下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
从2003年下半年开始直至2006年年初，全国从中央到地方都将投入大量的人力、物力、财力编制“十一五”规划及其他各种中长期规划。这些规划的价值如何取决于其科学性如何。本着科学的原则来编制规划是极为重要的。科学地编制规划重要的不是从抽象的理论出发，而是从过去规划编制过程中所存在的问题或误区出发，通过案例由力争少犯错误而提高规划的科学性。这里，笔者以一个副省级城市、二个沿海省辖市、一个中部省辖市的“十五”规划的亲历调研为例，说明我国规划编制中应该去掉的诸多非科学、甚至反科学的成分。
1.拼盘式规划。有些地区的规划编制过程是：计委担当规划编制牵头单位，由其列出规划中的各个子课题（涉及的各方面），然后由其以市政府名义布置给市属各委办局（如市委研究室、统计局、国资局、体改办、劳动社保局、科技局、外贸委、农委、商务局等），各委办局完成初稿后交给市计委，由市计委合成，最后经市政府研究定稿，再交给市人大讨论通过。在这一过程中，如果市计委确实能把各委办局的初稿加以有机合成，则规划的质量应该说是有保证的。但实际情况却是：市计委并没有进行有机合成，而是搞了大拼盘。这样，规划的各个部分之间就缺少了内在联系，很不协调。还有一种情况是，计委不仅是牵头单位，而且是承包单位，即由计委（或另外一个机构）基本独立地编制规划，中间可能抽调一些本部门及他部门的人员介入规划编制，这样的规划在表面上不是拼盘，但实质上仍是拼盘，为什么？因为这样的规划由于其他部委局介入不深，仅凭本部门力量，因而规划的各部分之间的联系仅停留于表面，深度不够。因此，为了使规划不成为拼盘，应该是计委与其他部门两个轮子一起转，既不可过度依赖其他部委，又不可计委大包大揽。这些都需要制定具体协作规划与流程，需要专家干预。
2.修辞式规划。规划是科学研究，不是文学创作。但是有些规划为了读起来上口、看起来规整，过度使用修辞手法。如有一个市的规划中有这样的内容：不利因素一个挑战、二个压力、三个矛盾，为什么是一二三这么巧？三个一百重点扶持100个优质企业，发展100个骨干企业，保留100个一般企业，为什么是三个一百而不是90、100、110或110、90、100？全市结构调整的重点是：壮大8大支柱行业，鼓励8类新兴导向产品，提高8类传统优势产品，现实中真的是三个8？培育高精尖人才争取设立2个企业博士后工作站，200人入选省人才工程，2000人进行强化培训；合理开发“港、渔、油、景、涂”优势资源，这里的油、景、涂不知何意？重点建设好200万亩公益林、200万亩经济林、200万亩用材林，为什么这么巧？都是200？多一点少一点不行吗？这种秀才式规划编制方式显然是不符合科学的实事求是原则的。
3.全能式规划。规划本应抓大事，但是有些地区的规划面面俱到，抓得太细。在一部规划中，把所有经济社会问题不管是否迫切、地位如何都说一遍，把所有党政军机构的工作都说一遍，“一个都不能少”，唯恐遗漏了哪个部门、哪个地区，使得规划变成了“四不像”。有的规划细到把一个企业的规划也放了进来，有的规划在列主攻方向时，一下子就列出了6大方向，这哪是什么主攻？有一个较大城市的规划提出：力争围涂13.6万亩，精确到小数点后一位，这是不是太精确了？有的规划细到这样的程度：巩固和扩大110KV及以下的通用和特种变压器、箱式成套变电站、干式变压器、高低压开关柜、断路器等；到2005年新发展葡萄基地10万亩，干红、干白葡萄酒国内市场占有率达到三分之一以上，白兰地系列扩大到80%以上；高新科技产品达到800项，高新技术产品增加值占工业增加值的比重达到24%；一般企业技术开发费用要达到年销售收入的1%～2%，重点企业要达到3%～5%，高新技术企业达到5%～10%；扩大立式钢琴、三角钢琴生产规模，开发研制数码钢琴、建设大剧院、博物馆、图书馆、游泳健身中心、美术馆、群众艺术中心、科技馆、时代文化广场、音乐厅等一批重大文化项目；继续加强与中科院、兵科院、××大学等国内重点科研院所和高校的科技合作。作为一个省辖市，人口超过500万人，GDP超过1000亿元，制定如此之细的政府规划，是不是只有数量而没有质量了呢？
4.空泛式规划。不少地区规划通篇是说大话、放空炮，比如“大发展”“大提高”“大突破”“大产业”“大园区”“大企业”等，使规划脱离实际，不着边际，不具有严密性、可操作性。例如，有一个地区规划中说：深入开展城市“心连心”、农村“手拉手”社会互助活动，确保社会帮扶率达到95%以上。笔者不解：何谓心连心、手拉手？何谓帮扶？如何统计帮扶？给一个人一元钱是否属于帮扶？给乞丐钱是否属于帮扶？谁应该得到帮扶？谁监督？没有切实措施作保证，不是大话是什么？有的规划在讲到挑战时也仅限于泛泛而论，比如有的规划说：从我市情况看，水资源供需矛盾尖锐，生态环境有待进一步改善，科技创新能力不足，高层次人才紧缺，经济结构性矛盾突出，增长方式仍然比较粗放，县域经济发展不平衡，城市化水平不高，社会保障体系有待完善，就业和再就业压力较大，城乡居民收入增长不快，地方财力不足，体制创新能力和企业经营活力不强，经济发展软环境有待改善。说实话，这样的规划让人看了确实是一头雾水，泛泛罗列问题而没有分析！有的规划说，协调发展是“十一五”规划的主要目标，要用新的发展观编制规划，要统筹考虑经济与社会的协调发展，要统筹考虑城乡的协调发展，要统筹考虑人与自然的协调发展，要统筹考虑发展与改革。笔者不解，像这样的几乎永远正确而没有阶段特征的东西置于我们的规划，究竟有多大针对性、实在性呢？有的规划说：加快发展服装、电子、文教用品、印刷包装等都市型工业。笔者以为，对于一个省辖市，泛泛而谈发展电子、文教用品显然过于粗放，因为电子产业种类繁多，文教用品门类众多，你究竟发展什么呢？有一个规划第32条说：加大政府的扶持力度制定促进信息化的政策和措施，营造公平的竞争环境，加快信息化人才队伍的建设，大力发展信息科学技术教育，在全社会大力普及信息化知识、提高计算机和网络的普及应用程度，强化信息化安全措施，加强信息法制化建设和知识产权保护。笔者不解：题目是加大政府扶持力度，可是内容却看不到如何扶持？如果不扶持，政府责任是什么？显然这样的规划又是一个大话的集合！
力戒空泛式规划另一个需要注意的问题就是不要搞并不能代表全民的全民编制规划。让社会参与规划特别是空间规划是公民的权利，无疑是正确的。但另一方面，规划毕竟是一个专业性工作。把有限的经费用于广泛的社会招标并非良策。对少数课题进行招标是可以的，规划编制应由专业机构负责，这是社会分工的要求，可避免规划中的两张皮现象。
5.模仿式规划。规划编制不能突出创新，不能体现特色。较为常见的是模仿上一级规划，模仿左邻右舍的规划。2001年3月我国“十五”规划纲要经全国人大通过后，不少地方甚至企业纷纷快速模仿推出自己的规划。曾有人戏言：地方的“十五”规划除了没有外交、国防，其他的与国家“十五”规划纲要完全一样。这显然是有违科学要求的。
节选自《新范式宏观经济学》，中国财政经济出版社2005年版