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（1）危机的定义与特征
危机的内涵在中国的汉字中，表达的是“危险与机遇”，是组织命运“转机与恶化的分水岭”。在危机研究过程中，专家、学者们站在不同的角度、不同的领域，采用不同的思维方式，给危机赋予各种各样的定义。
第一类，从决策的角度界定危机。国际著名危机管理理论权威罗森塔尔［2009］认为危机是指对一个社会系统的基本价值和行为准则构架产生严重威胁，并在时间压力和不确定性极高的情况下必须对其作出关键决策的事件。 [74] 赫尔曼［1972］指出危机是一种情境状态，在这种形势中，其决策主体的根本目标受到威胁且作出决策的反应时间很有限，其发生也出乎决策主体的意料之外，威胁、时间及意外三者都是危机的特点。 [75] 胡税根等［2009］提出危机是在出现正常社会秩序状态的情况下，处于紧急性和危害性，在时间压力和不确定条件下作出决策的事件 [76] 。
第二类，从危机产生原因出发。唐纳德．A．菲诗曼［1909］认为危机是因为发生了不可预测的对组织价值冲击较大的事件，或事物内在矛盾的激化，组织的回应时问紧迫以及其他因素影响，出现非常规恶性状态，产生冲突，导致变迁的发生。 [77] 国内学者薛澜等［2003］认为危机通常是在决策者的核心价值观念受到严重威胁和挑战，有关信息很不充分，事态发展具有高度不确定性和需要迅速等不利情景的汇聚。 [78] 李泽州［2003］将危机定义为在某种状况下，由于缺乏正确预测或者有效预防而发生的意外事件。 [79]
第三类，从系统控制论角度出发。奥兰·扬［1967］教授认为危机改变或破坏系统的平衡状态，强调危机产生后，如何控制潜在的危机因子而使组织系统能够正常持续运转。 [80] 国内学者张成福［2005］认为危机是这样一种紧急事件或者紧急状态，它的出现和爆发严重影响社会的正常运作，对生命、财产、环境等造成威胁、损害，超出了政府和社会常态的管理能力，要求政府和社会采取特殊的措施加以应对。 [81]
第四类，从危机产生结果来定义危机，一种认为危机事件的发生会导致组织及其人员、产品、服务、资产、声誉以及社会等产生重大损害；另一派认为危机发生具有两面性，即处理不好造成严重危害，处理得好则可能成为个人、组织、社会的转机。巴顿［2002］认为危机是一个会引起潜在负面影响的具有不确定性的事件，这种事件及其后果可能对组织及其员工、产品、资产和声誉造成巨大的伤害。 [82] [83] 斯格［1998］在《组织、传播和危机》一书中指出，危机是“一种能够带来高度不确定性和高度威胁的，特殊的、不可预测的、非常规的事件或一系列事件”。国内学者马建珍［2003］认为危机指社会遭遇严重天灾、疫情、或出现大规模混乱、暴动、武装冲突、战争等，社会秩序遭受严重破坏，人民生命财产和国家安全遭受直接威胁的非正常状态。 [84] 李传军［2007］提出危机指个人、群体或者组织由于突发事件的出现，而受到破坏，严重地威胁到其正常的生存与发展的状态。 [85] 著名危机管理专家诺曼.R. 奥古斯丁［2005］认为每一次危机既包含了导致失败的根源，又蕴藏着成功的种子。发现、培育，进而收获潜在的成功机会，就是危机管理的精髓；而错误地估计形势，并令事态进一步恶化，则是不良危机管理的典型特征。 [86]
以上定义从不同的角度指出危机涵义，从中我们可以概括出危机的共性是意外性、危害性和紧急性。意外性指危机的爆发经常出于人们的意料之外，危机爆发的具体时间、实际规模、具体态势和影响深度，是始料未及的；危害性，由于危机常具有“出其不意，攻其不备”的特点，不论什么性质和规模的危机，都必然不同程度地给企业造成破坏，造成混乱和恐慌，而且由于决策的时间以及信息有限，往往会导致决策失误，从而带来无可估量的损失。同时危机又具有连带效应，可能引发一系列的冲击，从而扩大事态；紧急性，危机一旦爆发，其破坏性的能量就会被迅速释放，并呈快速蔓延之势，如果不能及时控制，危机会急剧恶化。
（2）与相关概念比较
危机与紧急事件、突发事件的比较：紧急事件强调对事件处理的时间紧迫，而突发事件强调事件发生的不可预测性，这两者都不能等同于危机。危机则是二者的综合，影响较大，会造成根本性的毁坏。
危机与风险的比较：风险是指发生对组织不利事件的可能性。对风险防范不善，造成的危害达到较大程度时，危机就会发生，也就是说，风险的存在是导致危机发生的前提。对风险进行有效的评估和管理，可以防范危机的发生，如果对各种风险熟视无睹，或者对于已经认识到的各种风险不采取有效的措施，今天的风险就会演变成明天的危机。因此危机与风险的区别可以概述为两点，首先风险是危机的诱因；其次并非所有的风险都会引发危机，只有当风险所造成的危害达到一定的程度时，才会演变为危机。
（3）危机系统
从系统科学的角度看，由各种各样的危机和其造成的相应社会、经济损失构成的系统是危机系统。它是由相互作用和相互依赖的若干组成部分结合而成、具有特定功能的有机整体，是自然系统与人类物质文化系统相互作用的产物，具有自然的和社会的双重属性。
危机系统具有三个基本特征：系统是由若干元素组成的，元素间相互作用、互相依赖，系统作为一个整体具有特定的功能。用A表示危机系统S中全部元素构成的集合，以r表示S中元素之间的关系，R表示所有这种关系的集合，则公共危机系统S可以形式化地表示为：
S=<A，R> （2.1）
从内部规定性看，危机系统是由元素集和关系集共同决定的，是把所有元素关联起来形成统一整体的特有方式（包括关联力）。危机系统是由危机源子系统、危机诱因介质子系统和受危机体子系统组成的具有特定功能的有机整体。受危机体包括人类政治系统、社会经济系统和资源环境系统，危机源通过危机诱因介质对受危机体产生影响。
（1）公共危机涵义
危机包含了各类突发事件、灾害、紧急事件，是对这些事件的概况，根据危机出现的领域，可分为私人领域和公共领域的危机事件。公共领域的危机事件以公共为其基本属性，是在公共领域内发生的危机，一般影响范围较大，社会秩序破坏严重，影响到公共利益。
关于公共危机的定义，王晓成［2003］提出公共危机是由于内部或外部高度不确定的变化因素，对社会共同利益和安全产生严重威胁的一种危险境况和紧急状态 [87] ；周晓丽［2006］认为，公共危机是指那些危害国家安全、损害公共利益、扰乱社会秩序、威胁公民生命财产安全，需要社会各个相关部门作出紧急处理的事件。 [88]
（2）公共危机的类型
许文惠、张成福［1998］根据危机的复杂程度和危机管理的性质把危机分为结构良好的危机和结构不良的危机。 [89] 罗森塔尔［1989］从危机发展的速度与终结的速度两个角度同时入手，将危机分为龙卷风危机、腹泻型危机、长投影型危机、文火型危机。 [90] 胡税根［2009］等从决定性因素出发，认为公共危机爆发通常是多种变量相互作用、综合发生影响的结果，但其中总有一个变量起着决定性作用。通过公共危机发生的关键因素分析，将公共危机分为自然灾害、事故灾难、公共卫生危机、社会安全危机、经济危机、文化与信息危机6类。 [76] 此外，从影响范围，公共危机可分为全球性危机、区域性危机、国家危机及地方性危机；从发生动因，公共危机分为自然性公共危机和人为性公共危机；从后果程度，将公共危机进行等级分类，危机的危害程度主要是指危机对于人类社会所造成的各种损失的大小，从灾害的规模和危害程度，可以将其分为Ⅰ级（特别重大）、Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较大）和Ⅳ级（一般）；从产生原因，《国家突发公共事件总体应急预案》又将公共危机事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四类。 本论文关注危机发生过程 、 性质和机理 ， 因此拟采用 《 国家突发公共事件总体应急预案》的四分类法。
对公共危机进行类型化处理，是对公共危机进行管理和研究的一个必要前提。从上面的文献分析知，不同的标准，可以将公共危机分成不同的类型。根据研究目的，可以选择和设定不同的分类方法。
（3）特点
第一，突发性和紧急性。公共危机往往是在意想不到、没有准备的情况下突然爆发的，也就是说，危机发生之前，很少有人会意识到会发生危机。这也是一般危机的共性，例如，2001年美国“9·11”恐怖袭击事件。
第二，不确定性和易变性。这是公共危机的最重要的特点之一，例如，日本学者龙泽正雄认为，公共危机为五种内涵：“危机即事故，危机即事故发生的不确定性，危机即事故发生的可能性，危机即危险性的结合，危机即预料和结果的变动。” [91] 斯特恩［2009］认为，一个需要作出决策的公共危机是这样一种状态，从决策人角度看，有三个必要和充分的条件，即对基本价值的威胁、紧急性和不确定性，构成了内外部集体环境变化的状态。 [92]
第三，社会性和扩散性。公共危机是指影响大众生活和社会秩序的危机，社会性是公共危机的应有之义；扩散性是公共危机影响的过程和波及范围，由于公共危机的发生和发展是动态的，因此，其影响和危害具有扩散的特点。
第四，危害性和破坏性。这是公共危机的本质特征，一个事件或一个状态之所以被称为公共危机就在于人们正常的工作和生活秩序受到影响，基本的价值观受到威胁，如果不加以及时控制，一个群体或一个社会就有可能被肢解，发生混乱。如果没有负面影响，事件或状态就不能被称之为危机。
（4）相关概念比较
与公共安全比较：公共安全是指社会和公民个人从事和进行正常的生活、工作、学习、娱乐和交往所需要的稳定的外部环境和秩序。公共安全管理是指国家行政机关为了维护社会的公共安全秩序，保障公民的合法权益以及社会各项活动的正常进行，而做出的各种行政活动的总和 [93] 。
与社会风险比较：公共危机与社会风险在概念上有诸多相似，这种相似源于“危机”与“风险”概念的相似。但公共危机与社会风险存在实质的区别，谈“风险”是为了揭示问题，谈“危机”更侧重解决问题；“风险”的概念是为了反思，“危机”的概念则是为了控制。关键在于，任何风险在发生之后，却不能称之为风险，只能称之为危机，而危机在发生之后，称为危机。风险是因，危机是果，二者之间有一定因果关系。 [94]
与突发公共事件比较：《国家突发公共事件总体应急预案》将突发公共事件定义为突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。突发事件、紧急事件等概念常常与公共危机混用，似乎仅从概念和基本特征上来看，没有太大区别。总体而言，“突发公共事件”更多的是官方正式机构对公共危机事件的称谓。 [95]
（5）公共危机发生的基本规律 [96]
一是公共危机的不可避免规律。公共危机是不可能绝对避免的，人类进行公共危机管理的行为只能在立足于公共危机的不可避免的前提下，寻求有效的路径与方法。公共危机的不可避免规律，包含公共危机与公共危机损失不可绝对（或完全）避免和可以相对减轻两方面内容。在公共危机与公共危机损失不可避免的情况下，公共危机管理就成为必须。公共危机与公共危机损失的不可避免规律，也决定了公共危机管理的出发点是着眼于危机与危机损失的相对减轻，寻求损失的最小化。
二是人——公共危机互制规律。包括人类对公共危机的制约和公共危机对人类发展的制约两个方面。人类对公共危机的制约，一方面人类可以在一定程度上控制或减轻公共危机，通过各种预防工程的建设使某些公共危机在一定的区域范围内或程度上得到减轻或制约，通过科学技术应用、制度设计、非工程措施等控制公共危机的发生或发展；另一方面也可能在一定程度上助长公共危机的发生并扩大危机损失。公共危机对人类的制约，表现在危机发生会导致人类生产、生活环境发生毁灭性灾变，人类伤亡和经济衰退等。
三是公共危机的连锁反应规律。公共危机的连锁反应是指许多危机之间常常发生一定的联系，这些联系使危机之间形成危机链或危机群。危机链大致分为三类：因果链，即由某一种灾害进一步引发另一种或几种危机；同源链，即由某一种原因造成多种公共危机并发；互生链，即几种公共危机彼此影响，相互促进、共同消长。公共危机的连锁反应往往造成多种危机的并发，增加公共危机的破坏程度，同时也给公共危机管理工作增加了难度。
四是公共危机不断发展规律。研究公共危机问题不能只将着眼点放在现在，还必须考虑公共危机在未来时期的发展变化。目前，公共危机种类在不断增加，公共危机危害对象在不断增多，公共危机造成的经济后果的绝对数额也在不断扩大，公共危机的影响日益巨大。
（1）公共危机管理内涵 [97]
公共危机管理是指政府或其他公共组织通过监测、预警、预控、应急处理、评估和恢复等措施，防止可能发生的危机，处理已经发生的危机，减少损失，甚至将危险转化为机会，保护公民的人身和财产安全，维护社会和国家安全。
公共危机管理的主体是政府及其他公共机构，这和一般公共管理主体是一致的。政府和其他公共机构除了常规的管理之外，还需要居安思危的思想，积极应对可能出现的各种危机。
公共危机管理的功能是防范危机、化解危机，对于已经发生的公共危机，实施化解措施，减少危机造成的损失，对于可能发生的公共危机，做好防范，把可能性消灭在萌芽中。
公共危机管理的目的是恢复社会秩序，保障人们正常的生产和生活秩序，维护社会稳定，促进社会和谐发展，秩序、安全、稳定发展是其最终目标。
公共危机管理重在预防，公共危机有有利之处，但是以损害为主，所以对于公共危机应力争将其控制在萌芽之中，即以预防为主。 对于公共危机事件的预防除了理念之外，关键在于公共危机管理的体制和机制。
（2）公共危机管理概念辨析
公共管理和公共危机管理：公共危机管理是公共管理的一种形式，它们之间是一般和特殊的关系。公共危机管理的主体与机构、功能与目标都有自己独特的地方，需要考虑和处理的是非常态的环境和事件，决策风险大、管理难度大和管理要求高。
公共危机管理和企业危机管理：区别在于主体不同、宗旨不同。公共危机管理的主体是政府，企业危机管理的主体是企业；公共危机管理的宗旨是提供公共安全，企业危机管理的宗旨是在保障企业生存和发展要求的基础上，考虑公众和消费者公共安全利益。在很多情况下，企业危机会成为导致公共的原因，比如，三鹿牛奶含三聚氰胺这样一个企业质量危机事件导致众多幼儿生命安全受威胁，引发了公共危机。
公共危机管理和政府危机管理：前者指对公共危机进行事先预防、应急处理及善后恢复等行为。政府作为公共事务的管理者，对控制和应对所在辖区范围内的公共危机事件负有直接责任。因此，两者没有本质区别，只不过政府危机管理是公共危机管理的一部分。
（3）公共危机管理的生命周期
学者们根据自身学科特点对危机管理进行阶段划分，常见的有奥古斯丁从商业管理角度划分的六阶段，罗伯特·希斯的四阶段，最基本的三阶段等。
1901年E．A．罗斯首次使用“社会控制”，发展到今天，社会控制的内容已十分广泛，包括对环境、社会及其成员、组织及其成员、社会集团等社会各个方面的控制。就时间序列而言，社会控制分事后控制、事时控制和预先控制。事后控制是司控系统根据目标比较实际实施结果来进行控制，容易造成损失，一旦失误，纠正起来比较困难；事时控制是司控系统为保证目标实现，指挥和监督正在进行的活动的控制，纠正比事后控制容易，损失也相对较小；预先控制是司控系统为了使未来的实施结果与目标相符合，事先所采取的控制，一定程度上可以避免或防止事后控制和事时控制所产生的失误。借鉴社会控制理论和生命周期理论，公共危机管理包含对危机事前、事中和事后所有事务的管理。
诺曼·R·奥古斯丁将公共危机管理总结为6个阶段。第一阶段是预防，管理者必须竭力减少风险，对于无法避免的风险，必须建立恰当的保障机制。第二阶段是准备，组织需要为预防工作一旦失效即作好准备，包括建立危机处理中心，制订应急计划，选定危机处理成员，提供通信设施等。第三阶段是确认，确认公共危机已经发生，找出公共危机的根源。尽快识别危机是有效控制和解决危机的前提。第四阶段是控制，确定控制工作的优先次序，尽快将公共危机所造成损失控制在最小的范围之内。在这一阶段，果断进行决策是最重要的行动。第五阶段是解决，实施针对性强的公共危机解决对策，这一阶段速度是关键。第六阶段是从公共危机中获利，总结经验教训，提供一个至少能弥补部分损失和纠正所造成错误的机会。 [86]
罗伯特·希斯将公共危机管理过程概括为4R模式，即公共危机管理划分为缩减、预备、反应和恢复四阶段。一是缩减阶段，预防公共危机的发生和减少危机发生后的冲击程度。因为在缩减阶段公共危机最易控制、花费也最小，只要对各种细小的变化多加注意，就可以防止一些公共危机的发生，所以缩减是公共危机管理的核心。二是预备，在公共危机发生之前，就必须做好响应和恢复计划，对员工进行技能培训和模拟演习等，目的是一旦公共危机发生，使损失最小化。三是反应，在尽可能短的时间运用各种资源、人力和管理方法解决危机，防止事态进一步恶化。四是恢复，公共危机情境一旦得到控制，应着手恢复工作，还应就公共危机处理过程中反映出来的问题对公共危机管理工作进行改进。
在我国，学者们较多采用的是将公共危机管理分为如下四阶段。首先，监测、预警阶段是公共危机管理的前提，发现危机的存在，为防范危机提供依据。监测、预警的手段措施由于引发公共危机的原因不同而不同。其次，预控、预防阶段是公共危机管理的关键，即根据监测和预警情况，对可能发生的公共危机事件预先控制和防范，以防公共危机的发生，或减轻危机发生后的危害后果。编制各类危机事件的应急预案，开发危机事件发生后的辅助决策系统，是预控、预防的重要工作。第三，应急处理阶段是公共危机管理的核心，对于已经发生的公共危机事件，根据事先制定的应急预案，采取应急行动，控制或者解决正在发生的公共危机事件。因为应急处理阶段是在公共危机事件发生的紧急状态中进行的，能够让人们作有效反应的时间很短，并且应急处理阶段涉及应急指挥体系的协调与效率，涉及信息、通信系统的快捷、便利以及运输系统的畅通与快速等问题，所以该阶段是公共危机管理过程中最困难、最复杂的阶段。第四，评估和恢复是公共危机管理不可分割的组成部分。即对公共危机事件造成的危害后果进行评估，在评估基础上做好恢复与重建工作。 [98]
三阶段划分被伯奇和古斯等很多危机管理专家所推崇。公共危机管理分为危机前、危机和危机后三个阶段。三阶段分法与四阶段、五阶段划分也有很好对应关系，危机前包括危机征兆、信号监测、预防等过程；危机阶段指危机发生，以及危机正在得以的解决全部过程，包括损害控制、危机发作和恢复、持续期；危机后包括学习和痊愈期。因此说，三分法描述公共危机管理过程并可以很好地兼容其它分类特点，我国危机管理专家薛澜在其代表作《危机管理——转型期中国面临的挑战》中就采用三分法。 本论文也采用三分法。
（4）公共危机管理模式
全面整合管理模式：关注整个社会危机管理能力，从单一危机处理的方式转化为全危机管理的方式，是从危机生命周期出发的全过程和全面风险的公共危机管理，是建立在充分资源支持基础上的、以绩效为基础的公共危机管理。 [81]
动态管理模式：基于公共部门的不确定性连续过程，在不同的时间阶段，组织进入不同的隐性或显性危机管理状态，是政府提供相应的制度支持，公共部门管理者做出相应策略选择的动态过程。公共危机动态管理模式不仅仅指公共部门建立有形的危机管理机构，关键是将公共部门的“硬件”和公共文化、管理者的思想和员工的行为方式等“软件”进行有效整合，在公共部门内部建立整体上能够有效配合的公共危机防范和控制体系。 [97]
（5）典型理论
一是系统论。
危机管理系统是一个复杂的适应系统，可以借鉴系统论的分析方法构建城市公共危机管理系统模型。危机管理系统论是按照危机管理本身的系统性把管理对象放在管理系统的运行过程中加以考察的一种方法，危机管理活动不仅包含组织系统内部的管理活动，也需要社会支持系统的配合。本书认为城市公共危机内部管理可以借鉴安全管理的人、设备、环境和制度四要素，而社会支持系统涉及经济、社会、政治、科技、体制等宏观因素。
图2.1 系统流程要素构成模型
根据系统论，公共危机管理流程是为了实现整体目标而需要多主体协力以串行或并行工作的形式来共同完成的活动，是接收某一种类型的输入，在某种规则控制下，利用某种转换方式，经过变换转化为输出的过程，可表示为：流程＝｛输入、处理规则、转换过程、处理方式、输出｝。 [96] 其构成模型如图2.1所示。对于城市公共危机管理系统，政府为了实现城市安全稳定的目标，在输入公共危机保障资源，通过城市公共危机体制机制的控制，利用科技支撑手段实现城市安全的输出结果。这也是后文对城市公共危机管理的科技支撑体系投入产出分析的一个理论基础。
二是事故致因理论。
事故致因理论是安全原理的主要内容之一，用于揭示事故的成因、过程与结果。它避开了危险源的具体特点和事故的具体内容与形式，只是抽象概括地考虑构成系统的人、机、物、环境，因此更本质、更具普遍意义。
图2.2 因果关系的事故链
到目前为止，人们已提出了十多种事故致因理论，这里选择其中之一，即日本的北川彻三等人的因果论。北川彻三的模型提出事故和事故是否造成损失与损失大小具有偶然性，而事故的发生则必有原因，存在着必然性。这些原因中可以分为直接原因与间接原因，从间接原因到损失构成了一个反映因果关系的事故链，如图2.2所示。
造成事故的直接原因也叫一次原因，包括人的原因即人的不安全行为（失误或误操作）和物的原因即物的不安全状态（含机械设备的缺陷、故障、失效和环境的不良条件），这二者是间接原因造成的结果。间接原因又可以区分为两个层次，即二次原因和基础（三次）原因，包括技术、教育、人员、管理、教育等原因。
三是危机发生理论。
目前，较具权威的理论有固有理论、偶发理论、灾害成因理论、补会冲突理论等。
偶发理论和固有理论：一是以塞缪尔·亨廷顿为代表的“偶发”理论，认为人性本善，危机是一种偏离正常秩序轨道的非常状态，而不是常态，危机源于经济发展和社会、政治发展的不平衡，是人们在受挫折的情况下行为发生偏离；二是以蒂利为代表的“固有”理论，认为人性本恶，危机和冲突是人性本质呈现的永恒状态，是一种正常现象。 [51] 偶发理论和固有理论都是建立在对人本性研究的基础之上，它们都把公共危机的发生机理和根本动因与人的本性联系起来，通过人的本性及本性所决定的行为模式来说明危机是如何发生的。但这两个理论得出的结论却是截然不同的，一个是强调了危机发生的偶然性，一个是强调了危机发生的必然性。
补会冲突理论基本观点是：社会进程是一个由利益驱动的连续过程；利益上的一致性与冲突性，都是社会存在和发展的基本动力；稳定与变革，是社会存在的两种基本状态，由一致性主导的是稳定状态，由冲突性主导的是变革状态；社会冲突是由利益冲突所决定的，社会冲突引起社会的变革，社会的变革反过来又消除了社会冲突的消极影响。
社会燃烧理论是在系统理论的基础之上，把社会系统的有序与无序、平衡与失衡、稳定与暴乱，同自然界的燃烧现象进行了形象类比，非常形象地描述了公共危机的产生和发展过程。进一步讲，公共危机的发生实际上就是社会系统由有序向无序发展、从高秩序向低秩序退化的过程。
偶发理论和固有理论，仅从人的本性出发来探讨危机的发生是非常偏颇的，离开社会关系，离开外部环境因素的影响来讨论危机的发生是不可能有确定的结论的，这也正是这两种理论针锋相对，又不能互相说服的原因。社会冲突理论在解释危机的成因方面有一定的贡献，灾害成因理论把人的社会活动的消极方面引入了公共危机研究的视野，但这两种理论在识别公共危机方面比较弱。社会燃烧理论非常形象，但感性的描述不能代替理性的思维 [100] 。
（6）“一案三制”
清华大学公共安全中心范维澄教授提出突发事件应急管理的“一案三制”，其核心要素主要包括应急预案和应急管理体制、机制、法制四个要素。范教授认为落实和完善“一案三制”系统，在公共危机爆发时可以发挥有效预防、成功避险、引导自救、倡导互救、积极减灾等作用，将公共危机的直接和间接损失降到最低。
预案是公共危机管理的龙头，是“一案三制”起点。制定预案是把非常态事件中隐性因素显性化，是对历史经验中带有规律性的做法进行总结、概括和提炼，形成有约束力的制度性条文；启动执行预案是把制度化的内在规定性转化为实践中的外化的确定性。预案为应急指挥和救援人员在危机爆发时行使权力、实施行动方式和重点提供导向，可以降低因公共危机事件不确定性导致的失去对关键时机、关键环节的把握，可以降低资源的浪费。
体制指应急指挥机构、社会动员体系、领导责任制度、专业救援队伍和专家咨询队伍等。重点解决三个问题：一是建立一个规格高、有权威的指挥机构，明确指挥机构和应急管理各相关机构之间的纵向关系，各应急管理机构之间的横向关系；二是明确管理职能，设定科学的应急管理响应程序，形成运转高效、反应迅速、规范有序的公共危机事件行动体系；三是明确管理责任，通过组织整合、资源整合、信息整合和行动整合，形成政府公共危机管理的统一责任。
机制是行政管理组织体系在遇到公共危机事件后有效运转的机理性制度，是为积极发挥体制作用服务的，包括预警机制（预警监测网络、预测信息管理制度、预案）、决策指挥机制、公共危机管理的责任制、执行机制、检查监督机制、社会动员和参与机制、物资保障机制、信息收集分析和披露机制（含公共危机应急报告制度、信息分析制度、信息发布制度）。
法制是公共危机管理最基本和最主要的手段，能够使公共危机事件的应急处置走向规范化，使政府得到高度授权，维护国家和公共利益，使公民基本权益得到最大限度的保护。
（7）预警管理理论
预警是公共危机管理中的一个重要阶段，是公共危机前阶段的核心，主要作用是监测、发现危机的存在，为防范危机提供准备和依据。它根据公共危机事件的特征，对可能出现事件的相关信息进行收集、整理和分析，并根据分析结果进行相应的事前防范和警示，从而避免事件的发生或者减少灾害带来的损失。
公共危机预警系统是指政府为了能尽早发现公共危机的来临，建立一套能感应公共危机来临的信号，并判断这些信号与公共危机之间关系的系统，通过对公共危机风险源、征兆进行不断地监测，从而在各种信号显示公共危机来临时及时地向组织或个人发出警报，提醒组织或个人对危机采取行动。公共危机预警系统的内容主要包括公共危机监测、预测和预报、预控三个方面。其中，公共危机监测是对可能引起公共危机的各种因素和表象进行严密的监测，搜集有关公共危机发生的信息，及时掌握危机变化的第一手材料；公共危机预测和预报是对监测到的信息进行鉴别、分类和分析，使其更有条理、更突出地反应出公共危机的变化，对公共危机类型和程度做好估计；公共危机预控是对引发危机的可能性因素，采取应对措施和制定各种公共危机预案，全部或部分地清除公共危机诱因，有效地避免公共危机的发生或尽量使公共危机的损失减少到最小。
警惕性和公共危机意识是公共危机预警的起点 ，美国公共危机管理学院的Smith认为：“警惕性是首要的，大部分公共危机是可以避免的”。通过预防与控制达到事先避免公共危机的发生是实施主动性公共危机管理最好的途径，是成本最低、最简便的方法。
（8）公共危机处理理论 [101]
公共危机处理是公共危机阶段的重点，指政府在特定的时间内（不同于平常时期），面对公共公共危机事件，在有限的时间、资源和人力的约束条件下，完成对公共危机的应对。在公共危机情境下，突发紧急事件及其不确定前景造成了高度的社会紧张和压力，为使组织在公共危机中得以生存，并将公共危机所造成的损害降至最低限度，决策者必须在相当有限的时间约束下做出关键性决策和具体的公共危机应对措施。
公共危机处理包括公共危机处理的原则、公共危机处理的主体、应急准备措施和应急处理措施。以自然风险为例，公共危机处理的原则是：中央统一指挥，地方分级负责；依法规范管理，保证快速反应；完善监测体系，提高预警能力；改善基础条件，保障持续运行。应急措施是公共危机处理机制中的关键环节，它包括应急准备措施和应急处理措施。
（9）公共危机管理学科架构
公共危机管理是管理学的一个新的发展分支，涉及自然灾害、事故灾难、公共卫生事件以及社会安全事件，相关知识包括管理学、运筹学、统计学、公共安全、灾害学、信息系统、风险学、计算机科学与技术以及通信技术等，集成了多个学科的前沿理论、方法与技术。其结构框架如图2.3。
图中，最低层是理论与技术支撑技术，理论包括运筹与管理科学、心理学、社会学四大学科，技术学科包括计算机与通信技术、检测与信息识别技术等，前者用于信息的存储、传递与加工，后者解决信息的识别和智能处理。这些学科为公共危机管理提供支撑的理论、方法和技术手段。
公共危机管理学科基础的第二层次是决策理论与方法，包括不完全信息下决策、多目标决策、多主体决策、分类分级方法及动态决策等定性或定量方法，在公共危机管理中具有特别现实的作用和价值。
在这些基础理论层面之上才是对公共危机事件本身的研究，这个研究有两个方面，一是具体事件，二是公共危机事件遵循的一般规律，即原则性机理、原理性机理、流程性机理和操作性机理等。本书的研究就属于公共危机事件的原则性机理研究。
图2.3 公共危机管理学科架构
为了实现更加有效的公共危机管理，各国都在不断集成高新技术来增加公共危机管理能力，最大程度地保障国家安全和人民生命财产安全，从这个意义上说， 科技的发展对提高现代公共危机管理效率提供了至关重要的支撑 。