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1．农业行政管理体制：比较与弊端
中国特殊的农业行政管理体制是农业投资与管理政策失灵的根本原因。当前我国农业行政管理体制存在诸多问题，主要表现为：管理农业的部门与管理和农业密切相关的平行产业的部门分设；农业产中与产前和产后环节的管理分割；农业调控手段分散；农业部门中央与地方的事权划分不清等。中央政府层面涉及农业与农村投资的部委多达十几个（见表1—1），这些部门之间的管理权限和关系在各层级政府之间又存在极其相似的映射，从而严重影响了我国的农业投资与管理效率。
美国完善与高效的农业行政管理体制是值得我们学习和借鉴的。100多年前，90％以上的农民人口比重决定了美国不仅是名副其实的农业大国，而且是名副其实的农民大国。当前，作为世界农业与农产品大国，美国农民人口的比重下降到了2％左右，然而，作为管理农业事务的核心机构———农业部，却日益庞大，已经成为联邦政府最大的机构之一。虽然农业部正式编制职员多达10万人，但真正从事上层管理的人并不多，大部分职员都分散在各州地，从事最基层的农业推广和信息服务工作。当然，这与美国的政治体制是息息相关的。在美国，不是每一个行业都有对口的行政管理部门，这既与美国的高度市场化有关，也与它的联邦体制有关，因为各州政府没有执行联邦决定的义务。联邦制订的计划和政策必须由自己的机构和人员去完成。因此，美国的农业行政管理体制最大的特点就在于它的综合性，它将农业、农产品以及有关的管理服务都容纳到这个大一统的管理机构中，避免了互相推诿、扯皮和工作领域的分割，有利于打破地区封锁、行业垄断和部门分割，有利于明确责任和提高效率。
表1—1涉及农业与农村财政支出的主要部委司局及职责
续前表
资料来源：根据相关研究文献及各部委网站信息整理。
相比之下，我国现行的农业行政管理体制呈现部门分割，各自为政，任务不明确，管理手段分散，任务和手段不一致的状况，部门之间有利的事争，无利的事推，有事大家一起干，出了问题谁都可以不负责任，矛盾难以在部门之间协商解决，只能将大量的问题反映给国务院，使国务院领导忙于协调，提高了决策成本，降低了决策效率，执行就更困难了，部门利益还渗透于政策和法律的制定之中，使政策法律出台扯皮多，时间长，出台后没有一个具体部门督促实施，达不到应有的效果（冯海发，1998）。这种行政管理体制必然触发并不断强化农业投资与管理体制的原发性矛盾：首先，主要依赖下一级政府作为政策执行机构必然产生政策执行力的缺失；其次，网状运行格局决定了农业投资的范围、领域和职责混乱，中央与地方政府投资不能形成有效沟通和良性互补；再次，由于部门利益的驱使，严重的部门分割及分块管理体制，有限的农业投资不能有效形成合力；最后，多部门管理下的多部门监督最容易产生管理缝隙与监督漏洞。
2．农业投资结构偏差与政策失灵
尽管人们总是试图制定并实施最有效率、最能解决问题的政策，但现实的情况是，政策失灵的现象屡见不鲜。农业投资与管理政策低效率是当前最具代表性和典型意义的失灵政策之一。我国现行农业行政管理体制决定了财政农业投资制定与执行良性机制的缺失，这种缺失最直接的后果就是财政农业投资的结构性偏差，从而直接导致农业投资资源配置的低效率。因此，改革和完善农业投资与管理政策体系是优化农业投资支出结构，避免政策失灵的根本措施。显然，在一个很长的历史时期，制定和实施积极的农业投资政策以持续供给农业与农村增长所必需的公共产品是我国政府的理性选择。但是，经济转轨的制度背景与现实条件又决定了以纠正市场失灵为目标的政府行为同样会面临着外部性、交易费用、信息不对称等诸多突出问题。中国农业投资与管理政策能否实现社会最优配置的预期目标，不仅取决于其目标制定过程中能否准确地将“三农”对公共产品的消费需求集合为“社会”需要，而且取决于财政农业投资与管理政策能否被正确理解、准确贯彻和高效执行。
用公共选择理论来分析我国公共政策的制定与执行过程，可以看出，在农业投资与管理政策的制定过程中，农业投资政策目标决策具有明显的自上而下的政府安排特征。在财政农业投资与管理政策制定过程中，一方面，作为财政支农政策主要受益者的农民，因其人数众多而陷入“集体行动的困境”之中，难以形成对决策层产生较大压力的游说团体，被排除在政策目标决策程序之外（李焕彰，2006）；另一方面，财政支农政策制定的决策者缺乏相应的“三农”公共产品偏好的信息。财政支农政策制定过程的这一特质往往使政府所确定的财政支农支出结构偏离社会的需求结构，导致政策失灵（李容，2003）。就财政农业投资与管理政策的执行过程而言，由于政府的决策层和行政执行系统有不同的行为方式，两者在动机、压力、利益导向等方面均有较大差异，因此，制定出来的政策不一定能被有效地执行（江小涓，1994）。
我国在1994年进行了分税制改革，虽然根据税种明确划分了地方税，并充实了地方税种，在一定程度上扩大了地方的税收收入，但是总体而言，县乡政府主体税种不足、零星税种庞杂以及税收收入可持续性增长的不确定性大等却是不争的事实。在分税制下，各级地方政府为了保障各自的财政收入，满足其支出的需要，不得不采取层层下压的策略，尽可能多地从下级财政抽取资金，这样势必造成了作为最基层一级财政的乡镇预算内财政可支配收入的减少。同时，我国的分税制改革也并不彻底，表现为现行分税制只是解决了中央和地方财政收入的划分，而与财政支出密切相关的事权并未得到合理划分，中央和地方政府以及地方各级政府之间的管理体制仍很混乱，造成了事权与财权的分离。也就是说，中央财政集中了相当大的财政收入却没有承担对等的公共服务职能，农业公共品主要由地方政府尤其是面临着财政缺口的县乡政府提供。
此外，行政管理资源配置失衡与教条主义的目标模式也是产生农业投资支出结构不合理的重要因素。正如李焕彰所指出的，在现行的政治体制和行政提拔体制下，对地方政府业绩的考核主要采用经济增长速度等指标。由于农业比较利益偏低，地方政府更偏好于将财政资源投向非农产业和城镇。尽管说中央政府可以采用奖励、惩罚等选择性激励措施，但具有信息优势的地方政府在与中央政府的博弈中占据着主导地位，因而有可能削减或挪用财政支农支出，其财政支农支出行动常常表现为：更偏好于投资见效快、易出政绩的项目，而不是期限长、具有战略意义的项目；热衷于提供看得见、摸得着的“硬性”公共产品，而不愿提供农业技术推广等“软性”公共产品。这一状况必然导致财政支农支出结构不合理。