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这个问题主要存在于中国古城墙的狭义范围，即所谓“城市”的范围。
在中国历史上，各地设立各级行政建置后一段时间内，均有数量不等的未筑城现象，但并不是普遍现象。而且往往不久，就因各种原因进行了补筑。真正设立建置而直到建置迁移他处（或撤销），终未筑城的现象并不多。仍以清康熙《考工典》所列1578座“城”来看，其中未筑城17座，仅占总数不足1.1%。其中云南4座（永宁府、丽江府、镇沅府、孟定府），台湾3座（台湾府、凤山县、诸罗县），湖北3座（武昌府大冶县、通山县、黄州府广济县），浙江处州府（缙云县、松阳县、遂昌县、云和县、龙泉县、景宁县、宣平县）7座。在康熙（1662~1722）之前，这17座未建城墙的“城”，有的已建有城门（如处州的7座城；武昌府通山县在万历十一年建门），还有的不久也补建了城墙（如台湾的3座城）。
全国各地有建置而不筑城墙，虽然并不普遍，但情况比较复杂。其中有政治、军事因素，也有环境、经济和技术等因素。但是，最后这些有行政建置的地方大部分还是修造了城墙，只是建造时间先后不一。在政治、军事因素方面，学界对不筑城现象均有较深入的研究，
其中尤以元代不筑城研究为重点。
对于元代城市城墙，陈正祥在《中国文化地理》第三篇《中国的城》中提出：“蒙古人是粗野的游牧部族，对妨碍他们横冲直撞的城，当然没有好感。在《元史》和《元一统志》等书中，绝难看见造城的记载。有一个时期，曾禁止汉人筑城或补城。所以到元朝被推翻时，许多城已破损不堪。”在元代法律《元典章》中，还出现以“奉圣旨‘修城子里，无体例’”
为由，在很长一段时间全国禁止修城和筑城。但是，同样不能绝对化。如：元代时，邵宗愚占据广州起兵反元，马丑寒占据博罗相呼应，乃设置木栅及土墙环绕县城，“引溪为隍”
。元至正年间（1341~1368），德庆州城“重修峻之”
。再以其他数省为例，简述如下：
△辽阳东京城旧城引自王佩环编著《关外三都》（沈阳出版社，2004年）
安徽在元代不仅有修城（如巢县），还有新建城墙。如元元贞年间（1295~1297），旌德县建城门。元顺帝至元年间（1335~1340），英山县筑土城（后毁），其他还有庐江县、舒城县、霍山县等。再如元代的修城，元至正十三年（1353）庐州因城圮，合肥佥事马世德请“发公私钱十万贯”
，在原木栅和土城基础上主持大规模修城，共动用人力77.8万，用砖448万块，修城4706丈，建城门6座，并均建城楼。
浙江在元代筑城修城受到一定的影响，但并不严重。除少量城墙被拆毁外（如杭州府城“内外城日为居民所平”；金华府城“罗城尽坠”；宁波府城“居民侵蚀，渐为坦途”；嘉兴府城“罗城平”等），大部分城墙还是被利用，甚至在至正年间（1341~1368）出于各自的城防需要，还修筑了一批城池，如杭州城
、昌化县城、海宁县城、余姚县城、金华府城、永康县城、富阳县城、上虞县城、余杭县城、平阳县城、於潜县城、庆元（即宁波）城等。元至正十七年，湖州府因防御兵力不足，修城时将原先周长24里，缩小成13里138步。
河南在元代筑城数量不多，但有林县城、延津县城（因迁县治而新筑）、怀庆县城、唐县城、息县城等，先后筑造了城墙。城墙毁圮的原因，有的并非出于人为拆城，而是大水毁城，如：鹿邑县城“鹿地卑下，旧城每困于水。自元东迁六十里，而筑城于此”
；元至大二年（1309），“河决，（夏邑县）城郭渰毁”
；元至正年间封邱县城也“沦于水”
。至元二十七年（1290），在朝廷下令全国不得筑城的情况下，还“修汴梁城”，足见此城当时的重要地位。
湖南在元代建造了数座夯土城墙。如常德府旧城因毁圮，于元至顺三年（1332）再筑土城。耒阳县城、龙阳县城和溆浦县的“邑人筑土（城）为之”；华容县则在元至正年间（1341~1368）“甃以石”，后毁。这几座土城和少量城墙的甃石多数建造于元末，反映了当时社会动荡不宁、当地筑城自保的一种应急状态。
贵州在元代有少数地方建城，或设栅为城，或垒土为城。如元至元十四年（1277），始筑普安司城（即明代普安府城前身），初为土城。元至元二十九年，因设八番顺元宣慰司都元帅府于顺元城（今贵阳市南部），有归顺元朝蒙古族统治者之意，遂筑土城并取名“顺元”。据明郭子章在《黔记》载：“国初，建贵州省城，率因元旧城址狭隘，城垣卑薄。”《贵阳府志》亦称：“贵阳府城，即元顺元城也。顺元旧设土城，东、西、南三面与今城同，北面仅至今钟鼓楼”
，还据《钟鼓楼记》考证，钟鼓楼即“为顺元北门城楼是也”。元天历三年（1330），创筑阿达卜寨（即明代普定卫城、普定府城前身），设栅筑城。其他元代的城址，还有德江县龙泉乡的水特姜司古城址等。
广西在元代有极少地方建城，如元至正七年（1347），建阳朔城墙等。有少量地方修城或改筑城垣，如元至元十七年（1280），浔洲土城“撤而新之”；至顺三年（1332），重砌滕县土城；至正六年，横州城以砖包砌原土城；至正十六年，桂林府城以石包砌旧城。
到了元末明初，由于全国各地大范围爆发战争，导致各地出现修城和筑城，这种现象在许多地方志中均有记载。尤其在元至正十二年（1352）以后，随着政局的不稳，朝廷松动了筑城的禁令，其中元大都还在城门外加筑了瓮城，
以增强城门的防御能力；另一方面农民义军也在各根据地纷纷筑城，其中最著名的是徽州休宁（今属安徽省）人朱升向朱元璋提出的九字三策“高筑墙、广积粮、缓称王”中的“高筑墙”。在“高筑墙”的思想指导下，公元1360年朱元璋下令对太平城池的修筑，1362年对洪都（今江西南昌）城池的改筑，以及对浙东藩屏诸全的城池迁移到旧城50余里外的五指山筑新城等，均体现了“高筑墙”思想在朱元璋所部的贯彻、落实，并在实战中取得显著效果。1366年，朱元璋调派应天府驻军近10万人，开始营造应天府城（即后来的大明都城——南京城），四重城池，最大占地面积约230平方公里，外郭长度约60公里，此规模超过中国历史上所有的城池。这座旷世城池的诞生，影响并带动了许多地方政权修城和造城。所以，明中期全国性筑城高潮的出现，其实发轫于元末明初。
因环境因素也有不筑城的，有的是因为“水”：婺源县（今属江西省），唐开元二十八年（740）始立县治，中和二年（882）移治弦高镇。婺源县“向恃险不城，环县皆深溪围抱”
；有的是因为“山”：贵阳地区多山，相对中原发达地区，历史上被称为“蛮夷之地”，“大都无城壁，散为部落而居”，或者依靠天然山川河流为屏障，直到明清时期才大规模筑城。如遵义府城，旧因“罗山带水，险峻天城。旧时设官为守，便为城郭。自周、秦、汉、晋以迄明初，皆一苍莽也”
。直到明万历二十八年（1600），才开始营造城墙。浙江於潜县元末筑城后毁圮，明初时由于“县非控要之地，且冈陵重复，遂不置城”
。明宣德五年（1430），平湖设县初无城，直到嘉靖三十二年（1553）因倭乱，才开始筑城。
香港维多利亚城也是一座没有城墙却有城界之“城”，由英国人于1841年占领香港的香港岛后建立。1903年，香港政府为使大众更清楚维多利亚城的范围，在城市界线上设立界碑，又称“四环九约界碑”。这种设“界碑”为城的现象，颇似中国古代一些城市仅建城门没有筑城的情况。只是前者更加强调城“界”的功能，而后者还兼顾了城市的道路、管理等因素。当然，20世纪初在英殖民地的维多利亚城仅设“界碑”不筑城现象，也与当时西方工业革命下的“城市化”运动密切相关，西方许多国家已经出现大规模拆城，如拆除德国柏林城墙和法国巴黎城墙等。在这样特殊背景下，英殖民统治者当然不会在维多利亚修筑城墙。
因此，中国历代县级以上建置没有建造城墙的现象，仅仅是相对的；而县级以上建置的城墙至迟在明清时期已先后建造，则成为一种普遍现象。