行政和经济

人们经常用沉重和随意开征的税赋、到处出现的贪污和对商业及商人的普遍藐视等现象，来说明清代政治制度给中国经济造成的后果。这些现象不能轻易忽视，思想意识上“重农轻商”的态度特别需要探讨，这里不予赘述（详见第八章）。但事实是，如本章前面所述，晚清在传统技术的种种束缚内，已经具有一种复杂的、商业化的“发达”经济。在两个世纪中，这个经济曾经养活了日益增多的人口，曾经推动了对中国本部以外的广大领土的“剿抚”，并且在 18 世纪后期以前（除了 1673 — 1681 年的三藩之乱外）已经度过了非常漫长的国内安定、相对繁荣和强有力的统治的时期。以近代标准来衡量，加在民众身上的税赋负担还是轻的，虽然税政有时是随心所欲的。中国也像其他社会一样存在着腐败堕落行为，但是通商口岸观察家眼中的大部分“贪污腐化”却反映了外国人无法理解的那种非正式但又是制度化的陋规的情况，这种陋规已渗透到了清朝官方法典规定的高度合理化的财政制度里面。即使商人在官方意识形态中地位低贱，有时还过度地被迫向政府进行“捐献”，但这不能抹杀他可能发财致富的事实。 18 世纪包揽两淮盐运的业务每年平均利润也许可达 500 万两，此数由 30 个大运输商和约两百个较小的商人分润；另外有 200 万两利润每年在大约 30 个行号之间分配。商人还可能很有势力，特别在农村市场结构中更是如此，因为农村中当官的和不当官的地方上层人物都通过商人之手向商业投资或放高利贷。此外，商人还可能很幸运，他的儿孙因为有许多余闲工夫并受到严格的教育——也许还捐纳了初级功名——而可能进入政界。总之，对按人口计算产量相对稳定的传统经济的维持、扩大和繁荣来说，国家的意识形态和行政至少是不起作用的因素，除了在重复出现的王朝衰败时期外，它们几乎从来不是主要的障碍。

但是，如果讨论的出发点是经济发展，即或是从增加每人的国民产值的意义上说，或是从工业化（就是近代制造业部门有了迅速发展，不管有没有按人头直接增加产量）的意义上说， 19 世纪后期的中国政府肯定是没有能力提供积极的支援的。意识形态、传统的财政措施以及收支的格局，都是对采取顺应形势的行动的障碍。

格尔申克龙教授曾经指出， 在欧洲“落后”国家的最初的工业化热潮中（例如 19 世纪 90 年代的俄国），国家预算代替了受到贫困的农业部门严重限制的微弱的市场需求和资本供应。在德国和法国等不那么“落后”的国家中，工业银行提供信贷的业务也起了同样的作用。但在清末，中国却一样也没有。如上所述，除了近代外国银行在为国际贸易提供资金方面起了重要的作用外， 1911 年以前的中国的银行体系几乎完全不能超出山西票号式的汇兑银行和地方性的“钱庄”的范围。中国第一个近代银行——即半官方的中国通商银行——的董事们主要关心的是控制各省与北京之间汇划政府经费这一有利可图的业务。当这项业务失败后，他们就把力量完全转到常见的商业银行业务方面。以后创办的两个较小的官办银行（ 1908 年创办的交通银行； 1904 年成立并在 1908 年改组为大清银行的户部银行），都没有向工业提供贷款的打算。

清政府未能扶植足以产生工业投资的近代银行体系的原因，归根结底与使它不能以自己的预算资金投资于经济发展的原因相同。简言之，与其行政的其他方面一样，中央政府的财政制度是相当地浮在表面上的。甚至在正常时期，帝国官僚政治的组织虽然在形式上是高度集中的，仍不能深入到中国的社会（包括这个社会中那些构成经济的方面）中去。中央政府通常将其经济作用只限于要求分享一部分生产中比较固定的经济所得，以及保持国内安定和防御外患以确保下一年的再生产。这个作用当然符合儒家政治思想的主流。但是在帝国长达两千年的不同时期中，为了摆脱经济中的消极无为状态，曾利用过在支撑帝国制度的儒—法思想混合体中较为活跃的法家体系，王莽和王安石的“改革”就是明显的例子。但是，极为保守的清朝也许是特别难以摆脱经济上的消极无为的状态的，因为它一直感到自己是异族，所以决心通过维护儒家的正统来证明自己统治的合法性。随着土地耕种面积的增加（直到 1800 年前后）和人口缓慢而不均匀的增长（除去 19 世纪中期叛乱时可能有所减少外），总的经济产量当然是发展的。但对中央政府来说，由于增加了大致是上述的两种生产因素而引起的生产发展，并不能使它取得增加收入和增加参与经济活动的机会。帝国最重要的收入（田赋）的官方税率被康熙帝在 1712 年永久固定以来，各省上缴北京的份额只有在新地得到开垦和纳入税册的情况下才有所提高，但这些增加的情况各省是很少上报京师的。

但我们还会看到，各省和地方的税收显然仍保持着它们的适应能力，并且随着全国产量的增加而有所增加。但是从促使经济可能取得发展而不是仅仅维持经济平衡的观点看，这些新资源完全是不起作用的。在中央政府的官僚集团内部依然存在着出现一种意识形态的可能性（虽然很渺茫），使法家式的“经国之道”又能够东山再起，去推动各种经济发展的规划。在一定程度上，这项工作由 19 世纪后期如李鸿章、张之洞和盛宣怀等“自强主义者”，以及 1898 年的“维新派”和 1901 年以后清末的维新运动去做了。但是，地方的行政直到清朝快要灭亡时明显的是儒家式的“济民之道”的发源地。这种“济民之道”比官僚国家的利益本身更广泛，更普遍，并且反映了地方上层人物要竭尽全力使一个真正属于他们的社会保持固定不变的愿望。这些人接受的是以道德典范治天下的儒家思想，并且赖以支撑自己的也是这种思想。虽然儒家式的“济民之道”在 1900 年以后日益被掺入了反帝的民族主义，但它还没有发展到愿意在财政上负担经济发展的程度。在这里，不能指望有主动进行变革的有力的活动。因此，我的注意力将放在因中央政府的无能而出现的种种情况上——它肯定是弱的，但什么也不能代替它。

在 1712 年至 19 世纪第三个 25 年的期间，北京政府记载的法定收入并没有发生重大变化（中央政府在下列年份中的岁入总数分别是： 1725 年为 36106483 两； 1753 年为 39767292 两； 1812 年为 43343978 两； 1841 年为 38600750 两。田赋提供了总收入的 75%-80% ）。虽然康熙帝冻结了田赋税率，但各省和地方的税收仍继续增加。除了上缴中央政府为数很少的税收定额外，它们用三种办法来增加实际税收。第一种是“耗羡”，在理论上，这是为了弥补上缴白银成色的不足和熔铸银锭时的损耗而开征的。实际上，这些损耗微乎其微；耗羡事实上就是在康熙规定的税率以外增税。在 1724 年，这项附加税得到清帝的正式批准，其中的一部分上缴北京作为每年付给官员们的“养廉”津贴，以补贴他们微薄的官俸。但是这项附加税的大部分收入仍不受北京的控制。第二种办法是地方官员向纳税人加征成为惯例的各种名目的征税花销。第三种办法是州县官员可以比较自由地在名义上应征的粮或银与每担粮或每两银的铜钱值之间规定折换比率，然后按此比率十足征税。

在 19 世纪中期，在传统的田赋、盐税和关税以外又增加了两种重要的收入来源。 1854 年以后成立的外国人管理的帝国海关正式规定向对外贸易征收关税，并把收入上缴给北京政府而不归各省掌握。第二种新税制则相反，它几乎完全脱离了北京的控制。这就是厘金税，它原来是各省官员为了筹资镇压太平军而设立的。作为向通过运河的粮食征收的内地过境税，厘金税 1853 年首先在江苏省开征。到 1862 年，它几乎适用于一切商品，并且差不多各省都已征收。在有些情况下，不但在运输线沿线征收，而且还在出发地作为生产税或者在目的地作为营业税征收。税率悬殊，从货价的 1% 到 10% 不等，而最普遍的税率是每个厘卡收 2% 。在各省每年向户部上报的商品厘金税中，中央政府只能处理约 20% ，其余的实际都归各省掌握。未上报的数量不详的税收当然也归地方留用。

此外，为了支付中亚叛乱、与俄国的伊犁争端、中法战争以及水灾饥荒等连续发生的一系列危机的费用，经户部在 19 世纪 70 年代和 80 年代经常的督促，最后通过提高盐税和杂税而使收入少量地和暂时地增加了几次。 80 年代和 90 年代帝国的收入与 19 世纪中期收入相比几乎增加了一倍，但这几乎要归因于关税和厘金税。对及时资助左宗棠军队远征和“平定”西北这类紧急要务来说，传统的财政制度是无力迅速作出反应的，政府被迫只能向外国贷款求助（见第四章）。在 1894 年前，签订了总数为 4000 万两的九笔贷款，其中大部分用于军费。这些资金是由通商口岸的外国企业而不是由外国政府借给。到中日甲午战争爆发时，已经偿还了本利 3300 万两，钱大部分来自海关收入。

表 21 所列为 19 世纪 90 年代初期典型的一年北京一切来源的收入和主要开支项目的估计数。各项收入数字并不表示实际解交京师的税收数；它们是每年（分两次）上报户部的数额。这些上报的收入那时以货币或实物分存于几个省，等待户部的调拨。中央的国库不编制收支综合预算（维新派未实现的计划之一就是要编制正规的全国预算）。相反，不断发生的开支项目逐渐在某些特定省的特定税收中一笔一笔地支用。结果，上报总数中的一部分由各省留用，以支付以后地方上的民政和军费开支，第二部分上缴北京（或根据户部的指示解交其他地方），在某种情况下，还有第三部分作为协助款项转拨他省。这种财政制度适合于短程的运转，而传统惯例的压力使它不能对紧急的需要作出迅速反应。由于太平军叛乱和 19 世纪中期其他的叛乱，北京对帝国各项收入来源的控制已被削弱，财政制度也严重地被打乱。但是与清朝的最后 17 年相反，由于有了新收入的支持，政府的民政和军费开支在 1894 年以前可以得到解决而不用向国外大举借债，正常的收入还进而被用来分期偿还已经借入的数目不大的外国贷款。当然，对现代化海军和洋式军队的大量投资收益甚少，这可以从 1895 年以前洋务运动的军事和工业项目所取得的微小的成绩中得到证明。

资料来源：贾米森《中华帝国财政收支报告》。

上面已经说过：每年上报北京的收入只表示帝国税收总数的一部分。中央政府能够控制的全国潜在的财政资源部分，基本上无伸缩余地。它没有机会从发展的对外贸易中增加收入，因为关税率未经条约列强的一致同意，不得变动，而且它控制盐税和各种次要税收的能力也有限。对全国的税收总收入已经作出了几个估计数，就绝对数字而言，各个数字最多也只能说是合理的猜测，但合起来看，它们有力地证明了在清朝最后 10 年中各级每年税收总数是上报北京数额的两倍多。最近对省一级《财政说明书》（ 1909 年根据帝国法令在各省成立的清理财政局的报告）的考察，表明 1908 年的税收总额为 2.92 亿两。 马士在其《中华帝国的贸易和行政》一书关于收支情况的论述中提出，在 20 世纪第一个 10 年初期年收入总数至少为 284154000 两，各级收入如下：帝国政府 99062000 两；省级政府 142374000 两；州县政府 42718000 两。最后，资政院编的 1911 年帝国“预算”估计中央和各省的收入总额为 301910297 两（值得注意的是，其中包括：厘金税 44176541 两，而以往每年各省上报数为 1200 万至 1500 万两；非税收的收入 9200 万两）。与明治时期的日本相反，日本在 1873 年修改土地税后，把国家的主要收入来源直接置于新中央政府的控制之下，而晚清的政府在思想上和政治上都没有能力扩大它对收入的控制。

如果我们假定清朝后期的收入总额约为 2.5 亿两，北京分得 1 亿两，那么国民收入有多大部分可用于政府的支出呢？由于缺乏可靠的国民收入资料，当然只能作出最粗略的估计。如果张仲礼的“ 19 世纪 80 年代每年国民总产值的初步估计”因对农业产值估计偏低而这里对它进行了调整，那么 19 世纪后期的国民生产总值可能为 3338757000 两上下（见前面表 1 ）。政府收入总额就占国民生产总值的 7.5% ，而北京所得的那部分款项就占 3% 。 我已经承认，这些比例有着很大的误差。记住了这一点，那么注意到以下事实是有意义的：在国民总产值中政府消费量所占的比重在 19 世纪中期西欧各国和美国也可以找到。 不过，这些不太“落后”的国家的经济发展用不着从政府预算中直接取得重大帮助就可以进行下去。

与中国不同的是，西方政府把总消费量中的较大部分高质量地用于健康、教育和总的行政、立法、司法的服务（其中包括商业服务和市场销售服务）方面，这些服务工作可以形成一种环境，使私人在向新企业投资时能够获利。中国的问题不但在于国民生产总值中受政府控制的部分特别小，而且即使对这一部分，中央政府也只能使用其总额的 40% 。同样重要或者可能更重要的是，中央政府支出的增加部分几乎全部用于军事目的，主要是镇压国内叛乱，同时也用来对付若干较小的外来危机。即使在整个 19 世纪期间中央政府支出增加了一倍，情况依然如此；可将表 21 与所选以前几年每年收入的例子作一比较。政府的各项劳务与原来一样，没有显著的扩大；也没有在很大程度上摆脱这些劳务的传统局限性，即限于维持秩序和征收税赋以支撑清帝和他的官僚机器。也许在 1900 年后清政府受到反帝的民族主义的激励，在思想上准备有些作为，但是政治上的软弱和财政上的紧缺，使实际的支出只能限于如创办新的学校体系和促进工业低水平发展等方面。

1895 年以后，由于三倍的赔款要求、巨额外债的偿还以及军费支出等情况，到那时为止北京朝不保夕地大致维持的收支平衡遭到破坏。虽然意识形态上的流行调子从“重农轻商”转到了“富国强兵”，但帝国政府仍没有方便条件去改变它到那时为止基本上是消极的经济的作用，甚至它曾想要有所转变也无能为力。尽管有了民族主义的兴起，保守派对包括发展近代经济等变革的抵制直到清王朝灭亡时仍是强有力的。

在 1894 — 1911 年期间，清政府与外国人签订的贷款达 746220453 两库平银。其中 330587160 两贷款用作兴建铁路之用，以后用铁路本身的收入偿还。虽然有几项借约给予承受抵押的外国人以实际经营特权和采购材料时的丰厚佣金，但铁路贷款本利的偿付并不意味着给中央政府的正常收支直接增加负担。为工业目的而借的借款都比较少，共 25517349 两，其中为架设电报线和购置设备而借入的资金为 5452783 两，杂项用途的借款为 647812 两。工业借款主要包括日本债主借给半官办的汉冶萍公司的贷款。汉冶萍公司无力偿还这笔债款，债务越陷越深，于是就给日本提供了借口，把正式承认日本控制该公司的内容列入 1915 年的“二十一条”要求之中。

除了铁路建设的巨额借款外，借款主要用作中日战争的军费（ 119838648 两）以及中国必须支付这个战胜国的巨额赔款（ 263176701 两）。这些借款总额中包括几笔短期贷款，表 22 列出七笔主要的军事借款和赔款借款。这些借款本利的偿还需要在表 21 所列的正常岁出外增支 2000 万两。这些资金来自何处呢？在表 22 所列借款中，除了两笔，全部以海关收入作担保。 1895 年的瑞记借款是以江苏省的盐厘为第一担保，以关税为第二担保。 1898 年的英、德借款则以关税中未抵押部分（由于以前几次借款，这一部分在 1898 年数额甚小）以及在海关总税务司监督下的长江流域七个关卡的盐厘和货厘收入作担保。但是，这还只是事情的开始。 1890 — 1900 年每年的关税收入相当稳定地保持在二千二三百万两上下。以关税偿还外国借款就使户部的固定收入项目大量亏空——根据户部的计算， 1900 年至少亏空 1670 万两。最后，就靠以下的办法来偿还外国借款：几次提高盐价，减少某些官俸和津贴，提高国内鸦片的税率，增加销售税和其他杂税，稍微增加上缴北京的厘金税数额等等。这些都是传统的措施，但每个措施都是与各省当局长期磋商的结果。借款能如期偿还，但在 1902 年前，财政制度一片混乱。较为有趣的是，中国在 1898 年第一次筹备发行国内公债：共 1 亿两“昭信股票”，年利五厘， 20 年内还清。在地方绅商抱怨这是勒索行为的一片叫嚷声使这一试验寿终正寝以前，也许有价值 1000 万两的债券已经售出。公众对清政府的“诚信”没有信心，也没有银行体系能像民国时期经常实行的那样，以高折扣来收购政府公债。

资料来源：徐义生《中国近代外债史统计资料， 1853 — 1927 年》，第 28 — 31 页。

除了每年需要偿还表 22 所列的借款外，从 1902 年起至少要筹措同样多的款项以偿还每年的庚子赔款。在清朝的最后几年，归还各项借款和庚子赔款的数额每年合计达四千六七百万两。增加支出的一部分来源来自 1902 年修改关税率以后增加的关税收入和辛丑各国和约规定的由海关各署监管的地方关卡收入。但是在清朝灭亡以前，四分之三的庚子赔款是用各省在表 21 所列的份额以外每年多上缴给北京的田赋、盐税和厘金税收入支付的，这件事颇给人以启发。北京每年向各省索取以前不归它控制的 1800 万两以上的收入当然只有在外国军队实际占领华北的特殊情况下才有可能（尽管此举仍引起了强烈的抗议，并且仍经过了 1895 — 1901 年反复的讨价还价才定了下来）。但从这笔资金和其他更属临时性的筹款可以得到证明，清末的经济有着一定的储备潜力。问题在于缺乏意识形态的支持和政治力量这两种因素去动员这一潜力进行生产性的投资。

在 1895 — 1911 年期间，因庚子赔款和三笔借款共偿还本息 476982000 两；后面三笔借款（一笔俄法借款、两笔英德借款）是给日本战争赔款才借入的。这个事实意味着中国的可用资源大量枯竭（如果把其他四笔军事借款也包括在内，清偿款项将增至 547552066 两，但我们要考虑到军费是必不可少的项目，并不是赔款所表示的资源净损失）。 476982000 两的总款项相当于 1912 年前向外国人借进的全部铁路建设款的一倍半。它又相当于 1895 — 1913 年期间建立的一切外资的、中外合办的和华人自办的企业全部创办资本的两倍以上。中国经济中的资金大量外流，其来源除了靠清朝最后 10 年增加的海关收入外，最终还是靠增加地方税吏向民众征收并上缴给中央政府以偿还外国债主的税收。

但是清朝没有垮台，主要原因是民众只反对过分沉重的捐税。可是以后的情况恰恰相反。到了 1911 年，不但它的财政资源，而且它的政治力量都成了没有根基和不起作用的因素。当北京政府在 1900 年后慢慢地开始打破思想上的抵制而在各个方面进行“全国的开发”时，它不但缺乏必要的政治控制（虽然它打算取得这种控制），而且还负着外债，这些外债又优先拿走了它借以开始进行发展的财政资源。但是取得这些外债的过程已经成了一种不客气的教育工具，它促使政府开始去扩大其开发目标。也许这样就孕育了一种必然要发生悲剧的因素。

在 19 世纪后半期，“传统”的中国经济已经开始缓慢地和很小规模地起变化了。但是这些变化并不会促使人们抱奢望，以为只要经过短短几十年，经济制度就会激烈地被改组（即“现代化”、“工业化”）；也不会叫人们去幻想，基本上没有发生变化的经济能够继续沿着传统路线（清朝约在 1800 年以前曾以此夸耀于世）发展下去。明摆着的事实是，到 19 世纪中期（如果不是更早的话），中国的经济已经达到了用它可能掌握的技术（机械的和组织的）进行发展的极限；而且到 1911 年时，很少新技术（“先进的”、“现代的”）被引进和采用，也没有从内部产生。此外，不论是国家部门或是私营部门，在思想上和财力上都无力把“经济发展”作为一项优先政策来倡导。

但另一方面，尽管各部门和地方出现了紧张状态，但到清朝灭亡之时，还没有大量材料可以说明这个经济制度已经病入膏肓，所以不能说推翻和抛弃它的时机已经成熟。大部分人的生活接近最低水平，但要着重指出的是，仍离最低水平有一段距离。社会动乱和阶级冲突是地方性的。但是，这种骚乱并不体现为基本的、危及全局的恶性弊病，而似乎是随着出现的那些临时的、基本上是无规律的危机的范围和激烈程度而起伏，而这些危机（例如旱、涝、歉收、盗匪和内战、外国的侵略和官吏的贪污腐败等）并非产生于经济制度本身。最后，由于技术没有进步，可以料想人口对土地的无情的压力威胁着整个经济的生存能力。但是在 20 世纪开始时，怎样对付这个大问题还没有提上日程。在“平年”，城乡人口都能有衣有食，尽管很贫困。

事实上，旧制度的意识形态因素和政治因素比我们恰切地解释为经济性的因素垮得更早，被抛弃得更早。当新的政治力量有意识地转向经济发展的任务时，它们也许过分自信地认为，传统的经济在 1949 年前革命的一个世纪中也已被破坏无遗。它们认为一旦加给人民力量的沉重枷锁被打开后，在中国经济的基本价值观或结构中就没有内在的东西会阻止经济的迅速发展了。这种希望仍像幽灵那样继续附在北京的身上。

（杨品泉 译） nDC8aJFT7LXe0lMDvtp0Hjqy8l7c9NEkKZA4bcoYMS3jdIjlkap2sgq35YdHvmNJ