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周其仁 （北京大学国家发展研究院教授）
中国为什么要全面改革，有三个层次。第一个层次是对这个题目的直接回答，为什么还要改革，就是改革没有完。从制度变化来看，1978年以来的改革开放成就巨大，但还是有“半拉子”工程。很大的一栋楼，样子是有了，但在一些关键的部位还没有弄懂，这是第一个层次。
第二个层次是把这个问题反过来，不改行不行？改了30多年，很多地方还没有完成，难度很大，干脆不改了，能不能应付得下去？
第三个层次是讨论一下如何进一步改，会面临哪些问题。这个主要是说改革的逻辑。
先讲讲怎么来看现在这个改革的“半拉子”工程。改革持续时间已经蛮长的了，从1978年到现在，已经30多年过去了，计划经济也没有搞这么长时间，1958年有点乱，一直到1978年也就是20年，20年形成的体制改了30多年，还在改，这本身就是一个问题。
我从我自己的一些观察和研究当中分别谈谈，为什么这30多年的改革还是未完成的工程。先讲农用地，这是中国改革最早发生的一个领域，实际上在十一届三中全会之前，内蒙古等各个地方已经开始发生变革，从原来的集体耕作，慢慢改成家庭单一生产为主的单一体制，这是跟十一届三中全会差不多同时发生的，实际上可能还早一点。按道理说，从观念上这已经没有太大争论了，家庭联产承包责任制已经成了农村的基本经济制度，不但有当年的文件，也有2002年《中华人民共和国农村土地承包法》，也就是说改革的成果已经写进法律了。每次的重大政策文件，无论是十一届三中全会，还是十八届三中全会，讲到这个问题，就是要坚持这套流程的基本生产制度。
但是仔细去观察，农用地方面还有一些尾巴没有解决。什么尾巴没有解决呢？农民家庭人口变了以后，这个地要不要调整？这听起来是很小的一件事，但成了一个很大的困扰。农民家庭人口在变，而且不同家庭人口变化趋势不一致，有的是儿子娶媳妇进来，有的是女儿要嫁出去，有的是老人家去世……所以有的家庭人口会增加，有的会减少。人口变动，土地要不要调整？调的话，所谓长期不变的承诺就落空了。长期不变会有什么后果呢？有一个今天来看或者说从将来来看的后果，土地怎么样转出去？好几亿人出去打工，农业土地应该可以通过转包形成较大的规模，转包需要签约，这个约算不算数？从期限来看，我们的改革已经很配套，一开始叫10年不变，之后逐渐改成15年不变、30年不变。2008年十七届三中全会写了叫长久不变，长久不变的期限内，农民的土地是不是可以自由流转？是不是可以签约给别人去种？这些制度障碍没有变。签约不管用，这涉及人口变动要不要调整的问题。
城里人不太知道这个问题的存在，但这是一个非常深的农村制度陷阱。
中国五千年文明，三千年农业文明，有文字记录以来，从来没有这个制度。一个家庭人口变了就要调地，这个制度从哪儿来的？集体制度不能退出来，生在这个地方，所有人天生就是这块地的产物，老子的土地进了社，儿子就是社员，儿子的儿子也是社员。1986年、1987年、1988年，在贵州、遵义等地就做了不调地的试点，因为农民家庭不断调地影响农民投资土地。地固定后，人就会好好地在土地上投资，上农家肥，保持地力，所以有“增人不增地，减人不减地”这个改革试点，这个试点在当地虽然很困难，但是坚持下来了。2000年我专门回去看了一次，当年在湄潭做过调查，坚持25年，就是增人不增地，减人不减地，大家问增加人口多的农民家庭怎么办，现在来看，这个制度起到了一个作用，当地有几十万荒山荒坡，如果土地不再分，人口多了，劳动力就会往荒山荒坡努力垦荒，所以今天湄潭几十万亩荒山荒坡开发得蛮好的，当然也还是有出去经商的。
仔细看相关法律，比如说农村实行农民自治、村庄自治，镇上的政府机关到乡镇这一级，再往下的行政村是村民自治，村民同意就要照办。土地怎么承包，很多农民说我要调地，那就调，不是每年调也是隔几年调一次，所以农民在这个土地上还是双轨制。用湄潭这个办法，增人不增地，减人不减地，家庭土地承包的边界是清晰的、长久的，有利于进一步订立市场化契约。还有一些误区，认为边界应该是变动的，能对进一步发展带来好处，但如果你是农民，敢不敢对土地进行投资？投资了，过两年村里说要重新调地，怎么应付？所以从这个角度来看，我们最早改革的领域——农业用地里头，有很多问题没有解决。
农村、城市还有一种地叫建设用地，这个问题就很大。今天无论是上访还是其他刺激人感官的新闻，都跟卖地有或多或少的关系。你说国家工业化、城市化、搞建设，这些土地就是专门用来搞建设的，这是所有国家都会发生的一个过程，为什么在我们这里改革了30多年，这块地怎么利用还没有搞好？关键是一部分改了，一部分没有改。
改革的部分是1987年、1988年全国人大通过的立法。原来的土地，包括国有土地、集体土地，在那个时代，认为是不能随便改的，土地买卖、租赁，似乎要引起严重的社会问题。所以1988年之前的《宪法》、《土地管理法》、《刑法》都是制止土地流转的，但这样的规定为改革开放带来了一些矛盾。外商进来办厂，得拨一块地，可外商不是国有企业。所以当时围绕这个问题做了很多的试验和调查，找了很多参照。最后一个办法是所有权不能买卖、不能租赁、不能转让，但是使用权可以买卖、可以转让。
但是，全国人大在改这么重要的一个法律时，写了中华人民共和国的土地所有权不得买卖，不得租赁；后面又加了一点，土地的使用权可以依法转让。什么土地的使用权可以转让呢？没有讲。于是就有了两种地，一种是城市的国有土地，一种是农民的集体土地。从字面上来讲，1988年的《宪法修正案》中的这个原则，表明两种土地的使用权都可以转让。但是，当时里面写了一句话，叫可以依法转让。可以依的这个“法”当时还没有，宪法原则通过，然后组织起草，1990年才出台土地转让法的细则和规定（《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》），规定城市国有土地怎么转让，而集体土地没有讲，也没有相应的立法。你到广东珠三角看实际情况，港商、台资、外资来的时候，既占了城市的国有土地，也占了相当一部分农村的、集体的土地。佛山市南海区也有相当一部分地都是农村用地，港商一来了就用。但是我们上层建筑给了法律空间的时候，仅仅给了城市土地的使用权，没有给农村的土地转让提供框架。这是第一条。
第二条，这些年工业增长很快，城市扩张很快，已有的城市建设用地用完了，要扩大，怎么办？怎么扩大这个土地？我们改了30年，这一点没有改，就是征地。政府有权为了公共利益征用农村集体用地。不属于公共利益的，比如商业，批块地建高尔夫球场、修栋写字楼、搞个商场、搞一批商品房，这都不是农业用途，是不是为了符合工业利益可以征地呢？没有很好的司法解释，但实践中全部是用征地解决，这是强制性的，不是你愿意行、不愿意就不行，政府有权征，政府有权决定怎么赔偿。早年政府财力有限，为了有限的财力可以搞更多的国家基础设施、搞公共设施，所以早年的立法是倾斜的，向城市倾斜。怎么表述的呢？政府征一块农民的地，按不超过这块地过去三年原用途产生的收益平均值的20倍的标准来补偿，1999年的土地法就是这样，这不能怪地方政府，不超过20倍，按上限发给你，下限是多少不知道。这变成了什么呢？今天在法律框架下，地方政府就可以一只手到农民那里去征地，另外一只手向市场竞拍。这种情况持续发展，形成了一个所谓的土地财政，其实不止财政，这块地还可以拿来押给银行，从银行贷款。
一方面，城市的基础建设突飞猛进，但另外一方面是很大程度上对不起农民。造成的很多矛盾都是源于制度性安排，最大的麻烦是什么呢？是农民看着政府把他的农用地变成商业用地，看着地价涨起来，农民慢慢会理解这个现象，尤其是后进城市的农民率先被影响。他想，为什么我不能分享到一部分呢？所以就开始闹，开始要求提高补偿。当然，我们的法律在这方面做过一些调整，从原来不得高于20倍，后来变成30倍，再后来超过30倍的经国务院调整可以增加。征地这个定性的事情没有改变，始终没有允许农民作为土地的所有者，把土地作为要素拿出来，参加市场活动。而经济有这个需要，就冒出很多法律以外的边界现象，比如城中村，还有在集体土地盖一些设施搞农家乐，主要做城里人的生意。
第三条是争议非常大的小产权房，卖给城里人或长期租给城里人，现在一片乱象，我们的首都，离城没多远就可以看见周边的小产权房，我们从北京大学往郊区方向骑自行车，30分钟之内必有小产权房。
还有更敏感的一块，集体建设用地中有一块是农民的宅基地。按照正统的经济理论，生产资料是公有制，消费不应该搞公有制。宅基地是生产资料还是消费资料？过去划分为消费资料，所以宅基地一直是农民的私人财产。什么时候把这块地说成是集体的地呢？是1961年搞人民公社的时候提出来的，毛主席最后修订，八届十中全会通过，规定农村的所有土地，包括山林、宅基地等都是国有土地，不得买卖，不得租赁，不得转让。这份文件后面的条文里又提到一点，宅基地上盖的房子是农民的私人财产，可以买卖，可以租赁，可以赠送。如果要买卖，找一个第三方做中间人，就可以签订契约，根据市价完成交易。
以前的房子是可以转手的，房子和地连在一起，要转房子，底下的地就跟着走了，包括“文革”期间，农村很多房屋想转，贴一个房屋的转手合同，好像没有底下这块地。事实上是连在一起的。我们上层建筑里面提供的游戏规则，实际上是天天制造一些麻烦，房屋转了，地怎么办？甲方知道没有地，都是悬空式的，我的房子卖给你，底下那块地怎么办？好的地方给你办过户，房子过了，土地也跟着过去；有一些地方很麻烦，老乡就房子自由再买卖，底下那块地是封死的。这是过去的情形。
等到城市土地市场一起来，城市地价慢慢往上涨，那么那些靠近中心城市、靠近高地价地区的宅基地的相对价格就开始变化，就有人对这种变化做出反应。而我们的法律架构不给这个反应提供空间，没有让这个反应顺着合法通道来完成，这就派生出很多概念问题。所以你说有多复杂，不就是一块地吗，全世界城市化、工业化都用到土地，一部分土地要转用途。农业用地总有一些被拿来盖厂房、建城市，可是在我们的框架下，这变成了一个极其复杂的问题。农村的建设用地不能种粮食，目前为止的法律上定的都是只给农民自己做宅基地，哪家到年龄要一块，在农村谁不要谁吃亏。所以现在两亿多农民进城，宅基地还在发展。如果要占这块地办一个乡镇企业，只能农民自己搞企业，企业垮了，这块地能不能转出去，没有法律空间，唯一能做的事情是把宅基地和乡镇企业的地征为国家所有。只有国家所有的地，才可以入市。我们的市场化改革怎么办？本来挺好的经济上的事情，因为土地升值，而升值这套架构没有完善处理里面每一个环节的利益分配，就变成了社会化进程、城市化进程，社会矛盾也因此出现，经常冒出来很多你看了就心里发紧的事件，动不动哪里就要点着，动不动到门口竖一面国旗。我现在有一点经验，中国老百姓在哪里竖国旗，哪里就是要涨价钱。为什么用这种方式，我也不知道。你退后一看，不就是一块地吗，不就是一个要素，怎么那么复杂？政府征来的地，是不是用得很好呢？现在来看的话，这得打个非常大的问号。因为低价拿到了地，他就不会好好配置，所以我们这个城市为什么这么发展，城市化得有个界限，城市不能无限扩张。产生的资源配置跟我们土地制度当中的“半拉子”工程有关，没有把所有的环节改到位，资源的取得本应以其稀缺程度来反应，现在还做不到这点。只要政府有魄力，敢动用手里面的硬家伙，就可以一大片拿下来用。现在城市大部分的地铁，耗资10亿元～15亿元，地铁修那么老远，地表上有脉冲式、蛙跳式的，农民不同意，就跳下去，插花式的发展，对我们管理社会都是很有特点的挑战。从根上看就是，改革有一些领域在推进，有一些领域迟迟没有推进。迟迟不推进，就很难说服我们的国民，国有土地有流转的权能，集体土地为什么就没有呢？在很多事情上，对农村的歧视已经有很多年了，而在这个问题上还要继续歧视下去，很多农民和他们的领头人物都不接受。
现在的麻烦就在这个地方，他们不接受，他们也看关于土地的公告，也听到土地天价的消息，知道这块地原来就是他们的地，他们就要求参与，要求分享，要求说得通也行得通的体制，来处理城市化过程中土地增值的再分配。这是很难扛得过去的，有很多矛盾。
我们再来看国企改制，应该说早就开始了。20世纪80年代的放权，实际上就是在改传统的集体制，现在已经有很大的进展。过去国有企业哪有什么破产的？后来市场经济以后，有民企竞争、外资竞争，竞争不过就要破产，这个问题是1996年、1997年开始大规模提上议程的。改革很不容易，前后大概涉及六七万原国有企业，为此我们从原来的靠企业保障工人，急急忙忙建立企业社会保障，通过社会统筹来应对产业结构调整，对工人状况的变化进行普查。这个改革总的说来推进是顺利的。但是有一条，就是赢利国企改革存在的问题。企业亏损，资不抵债，无论是社会舆论和政策都支持改制。但整个社会对赢利的国企要改的必要性没有全面的共识。比如云南白药方案做了，基本上都要干了，最后叫停了。还有一个困难，赢利国企怎么进行资产定价，混合所有制怎么混合，国有资产算多少钱，其他如民营、自然人怎么进来，怎么在这个平台上达成一个新的企业结构？这些都还没有提到。
国有企业一个个去谈判，当然会留下这么多问题。再加上“郎顾之争”，最后都叫停了。赢利国企怎么改？是不是没有改的余地了呢？有的，因为什么叫赢利啊？首先很多大片的国有资产，包括中石油的石油储备、通信公司运用的网络、煤炭集团的煤矿储备，这些交给谁去经营，都会有一个产权，都得交租金，我们没有把这些从已有的国企账上列出来，也没有制度收取这个属于全国人民的公共资源的租金，而是算进了国企的赢利账里，这是一条。
第二条，国企是全国人民的企业，全国人民企业赢利，那么应该给股东交钱吧，我们多少年不交钱了，而是把这个赢利放在国有企业里，当然壮大了国有企业的发展动力。但是从国有权的关系来看，对所有者的资金，国有企业和民营企业有什么区别？都交税，如果国有企业的赢利不给股东，对不对？国家财政代表着全国人民的利益，不交一部分钱，怎么表明你是国企？这个问题讨论来讨论去，终于同意收10%，中央大型国有企业税后利润10%交国家财政。
所以国企的赢利和所有制之间的关系没有完全匹配。后来财政部说再提高5个百分点，也就是说加上原来的10%，赢利部分的15%上交国家财政。至于国家财政在多大意义上可以落到全国人民的口袋里，那涉及公共财政改革。当然国企还有很多其他优势。我们始终把国企看作国家政权、国家机关的组成部分。改革到最后，涉及国企老总的股权问题。他在企业工作，在市场里和不确定性做斗争，他的竞争对手都是有接力的，2002年、2003年对此有过争论，这件事提到台面上讨论，最后叫停。因此，国企改革，赢利国企要不要改，存在很多问题，实际上是半途终止，2003年以后没有进一步推进这些改革。
至于大型国企当中带有行政垄断的，在市场进入方面有障碍的，当年是拆分了中国电信，一家垄断改成很多家竞争，电力改成南北部署，铁道准备搞，后来没有搞成，大行业动了几个，变成若干国有控制竞争，但到此为止，没有再进一步开放。这当然比不竞争要进步，但是这个进步不完全。所以像这个领域的改革，无论是观念上、政策上、法规上，可以说是没有，所以通过这次提出在混合所有制基础上往前推，放开工业产品、农业产品、商业重组，要不市场差别比较大。
资本市场现在推的就是所谓的利率市场化，那么资金和利率市场化是什么状态呢？是高度控制在行政手里，你看谁能得到贷款就知道了。我们的国家储蓄这么多，经济结构要变化，很多地方要用钱，要用贷款来支持经济的成长。但是贷款的分布是非常不均衡的，都是大型超大型企业集团拿到贷款，小微企业很难，尽管喊了这么多年、推了这么多年。
第二，早就认识到我们仅仅靠银行这种间接融资是风险非常大的，应该推动一部分直接融资，就是股权融资，但是改革了那么多年，现在资本市场在整个的国民经济中的占比，所有的加在一起约占6.6%，大头还是大银行、超大银行，最后还是国家金融在后面顶着，一旦有问题，是国家行政规则的问题。有句话我听了大概20年，说要扩大这些融资的比例，可你看我们的股票市场，上海市场和深圳市场都不尽如人意，这就是为什么房地产畸形发展的原因，因为有很高的储蓄率、很大的货币投放量，最后买什么去，有什么可投的？那么多公司，1600多家公司想上市，排成大队，但是监管方面很紧张，每次IPO（首次公开募股）一开就担心市场被砸了。这就变成一个很有意思的现象，中国经济在全球表现最好，股市的表现完全相反，不反映国民经济的综合实力。这讲到底是什么问题？要素市场的改革远远没有推进，包括外汇、人民币、直接融资和期货、更多的衍生品市场，行政管得太多太细。如果说改革前是部委直接管工厂，现在基本上进入到部委管市场。交易所能定的很多事情，现在交易所根本定不了。一个交易品种要很多部委会签，最后要总理签字。
很多交易品种策划了20年，还没有推到市场上，一方面是国民经济高速增长，各种融资需求非常旺盛，实体经济需要金融支持，这些问题需要改革，但要素市场问题上的改革“半拉子”都没有做到。像教育、卫生、文化，这些是国民经济中越来越重要的组成部分。教育竞争最后是知识的竞争，知识最重要的是知识的生产体系，这比工厂还重要。可能我们的教育体制，某种程度上到底改了多少？十八届三中全会提到了决定去行政化，常委会通过到现在，我在北京大学工作，可还没有听到一句去行政化的话，看不到有任何变化。因为这谁先去谁吃亏啊，是不是？大家都讲，你出来宣布不讲的话，不是很多会上不去，很多待遇就没有了？可是去行政化的教育体制，怎么样组织生产，怎么样组织，这些问题都没有解决。
卫生的问题，我做过一年多的研究，看到的基本是误判，认为看病贵、看病难是我们卫生领域市场化较弱，有一个时期是有这么一个认识。什么叫市场化？不是说永远收钱就叫市场化。准入是什么样子呢？允不允许方方面面进来办医呢？我们的门远远没有打开，价格全部管制，全部要审批，很多价格都在变动，我们却单独定死了医务部门的很多服务价格，调一次价10年。医护人员的生活成本是市场定的，他的贡献、他的努力不是市场定价，那他的供给部分的努力怎么样达到充分点？我到很多医院问到底什么情况，说打针的不如打气的，打气的价格是市场定的，打针的价格是机关定的，机关很努力给你定啊，考虑成本、计算、实际应对。10年间打气的价格发生多大的变化！
所以今天大家抱怨医院的服务不好，在这个价格体系下，还有人给你打针，挺不容易，挺让人敬佩的。把这样一个问题的根子算到医生头上，算到护士头上，引起很多不尊重医生的事情，引起很多医患矛盾的紧张，现在怎么收场？最近把药品价格的上限放掉，这很好。那么前几年为什么要加上呢？天天搞宣布多少、限价限价，你到现场调查看看，限一批，这批药品就不用了，换一个牌子再来；再限一批，他再换一批，就这么玩，脱离供求规律。
我们这些年医改有进步，进步在什么地方？需求扩大是一种进步，农村新医保把原来不在保障范围内的很多人覆盖进来，这是了不起的。但是供给方面没有进步，或者说没有太大的进步。你先去好医院看，排队，医生的工作强度大，很多人说别到大医院来，到小地方医。问题是他是不是就去了呢？你把很多房子刷白了，就叫医院吗？有合格的医生吗，能信任吗？我们说中国台湾也是这样，医改专家也是说就近医疗，台湾的记者还是蛮够水平的，就在“总统”府门口看，看“领导”夫人去哪里就治，发现都是直接去大医院，没有就近的。台湾用很多资源搞诊所，但最后是要有合格的医生、合格的护士，有品牌才能做到有效供给，不是快速地把一些地方迅速宣布是医疗机构，患者就会认它是医疗机构。这个从医习惯有很大的顽强性。可是我们在改革当中，对这些领域的规律的尊重是不够的。这样会受到惩罚。台湾这方面也是没有成果。有个有名的笑话，说老张天天在这个诊所，有很多老太太天天去，后来说老张今天没有来，他病了。病了就去医院，诊所平时就是社交文化场所。国家收入增长那么快，城市化速度那么快，老龄化那么快，不动员很多人好好学医、好好行医，平衡不了。钟南山在2014年“两会”上讲医改，中心是医生的公益性、护士的公益性，我加一句话，还包括潜在的医生的公益性、潜在的护士的公益性，现在很多院长的孩子都不学医了，社会声誉低，工作强度大，怎么动员年轻人学医？这些问题不解决，过不去呢。
人口一流动，城市化变化就非常快，可是相应的体制进步非常慢，我们传统的城市概念就是一个行政管理，农业文明的行政管理，一块地方、一片疆土，中心地区设一个管制机构，够级别盖一座城墙，城市就起来了。经济不动而起来的城市，历史上不是没有。但是很多叫法，像景德镇叫一千年还叫镇，其实早就是大城市了。为什么呢？朝廷觉得级别不够，佛山市也曾经叫作镇，中国四大古镇就有它，其实经济早已超过它的行政量级。近代唯一打破这个的，一个是香港，一个是上海，再加上一批沿海城市，后来建了租界，讲起来很屈辱，但它们是冲破了原来的农业文明管辖范围、穿行政外套的工程。
改革开放以后农民一流动，往哪儿走是有道理的，能赚到钱，有收入，就聚在一起了，现在整个城市框架适应不了这种聚集。你从底下看，3万人、5万人、10万人、50万人，都有叫镇的。日本5万人就叫市。说现在开会研究这个问题，这个背后涉及的内容很深，涉及国家的城市设立体制，谁叫城市，凭什么可以叫城市。20世纪80年代的时候，温州最早流动起来的有个叫龙港镇，农民自发聚集，当时超过3万人，还讨论能不能农民集聚起来就形成一个城市。可是这样的事件最后不了了之，我们整个非常硬的行政框架对这些变化的反应是非常慢的。我们还以上层建筑来传统地看问题，所以带来大量问题，一些地方人口结构非常高，但是管理架构上不去，相应的提供不了。还有大家非常愿意去的地方，北京、上海、深圳、广州，每次去看，预测的人口数、规划的人口数和实际相差甚远，差一个数量级。
上海城市规划是2000年报国务院批准的，规划到2020年实际居住人口1600万，现在就已经2415万，离2020年还有很多年。假设按规划人均100平方米土地，配相应的基础设施，你想，按1600万准备的，现在已经是2415万，上海真是人仰马翻啊，都跟不上去。
这些问题已经大量提上日程。20世纪80年代还做过试点，搞计划单列市，试图让我们的城市冲破原来清朝就奠定的18行省的架构，但是从全局看，这种试点没有推行下去。现在的经济是以城市为中心的经济，可是从行政体制上看，省会城市叫副省级城市，很多城市的经济容量很大，管理权限方面却有很多事情需要省里批，而省里想直截了当一点，报什么问题议不了，所以也批准不了。很多事情都有这个问题。唯一冲破的是直辖市，没有省管，后来把重庆升为直辖市，重庆的情况就好很多。从全国来看，现行城市体制的行政外套和“身体”不适应，已经成为国民经济发展中很大的一个障碍。与此同时，还有很多地方的人口大量流动，城市的“衣服”穿着，级别还在那儿，还是县，还是地级市。人口普查的资料我看过，2000～2010年，10年时间，有900多个地方政府单位的人口是绝对减少的，但是架子还在，和实际人口的集聚不对称。当时的改革当中最困难的就是遇到了这个问题，人口一流动，很多国民待遇地方化，所在某一个县，所在某一个省，社会的基本福利，城乡至今不一致，不是一个标准。我们老对国外讲国民待遇，其实中华人民共和国的国民待遇之间也是高高低低的。这个地方财政好，待遇就好一点，财政差，就对不起了。人口一流动，这个矛盾就暴露出来了。因为我们讲的是国民待遇，假设我们的基本福利对应我们对国家的认同。现在这个待遇完全地方化了，是某一个地方政府给的，而不是中华人民共和国给的，从长远看，这会带来很大问题，所以要适当地进一步在财政改革中增加中央的事权，有一些开支就应该中央负责。但中央政府是没有直接行政能力的，我们的模式就是中央管地方，地方管老百姓。中央政府目前伸到底下去的，就是一个国税局，工作还是蛮有效的。真正给老百姓“打折扣”，中央政府没有这个能力，这是很大的传统时代的变动，形成这个变动的，是国家的整合力，还有相应的财政、税收、福利、社保这些体制深刻的变革。
所以，我举这些方面的例子是说，1978年以来的改革成果，我们都讨论过无数次，没有这个改革，中国不可能有今天在全球的地位。
但是仔细观察我们社会生活的方方面面，这个改革是远远没有完成的。这个工程很宏伟，这个建筑看着也很让人耳目一新。但是仔细看最关键的部位，有一些部位没有封顶，有一些地方基本的改革步骤还没有迈出来，如果在进一步的变化中，不仅这些问题，还有后续的问题，都是非常严重的。但是你看看官场风气，权力腐败，那是寸步难行。抑制公款消费政策一落实，所有的高档消费就减少了，这是一个记录，说明消费都在哪些地方，是成就，但是像我这样的看到这种消息，会觉得我们这个国家在某些地方出了严重的问题。高档酒的价格全线下去了，怎么会发生这种事？对市场价格都产生了影响，这得多大的消费量。
这表明问题很严重，权力腐败很严重。你看现在这么抓腐败，看新闻，随便举一个人，铁道部长或者其他人，贪污数目都很大。我比较吃惊的是，他们没有什么很特别的动作，就是很正常在那里上班，一上班就有好几千万。这一定是我们的制度出了问题。不是小问题，不管经济总量是第二大还是第一大，或者比第一大大多少，这种现象这么多，说不过去，因为人心当中不会接受这样的秩序，不会认为这是对的。收入当然提高很多，但还是要让人们觉得这个社会是对的，否则，收入很高也不会觉得这个国家非常稳。
这些方面加在一起，就是我所说的改革的“半拉子”工程。不是说我们的政治行政体制没有改变，不是说监督机制一点儿没有进展，有，但是远远不到位。权力本身的发展和含金量之间不匹配，如果不把对权力的监督推上轨道，所有的改革成果恐怕都靠不住。
讲那么严重，改革这条路这么难，那么不改行不行？不改还真不行。第一，这种试点的工程，成就有，问题也会有。还有一个对比问题，十根手指按一只跳蚤能按住，等到你一根手指要按十只跳蚤，就来不及，就按不住了。现在体制的问题，可以说是突发事件，这么大的国家，偶发的，概率很低。但这种事情多了以后，真得想想跟我们改革之间的关系。征地制度、卖地制度，政府可以一手征、一手卖，不改的话，将来按都按不住。还有权力腐败这种事，将来按得住吗？我的结论是按不住的。与其等到按不住的时候后悔，不如趁现在问题没有严重之前下决心，这是第一点。
第二点涉及人口统计学。现在这个社会的主流人群早不是我们这些五六十年代出生的人，我是在几年前认识到这点的。我们一讲改革对不对，会有一个改革前的参照，我们好歹下过乡，好歹经历过那个时代，所有的场景在脑子里边有记忆，所以一看改革开放就觉得进步是显著的，问题是，我们不是主流人群了。主流人群是“80后”，他们的参照系和上一辈人不一样，通信、信息开放多了，我是1985年第一次离开中国的，安排我去南斯拉夫（必须先去社会主义国家），南斯拉夫把我们看得目瞪口呆，按照1985年的标准，看中国到现在发生的变化，所以这代人再怎么说，有一个基准。再加上1977年邓小平恢复高考，我们才考上大学，因此对已经有了的改革政策，总是有一个基本的东西。主流人群不这么看问题，你看主要的消费者是谁、主要的工作者是谁，我去阿里巴巴，每一个事业部都是很年轻的人，每个事业部自己定游戏规则。休息的时候干吗？我去访问的其中一个事业部，休息的时候全部倒立，我是没有见过这个场面。一到休息的时候，都倒立，有人讲话的时候，都躺在地上，一大厅的人愿意怎么坐就怎么坐。这个时代不是我们这些人的时代，他们怎么看社会，他们认为什么是对的，什么是应该的，什么是可以接受的，你要跟这个扛，没有胜算。还有“90后”，还有“00后”呢，一茬一茬可快了，他们有他们的看法，有他们的语言习惯。这是第二条，我认为非改革不可，不改革不能满足他们。所以，就得听听大部分人怎么说。年轻人的标准不一样。
第三条是我着重想讲的一条，什么叫作“机会损失”，每一个企业、每一个组织，花同样的时间，能得到的最大的力量有多大？如果得不到就是损失，就是丢了，丢了什么，丢了机会。
你从未来看，中国五千年文明，2014年说中国将成为世界第一大经济体，但是早就是第一大了，唐朝就是第一大，然后还挺高兴。想想，机会损失多少？应该做得多好？
所以30多年改革到今天，进一步改下去，我相信以后的人会觉得很可惜。因为你能得到的东西，其实是很多的。这是我要讲的第二个层次的意思。加起来看，就是不改革不行，混不下去，难题、状况此起彼伏。另外，主流人群变了，年轻人当道，他们的参照系、他们觉得社会应该是怎么样，越来越具有主导地位。第三个，从我们国家的长远来看，应该有很大的一块所得，拿不到是我们对不起这个国家。从这个角度上讲问题，不进一步推进改革，恐怕是满足不了的。
关于怎么改革，有很多讨论。第一，得摸着石头过河，十八届三中全会的提法是要把顶层设计和摸着石头过河相结合。在我们看来，顶层设计主要还是基本方向的确立。整个国家到底往哪一个方向走？这要有一个整体意识。我们国家一直是有整体意识的。近代以来，救亡图存，日本人打到中国，占领中国国土，当时的整体意识是抗日。等到抗战胜利以后，整体意识是民主建国。1953年以后，这个整体意识现在来看升级升得过快，原来是18～20年的过渡，新民主主义、多种经济成分、发展生产力等等，但是1953年以后加大筹码，赫鲁晓夫一上台，我们和苏联较劲，看谁先进入共产主义。本来想快的，最后退回来一大步。
然后领导人以为通过阶级斗争，通过组织不断的斗争，可以解决这个问题。“文革”后期，周恩来等人提出“四个现代化”，提出这个整体意识。什么叫现代化，不是像原来想象的一个国家要先实现共产主义，而是总得在当代变成生产力比较发达的国家，总要让国民过上比较正常的、好的日子，要让国家在竞争中有一席之地。四个现代化，工业现代化、农业现代化、科学技术现代化，包括国防现代化，这是一致的。然后就是改革开放。
我的看法是，虽然整体意识不是那么清晰，但是一直是有的，不是完全没有。麻烦就在于怎么实现。有很多现实问题，10亿人口，8亿是农民，怎么解决农民问题？解决不了，怎么实现现代化？所以顶层和顶顶层的东西不要很多，但是要明确、要持久。困难是怎样一夜之间从顶层当中找到这个整体意识？找到实现这个目标的路径？我相信改革是同一个问题，现在的基本目标是确定的，市场经济、民主、法治，有各种表述，但是这三个关键词一定在里边。
现在的问题就是怎样找到这个路线。像市场经济，那么多“半拉子”改革，怎么往前推，这是第一个要解决的问题。第二个问题，也是我们这些年研究中国改革经验的一个新路子，中国所有的难题，讲破天，底下都有一些办法在准备着。中国不存在完全没有办法的问题。这个道理很简单，其实就是，既然存在一些让人难受的东西，有人难受，就总会有人来找办法解决这种难受。问题是底下找到的办法，上层认可吗？上层建筑承不承认，给不给政策地位，给不给法律地位？这些年的改革，推进的经验在里面，前进的轱辘在里面，问题也在里面，不是说没有办法，有很多办法，问题是久拖不决，不能上升为政策。
现在北京讨论土地能不能流转、农房能不能买卖，到下面一看，温州的农房买卖早就蔚然成风。现象存在几十年了，问题是我们对这个现象的提炼、概括、上升卡住了，法律迟迟不修改，迟迟不动。最后开口宣布农房可以买卖、流转，说本地的农业户口可以买本地农业户口的房子，从村扩大到一个县。我到底下去问，本县谁来买房子？没有。所以最近李克强总理讲的一句话，我觉得有道理，很多事情不要再试点了，试什么啊，看明白了就下决心吧。我们现在把试点变成不改革的一个办法，实在扛不过去了，就试点，现在全国到底有多少个试点！试了以后要提炼，提炼了以后就变成政策，地方政策地方立法，全国政策全国立法。现在有关法律的现象很丰富，讨论了半天有没有，去底下看，都有。外汇买卖，你说哪儿没有，多少钱转不出去、转不进来？！都能转！法外现象实际上到处都有。
当然，反过来，有些行为损害他人、损害社会，这个要制止。现在很多现象其实不损害他人，但明显是违规违法，打击不过来。我们人口有“黑人”，我见过很多大小伙子说自己一生下来就罚15万，这样的人一大批。打车有“黑车”，我打过很多次。基本规律就是“白车”跟不上的地方，“黑车”就停。为什么我们合法的服务那么差呢？上海的出租车到了杭州，不许拉客回去，杭州的出租车到上海，也不许拉客回去，白跑好几百公里啊，路上要油钱、要过路费，司机不得急死啊。他就想其他的名堂，各种名堂最后就发生了，其实就是拉着客回去。然后我们说要打击违法违规行为，你看看现在违法违规这个词出现的频率就知道了。
国家总要让绝大多数老百姓生活在法律的框架内，不要轻易把他们轰到法律外面，法外行动多了，大家不尊重你的法律，我生下来就是法律以外的，怎么尊重你的法律？我的看法就是，要把解决问题的办法合法化。
现实中有很多办法，用不着重新想新的，当然很多办法很粗糙，可能只在某个地方可行。能不能对办法做一些改进？这个其实不难。把很多人无端放在法律框架之外，这个问题一定得解决，否则对社会治理没有好处。
接着要讲的是利益和观念。很多人说既得利益，所有经济体制都会形成利益，但是我的看法是观念的问题，利益是有观念的。什么叫利益，什么叫损失利益？要高度重视这个关键领域。科斯先生、一百来岁的老人家研究中国，最后结论是，关键是要有思想市场，不同看法可以讨论。讨论当中，整个社会的民主观念逐步发生改革，重新看待利益。城里人不准外地户籍同学来考试，说会加剧竞争。这是观念问题。假设在贫穷这个领域你歧视他，但是你在别的领域受歧视，你高兴吗？在法律面前人人平等，这个社会才能有长远利益。利益和观念之间是有关联的，是有观念定义的。20世纪80年代发展的关键是从解放思想开始的，如果认为搞包产到户就是走资本主义道路，如果不解放思想、观念僵化的话，很多改革就无法展开。我相信这个经验到今天还是一样。
下一个我们要讨论的是渐进改革，但是改革也是革命。为什么很多改革拖下来呢？总是说慢慢来，关键的步伐迈不出去。是不是迈出关键的一步和渐进就冲突呢？这个问题有人提出过，改革是在同一个国家框架下完成的，所以当然是渐进的。无论经济、社会、文化、政治，不可能一天就把事情改出来了。但是这并不妨碍有一些事情可以做得深一些，力度到位一些。你看进化论，猴子是怎么变成人的，是怎么站起来的？不是慢慢站起来的，慢慢站起来很难。他是一下子站起来，站不住，倒下去，过一段时间再站起来，站的时间长一点，再倒下去，再站，慢慢就站住了。这是一种进化论。改革是同样的道理。有时候不试不知道，不知道能站多久，站不住也没有关系，还有下一步。20世纪60年代河南、安徽等很多地方都大面积搞包产到户，后来我们调查这个问题，追溯到温州永嘉，农民发现大锅饭不行了，搞了包产到户，被打下去，因为认识不一致，认为这个危险；后来又搞一次，又被打下去，很多农民都知道这件事，所以1977年第三次站起来，加上北京城里观念的变化和政策结构的调整，最后站住了。其他的关键领域改革，怎么看都要运用这个。
我在上海调查要素市场，一千多家企业，怎么可能只有一个主板市场？最近很多小企业可以通过柜台交易、店头交易来获得融资。这个现象不是今天才出现，1996、1997年，全国形成了一波店头交易的市场热潮，我访问过山东淄博当时乡镇企业试验的柜台交易，55个企业在那里挂牌上柜交易。后来青岛一家、济南一家，全国各地一哄而起，出现20～25家，有些地方就出现乱象了。当时济南把一家桑拿浴挂了上去，有个记者写了内参，朱镕基一看就火了。后来阿尔巴尼亚发生集资风潮，然后就争论这个现象。这是一波。第二波场外交易起来，全国各类名目的场外交易市场累计不是二十几，而是三十几。你看一波起来，一闹，下去了，再来一波。我的看法，改革和进化一样，就是一波一波地起来，试试看、站站看，不可能渐渐站起来，这是比一下子站起来更难的一个动作。有时候就一次做到位，持续时间不长也没有关系。
最后一点，改革不是听报告、听政府做了什么决定，而是要广泛参与。不要站在那里等，不是说等到最后靠一个人、两个人，这是不可能的。十几亿人的国家，这么多领域，很多地方改了就改了，改革进行一步就会有新的东西，无论对企业、对个人、对整个国家，都会有帮助，当然也会有风险，因为改革就是在没有明确一致的意见、没有明确的法律保护下做的尝试。要根据我们各自的实际情况，无论是国企改革、要素市场、城乡统筹、土地市场一体化，包括权利观念、立法修法等，能参与的就参与，这应该是一个很大的舞台。
（本文是作者为北大国发院“国家发展”系列讲座所做的主题演讲）