必重复。

节选自《新范式宏观经济学》，中国财政经济出版社2005年版 Mj2+ZIEzZ3iQjs19TyFhgd0bFnbO+fZx2b19lo0zqkZjQ7C+PgwFGJYeAQ7HJ5q5