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2012年年初，国务院印发了《规划》，其中，坚持确保国家粮食安全是第一个基本原则，尤其是强调加快构建供给稳定、储备充足、调控有力、运转高效的粮食安全保障体系。关于政策措施，《规划》里面已经讲得非常全面。有这样几个问题还需要重点强调。
1．粮食安全战略需要对顶层设计进行改革
粮食安全既是国家实现现代化的基础，又是现代化农业发展的核心内容。在新的背景下，实现粮食安全需要对顶层设计进行改革，具体包含三个内容：一是对粮食安全战略的总体规划与设计进行改革；二是对粮食安全战略的运行机制与组织进行改革；三是对粮食安全战略的具体措施与执行进行改革。
粮食安全战略的总体规划与设计方面，我想有必要升华对粮食安全的认识和界定。粮食安全英文是Food Security，当时我们翻译过来的时候，还是没吃饱饭的时候，不能多做要求，所以翻译成了粮食安全。实际上，联合国粮农组织（FAO）对Food Security的定义是食物安全，也就是确保人们能够有规律地获得充足、高质量的食物，过上积极、健康的生活。这个定义显然把全部食物都包括在内了。因此，食物安全战略实际上是三个层次的概念。第一，保障粮食的有效供给；第二，保障所有食物的有效供给；第三，保障食物的质量安全。第一个层次是传统意义上的粮食安全战略，只是局限于粮食生产能否保证人民生活的基本食物所需。第二个层次仍然与粮食相关，一是肉蛋奶等畜产品，以粮食做饲料，我们要保障这些农产品的有效供给；二是瓜果蔬菜等产品，是与粮食争地的产品，我们仍然要保障这些农产品的有效供给。在《规划》里面，国家对粮油糖、肉蛋奶、瓜果菜和水产品都做出了相应的规划。第三个层次是食物的质量安全。当前威胁社会和谐与稳定的食物安全事件频繁发生，从根本上影响了食物安全。《规划》专门把“增强农产品质量安全保障能力”列为重点任务之一。
粮食安全战略的运行机制与组织方面，要围绕重点建设任务，以最急需、最关键、最薄弱的环节和领域为重点，组织实施一批重大工程，全面夯实现代农业发展的物质基础。这包括旱涝保收高标准农田建设工程、新增千亿斤粮食生产能力建设工程、棉油糖生产基地建设工程、新一轮“菜篮子”建设工程、现代种业工程、渔政渔港建设工程、动植物保护工程、农产品质量安全检验检测能力建设工程、乡镇农业公共服务能力建设工程、农业机械化推进工程、农业信息化建设工程、农村沼气工程、草原保护与建设工程、新型农村人才培养工程十四个重点工程。
粮食安全战略的具体措施与执行方面，要进一步明确粮食的公共物品属性和社会属性，把粮食安全作为各级政府的责任和义务。必须从我国国情和农业发展实际出发，突出重点、加大投入、多措并举。一是建立农业投入稳定增长机制。这需要继续加大投入力度，改善农村金融服务，引导社会力量投入农业。二是加大农业支持保护力度。这需要坚持和完善农业补贴政策，建立完善农业生产奖补制度，平衡主产区和主销区利益关系，加大对农业科研和技术推广的支持力度，完善农产品市场调控机制等。三是提高农业对外开放水平。这需要促进农业对外合作，促进农产品国际贸易，积极应对国际贸易摩擦等。四是深化农业农村改革。这需要积极推动种业、农垦等方面改革，加强对国家现代农业示范区、新形势下农村改革试验区工作的指导和支持，统筹城乡产业发展，统筹城乡基础设施建设和公共服务，逐步建立城乡统一的公共服务制度，统筹城乡劳动就业，统筹城乡社会管理，积极稳妥推进户籍制度改革等。五是强化农业法制保障。这需要完善以《农业法》为基础的农业法律法规体系，研究起草农业投入等方面的法律法规，加快农业行政执法体制改革，深入开展农业普法宣传教育。六是加强组织领导。这需要坚持“米袋子”省长负责制和“菜篮子”市长负责制。完善体现科学发展观和正确政绩观要求的干部政绩考核评价体系，把粮食生产、农民增收、耕地保护作为考核地方特别是县（市）领导班子绩效的重要内容，全面落实耕地和基本农田保护领导干部离任审计制度。
2．适时改革农业管理体制是加快现代农业建设，确保粮食安全的制度保障
改革开放以来，我国农业和农村经济发展取得了巨大成就。新时期、新阶段农业发展的要务之一就是加快现代农业建设。现行的农业管理体制在我国农业发展的历史进程中起到了积极的作用，但其弊端越来越明显，必须尽快实施相关改革，以满足现代农业建设的需求。
在宏观管理的层面，必须提高行政效率。在美国，农业部是仅次于国防部的第二大内阁部门，几乎所有农业行业的职能都在农业部高效运转，这就可以在很大程度上解释美国农业的强大。我国现行农业管理体制是由农业部和各省（市）、地、县的农业厅、局构成的条块结合、以块为主的管理体制，导致出现了多头管理、“多龙不治水”、职能交叉以及管理效率不高等突出问题。这就需要最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本，以实现相对集中的统一化管理。这首先需要探索建立决策、执行、监督既相互协调又适度分离的行政运行机制，实现决策科学、执行顺畅、监督有力。其次，国务院农业主管部门及相关的研究机构必须研究解决农业与农村发展中存在的重大问题，拟定相关法律法规草案和中长期发展规划及政策，统筹配置行业资源，发布行业信息标准，维护行业市场秩序，开展行业执法监督检查，提供行业相关信息服务。最后，要继续完善农业相关法律法规，为现代农业发展和粮食安全提供坚实的法律保障。
在微观经营的层面，必须培育农村社会化服务供给的主体。以前我们一直在谈要在农村建立“统分结合的双层经营体制”。这么多年来，我们形成了以农村家庭承包经营为主的农村基本经营制度。“分”得已经够多了，下一步要解决“统”的问题。最关键的是，要解决农村社会化服务供给主体的问题。目前，龙头企业、农民专业合作组织、种粮大户、村集体等纷纷成为“统”的主体。农村社会化服务主体做到极致的是日本，这个国家的农协在农村几乎无所不能。日本不仅给农户提供农业技术指导，而且提供经营指导。比如，农协预计今年苹果价格下降，就会告诉农户把苹果树上的花打下来三分之一，就可以通过减少市场供给提高苹果的价格。我们要培育农村社会化服务主体，首先要打破制度上的限制，给予农村社会化服务主体合法地位。其次要让社会化服务主体能够享受强农惠农政策。最后，也是最重要的一点，不能鼓励社会资本大面积、长时间地租用农村土地，尤其是警惕现在农地流转的“非粮化”倾向，在这个过程中，要对村集体的行为进行监督，防止出现违背农民意愿情况的发生。
3．加强农业科学技术研究是确保现代农业可持续发展与粮食安全的重要措施
我国是一个人口大国，农业生产资源约束较强，淡水资源和农业灌溉用水相对匮乏；以石化能源为基础的石油农业因能源紧缺和低碳农业的要求已经没有发展空间了；土壤的条件也不容乐观，呈南咸、北碱的状况，近一半领土干旱，而且土壤有机质退化严重。这对我国发展现代农业提出了极大的挑战，也为农业技术的应用提供了广阔的空间，特别是利用生物技术培育新品种是我国发展现代农业的必经之路。现代生物技术能培育多抗、优质、高产、高效新品种，提高品种改良效率，并可降低农药、肥料投入，在缓解资源约束、保障粮食安全、保护生态环境、拓展农业功能等方面潜力巨大。然而，目前主要的生物技术，特别是转基因关键技术知识产权基本上掌握在少数发达国家的跨国公司手里。如果再不奋起直追，那么我们将会失去对农业生产技术的高端控制，最终将失去对动植物品种和农畜产品市场的话语权。这已经是我国粮食安全必须面对的课题。目前，生物技术已成为发达国家科技核心竞争力和新兴产业的经济增长点。在这个过程中，谁占领了科技制高点，谁就会把握住新的经济增长点，而谁落后于他人的步伐，谁就会在经济增长中落后。例如，欧盟近年来抵制生物技术的发展，已经造成了大量生物技术人才的外流。欧盟经济发展陷入欧债危机的泥潭，虽然有多种因素，但是一定程度上是由于老牌的欧洲国家因循守旧，没能把握新科技革命带来的红利。加强生物技术的研究和开发，努力掌握自主知识产权的生物技术和生物育种技术是我国目前农业科学技术研究的重要任务之一。
具体而言，可通过以下三种措施确保现代农业可持续发展和粮食安全。
一是加强农业技术创新。首先要突出农业技术创新重点，稳定支持农业基础性、前沿性、公益性研究；其次，明确农业技术创新方向，着眼长远发展，超前部署农业前沿技术和基础研究，力争在世界农业科技前沿领域占据有利位置；再次，改善农业技术创新条件，加大国家对农业领域科技计划的支持力度，提高公益性科研机构运行经费保障水平，积极引导和鼓励金融信贷、风险投资等社会资金参与农业技术创新；最后，进一步完善农业技术创新机制，打破区域、学科界限，整合科技资源，推动产学研、农科教紧密结合。
二是强化农业技术吸收再创新。首先，要以引进吸收再创新为主要途径，突破现代农业发展中的各项技术“瓶颈”，通过加强技术改造，加快国产化进程；其次，要积极加强产、学、研、推资源整合，使能够适应现代农业生产需要的相关技术及成果得到开发应用；最后，应积极搭建对外交流平台，推动更高水平的“引进来”和更大步伐的“走出去”。
三是推动农业技术推广体系改革。当前，应当大力强化基层公益性农技推广服务，充分发挥各级农技推广机构的作用，着力增强基层农技推广服务能力，推动家庭经营向采用先进科技和生产手段的方向转变。同时，还应引导科研教育机构积极开展农技服务，引导高等学校、科研院所成为公益性农技推广的重要力量，强化服务“三农”职责，完善激励机制，鼓励科研教学人员深入基层从事农技推广服务。此外，还需培育和支持新型农业社会化服务组织，推进科技富民强县行动、科普惠农兴村计划，通过政府订购、定向委托等方式，扶持农民专业合作社、供销合作社、专业技术协会等社会力量广泛参与农业产前、产中、产后服务。
加强农业科学技术研究，尤其要重视农业管理及软科学的研究。当前，我国农业发展已经进入现代农业的快速推进阶段，其经济问题、管理问题都会直接影响农业的生产效益、效率和发展速度。农业软科学研究本身具有效益的整体性、研究内容的广泛性、成果的政策性和方法的综合性，其主要目的是为农业各种类型及各层次的决策提供科学依据和解决问题的办法，推动决策的科学化、民主化和规范化。在国内的学术环境中，重硬轻软、重技术轻战略的现象仍然十分突出。发达国家对软科学研究的投入通常为其研究及开发经费的5％～10％，而我国目前还不到2％，其中对农业软科学研究的投入就更少。应采取积极有效的措施，建立多渠道、社会化的农业软科学研究投入体系。从加强农业软科学基地和队伍建设入手，跟踪自然科学与社会科学的前沿，引入人文社会科学各个领域最先进的理论和方法，在决策实践中发展多学科综合支持的农业软科学研究体系。要特别重视高等院校的软科学研究工作，建立和发展一批国家级农业软科学的教育、研究基地，为包括国家粮食安全战略在内的各类中央“三农”决策服务。