下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
刘志彪
在经济发展步入新常态的大背景下，产业政策功能转型迫在眉睫。长三角要加速推进经济发展进入新常态，就需要让过去那种用扭曲要素价格方式挑选输家与赢家、创造人为比较优势的产业政策率先在内涵、特征和功能上进行转型升级。产业政策的率先转型升级，可以助推经济发展平稳地进入新常态，降低经济陷入“中等收入陷阱”的风险。新常态下经济发展战略从要素驱动、投资驱动和出口导向转向创新驱动，产业政策的目标、手段、工作机制等也要随之进行根本性变革，尤其是要从以物质资本为重心转向以人力资本、知识资本和技术资本为重心。作为经济发展新常态的微观基础，建设统一市场必须调整产业政策的实施方式，扫除公平竞争的体制性障碍，推进发展竞争转向自由竞争和平等竞争，确立横向的产业政策和竞争产业政策在整个经济政策体系中的优先地位，合理平衡功能性产业政策和选择性产业政策的运行区间。
关键词： 横向产业政策；竞争产业政策；功能性产业政策；选择性产业政策
我国经济发展从旧常态、超常态、非常态转向新常态、平常态、正常态，中间可能有一个过渡期。对这个过渡期我们如何判断？这可以把新常态发展理论与中国共产党的“两个一百年”的宏伟目标联系起来看，由此得到的结论有三个：一是在旧常态中，我国超高速发展态势使我们摆脱了从贫困陷阱到温饱再到基本小康社会的挣扎；二是进入新常态，就是要实现基本小康社会向基本现代化的跃进；三是在走向基本现代化的过程中，存在一个过渡期，即从基本小康到全面高水平小康社会阶段，是从旧常态到适应新常态的过渡期。
如果说，认识、适应、引领新常态，是当前和今后我国经济发展的大逻辑，那么我们当前重点要关注的就是上述过渡期。在这个时期内，各经济活动主体可能会因为思维观念、行为惯性、利益等方面的局限，而显得难以适应，在过渡期内出现一定的摩擦，从而形成程度不等的调整、震荡和阵痛现象。这是从基本小康向全面高水平小康社会的转型中必须付出的代价和成本。如果经济社会转型的目标明确，路径举措正确，那么在“十三五”计划期间内，中国必将突破中等收入陷阱而迈向基本现代化的新常态；而对应的挑战是，如果转型升级不力，过渡期的时间拉得过长，那就必然出现增长失速、结构失衡、动力失能、风险失控等诸多问题，经济发展可能滞胀，社会发展可能停滞。
产业政策转型是直接决定中国经济转型升级能否成功的关键性变量之一。
中国过去那种服务于旧常态、超常态、非常态经济发展的产业政策，在我看来有四个主要特点：第一，产业政策是挑选输家和赢家的政策，是一个优生而非优育的政策；第二，与西方学者所研究的产业政策不同，中国的产业政策并非完全是由中央政府主导的，地方政府在其中发挥了很大的作用；第三，产业政策是以创造非均衡结构、支持战略性产业成长为核心的，而非以给企业创造公平竞争的市场环境为主；第四，与命令体制相适应，产业政策是纵向控制型而非横向协调型的。一方面，经济发展进入新常态会直接影响或改变产业政策的这些内涵、特点和功能，对其提出率先转型升级的新标准和新要求，从而会带动对产业政策的系统性、全面性、协调性的改革；另一方面，产业政策作为主要的对经济供给面的激励工具，是以创新为核心的新常态经济中的重要的发展手段。因此产业政策的率先转型，将会有力地推动中国经济发展加速进入新常态，降低中国经济陷入“中等收入陷阱”的可能性。
本章将系统地论述这种变量间的机制性联系。在经济发展进入新常态的过渡期内，政策决策者和执行者如何认识过渡期内产业政策的特征、内涵和功能的变化，决定了我们如何适应新常态去调整产业政策。在新常态下，经济发展战略的转变，必然对产业政策的目标、手段、机制等方面的变革产生根本性的影响。建设统一市场、平等竞争条件的要求也迫切需要我们调整产业政策的运作方式，确立竞争政策在整个政策体系中的优先地位。
经济发展所要进入的新常态，不仅是长期增长的新常态，而且是发展的新常态，是在各种要素禀赋、外部环境已经或正在发生诸多变化的情况下，经济系统的技术、产业不断创新，结构不断变化，生活质量不断提高和幸福感不断增强的一种新的均衡状态。
这种经济发展的新常态，除了要求发展经济学理论有新发展外，还要求过去支撑旧常态、超常态、非常态的产业政策转向、转型和转轨。发展的新常态经济学，是产业政策转型、新功能形成的内在的主要依据。主要内容涉及如下几个方面。
第一，从发展新常态的视角看，转型中的产业政策应重点关注以下问题：一是增长层面的新常态问题，焦点是增长速度选择。我国的经济增长率在下调了三个平台之后，在“十三五”计划期间经济增长率要稳定在7%～8%的区间，十年后维持在6%的水平。维持这种增长速度需要有新的动力机制。总的来看，在中国从贫困走向现代化的进程中，随着储蓄率先上升后下降，以投资拉动为主的增长方式难以维系，所以产业政策的新常态也必须从过去服从于赶超目标的需要，追求超高速的增长，转向保持平衡稳定、提质增效的中高速增长。这是产业政策在储蓄率新常态下的重要的转型特征。二是结构变化和制度变革等发展层面的新常态问题。发展的视角除了关注增长层面的新常态问题外，还要关注增长背后深层次的发展问题，即经济系统内在的结构变化和制度变革的机制问题。发展的新常态就是要通过增长平台的下调和下移，把稳增长、促创新、调结构、惠民生等因素主动纳入产业政策的目标中。必须指出，由于我国是发展中的大国，赶超发达国家的发展任务并没有完成，因此产业政策不可能完全消除追赶型特征，即稳增长往往还是产业政策的首要目标。
第二，从发展动力新常态的视角看，转型中的产业政策应重点关注以下问题：一是扩大内需尤其是消费需求。对这个问题，似乎产业政策无能为力，只有收入分配政策才可以起作用。其实，中国直至现在仍是典型的二元经济结构国家。一半人口仍然生活在农村的现实，以及绝大多数城镇居民收入低的格局，决定了大部分人的消费能力有限。现阶段不能完全指望以内需拉动生产。
因此，通过产业政策来引导和刺激投资，仍然有很大的必要性和可能性。另外，产业政策由出口鼓励转向增加进口，在刺激国内消费需求方面也有很大的潜力。这些都是发展中大国经济优势的重要的体现。二是产业政策必须从过去主要致力于促进资本形成转向诱导、刺激和促进创新驱动。在新常态发展经济学中，发展的动力问题最为关键。过去我们落入贫困的陷阱，主要原因是资本积累不足。当资本积累不足时，我们往往通过产业政策扭曲生产要素价格，或者向经济体系内部积累，甚至可以借助外来资本促进资本形成。
现在我国已经全面进入了从旧常态到新常态的过渡期，即从基本小康走向全面高水平小康社会的阶段，沿海发达地区则进入了率先实现基本现代化的阶段，因此现在的发展问题主要是如何避免中等收入陷阱。如果进入新常态的发展均衡状态维持太久，即如果过渡阶段持续太长，尤其是这个时期的经济成长速度长期过低，就不可避免地会陷入中等收入陷阱。根据国际经验，陷入中等收入陷阱不能自拔的主要原因，是投资驱动型经济动力衰退后，创新驱动发展格局难以确立。因此如果不能及早进入创新驱动发展轨道，不能通过创新和技术进步使生产率提升速度超过要素成本上升速度，就不能化解居民收入大幅度提升后的国际竞争能力降低的矛盾。前些年我国因为在改革上的中途停顿，没有使创新成为驱动传统比较优势向新型比较优势转化的内在力量，因此各种发展的红利就难以接替上，如人口红利没有能够及时转换为人才红利，收入分配体制改革不力使内需发展红利没有及时代替出口红利，企业创新主体的地位没有真正确立使技术创新速度缓慢等。
第三，从结构调整的新常态视角看，转型中的产业政策应发挥其在推动结构转变方面的独特的作用。这同样需要重点关注两个问题：一是需求结构、供给结构、产业结构、空间结构等的均衡问题。这里重点强调在产能严重过剩、债务平台高筑、银行风险加大的背景下，产业政策必须从过去注重增量调结构全面转向增量调结构与存量调结构并存、以存量调结构为主的发展新方式，尤其要注重发挥资本市场的结构调整功能。
二是实体经济与虚拟经济之间的均衡问题。目前中国经济运行中的一系列问题，表现为“增长失速、结构失衡、货币失序、债务失度、房价失控、外汇失当、机制失灵”等。其中，最主要的问题在于结构失衡。结构失衡中最紧迫的是要解决实体经济与虚拟经济之间的严重失衡问题。“实体经济不实，虚拟经济太虚”，是对这一失衡关系的经典总结。其中，“实体经济不实”主要表现在：存在严重的产能过剩现象；要素成本上升速度太快，直接导致实体企业严重亏损、破产倒闭，大批企业家不看好实业甚至放弃实业，很多转而从事泡沫经济行业。而“虚拟经济太虚”则使虚拟经济变得越来越泡沫化，主要表现为“四个高”：利率高、汇率高、资产价格高、债务率高。产业政策的新常态不是要用行政手段人为地压制虚拟经济，强制抬高实体经济，而是要通过政策引导和干预，大幅度增加优质资产的供给。这将产生两种积极的宏观调控效应：一方面，通过这种市场化手段，直接压低不断膨胀的资产价格；另一方面，可以通过资本市场为实体经济融到更多、更便宜的发展资本，降低企业资产负债率，降低投资风险，为发展创新经济创造条件。
第四，从应对风险挑战的新常态视角看，转型中的产业政策要重点关注以房地产业支持增长的发展方式的可持续性问题。中国经济奇迹其实与房地产有关，在一定程度上是房地产支撑的奇迹。有两个数据可以作为这个判断的基本依据：第一个数据是中国居民家庭资产的70%以上为房地产资产，而美国居民家庭资产的70%以上是金融资产。这个数据也说明了中国地方政府预算收入和融资来源中房地产税收以及土地收入的重要性。第二个数据是中国房地产的产值占全国GDP的20%以上，同时房地产投资对中国经济增长的贡献率大约是50%。也可以说，现在经济增速下降的重要原因是房地产降温，产能严重过剩也主要是房地产相关产业的过剩，很多行业包括钢铁、水泥、平板玻璃、家电等都与房地产息息相关。中国经济目前高度依赖房地产业。资源过度地流入地产类企业，其结果是拉高了整个社会的利率。这是以制造业为代表的实体经济陷入困境的主要原因。对政府而言，产业政策高度依赖房地产即土地财政，既失去了政策的自主性，也引起了巨大的金融风险。因为一旦房地产价格下跌，政府就失去了财政依靠，因此往往会出现产业政策力挺地产价格的非常态行为。另外，中国很多大城市和中小城市服务业发展滞后，也与房地产价格过高有着直接的关系，因为过高的房价使进城务工人员只能到小城市工作。因此中国经济要回归新常态，就要打破地方政府的产业政策以房地产为导向的发展格局。要减少中国地方政府对房地产的依赖，就需要在财税改革中，把地方政府的土地出让金部分和中央获得的部分税收对换，尤其是发展服务业的税收收入要返还给地方政府，以提高地方政府发展服务业的积极性。
扭曲政策工具和手段是为了实现超常态发展的政策目标。现在既然政策目标回归到新常态，那么政策工具和政策手段也应该尽快与其协调配合。如不再通过过度倾斜政策来人为地制造产业间、地区间非均衡的发展格局；不再通过行政手段扭曲要素价格，从而重点加速特定产业的发展并导致其产能严重过剩，而是要回归公平竞争和平等竞争。这种产业政策的转型升级的巨大威力，表现为它可以助推中国经济发展进入新常态。
第一，新型产业政策通过创新供给激活需求，可以释放消费潜力，使消费继续在推动经济发展的过程中发挥基础作用。我国过去的产业政策，往往通过重点对供给方的产量进行补助刺激生产能力的扩张。这种性质的产业政策如果在过渡期继续大幅度利用，则十分容易导致产能过剩和寻租。随着个性化、多样化消费渐成消费主流，在买方市场的总格局下，产业政策的补贴工具应该从补贴产能转向补贴质量和技术创新，补贴的重点也要从供给方转向需求方，从重点补贴企业转为重点补贴消费者。只有如此，才既能为企业早期的创新产品提供市场容量的支持，又能激活潜在的消费需求，同时进一步诱导企业按照市场信号进行供给创新。
第二，新型产业政策通过强化政府在市场失灵领域中的功能和作用，可以使投资继续对经济发展发挥关键的作用。我国过去的产业政策，往往采用政府主导的投资方式，直接对营利性、竞争性产业进行大规模投资，与民争利。这种产业政策导向下的投资方式，混淆了政府与市场的边界，除了具有与民争利、投资效率低下的弊端外，还容易造成政府官员的制度性腐败。进入经济发展的新常态后，资源配置方式的全面深化改革，首先要求在发挥市场的决定性作用的同时，更好地发挥政府在三个方面的杠杆作用：一是对于基础设施的投资，尤其是在现阶段，政府要使它们保持互联互通；二是对于市场投资可能不足但是社会边际收益大的一些新技术、新产品、新业态、新商业模式的投资，政府要适当地引导投资方向，争取把社会资本引导到这些新兴领域中去；三是政府要在投融资模式上进行大胆的尝试和创新，消除投资障碍。
第三，新型产业政策通过支持进出口战略的调整，可以加紧培育新的比较优势，不仅使出口而且让进口能对经济发展发挥支撑作用。过去在对外开放中，产业政策的鲜明特点是：在国际市场空间快速扩张的前提下，通过加入全球价值链进行国际代工型出口，使制成品的出口成为拉动我国经济快速发展的重要动力。现在全球总需求不振，我国低成本的比较优势也发生了转化，新的全球化战略需要我们实施基于全球创新链的新兴产业政策，助力企业把全球先进生产要素引进来，推动国内资本大规模地“走出去”。利用国内市场容量虹吸全球先进的生产要素可以为中国企业在嵌入全球创新链的过程中主动获取更多的全球智慧和资源，解决创新动力不足和资源短缺的问题；推动国内资本大规模地“走出去”，也同样可以就地利用国外资源尤其是技术资本和人力资本，为我国发展创新驱动型经济服务。
第四，新型产业政策通过放松管制、鼓励进入和退出的竞争，可以促进产业组织结构的调整优化。过去产业政策的主要焦点是解决供给不足的矛盾，现在产业结构调整、优化升级是主要任务。向产业结构调整要速度、要效益，最根本的措施是加大产业组织的调整优化力度：一是鼓励产业内和产业间的企业兼并重组，通过发展资本市场促进生产相对集中和集聚；二是放松企业进入管制，鼓励各类企业尤其是民营企业加快进入新兴产业、服务业；三是通过平等竞争条件和公平竞争，鼓励企业向生产小型化、智能化、专业化方向发展。总之，新常态下产业组织会呈现出新特征，产业政策的创新将塑造产业发展新格局。
第五，新型产业政策通过资本聚焦点的改变，可以促进经济增长从依靠物质资本数量投入转向更多地依靠人力资本、知识资本和技术资本，让创新成为驱动发展的新引擎。过去在出口导向型的全球化经济中，由于劳动力成本低是最大的优势，引进技术和管理就能迅速变成生产力，因此我们往往通过建设各种产业园区（如经济技术开发区、出口加工制造园区、高新技术园区等）来发展出口型制造业。主要办法是以低廉的要素成本、良好的基础设施加上优惠政策吸引外国资本。现在这种发展经济的办法，面临着人口老龄化日益严重、农业富余劳动力减少、要素的规模驱动力减弱等诸多困境，未来必须正式转化为以强调科技创业为核心的创新驱动型经济。由此产业政策的重心和焦点不是引进资本、机器设备、技术，而是人力资本投资和人才制度创新。如在政策工具上，不是重点建设出口导向的开发区，而是以科技创业、建设创新平台和综合创新环境为主。在政策上，也不主要是针对物质资本的引进实施包括土地利用、税收、信贷等在内的各种优惠政策，而是针对人力资本创新，进行物质和精神、文化的鼓励和诱导。
第六，新型产业政策通过与竞争政策的有效协调，可以直接促进统一透明、有序规范的市场环境的形成，提高资源配置效率。在从数量扩张和价格竞争逐步转向以质量提升、差异化为主的竞争的过程中，提出了提高资源配置效率、减少经济摩擦、提升经济发展质量的内生性要求。为此必须对过去大规模、大幅度、深层次扭曲统一市场的产业政策运作方式进行深化改革。重点是通过实施负面清单管理方式，实现产业政策与竞争政策的有效协调：负面清单以内的事务由产业政策管，负面清单以外的由竞争政策管。在建立和完善统一市场的过程中，目前亟须废除过去改革中形成的无所不在的“双轨制”，以保证各经济主体的发展条件和基础平等。为此要推进经济从“发展竞争”逐步转向“平等竞争”，确立竞争政策在市场经济中的优先地位。统一透明、有序规范的市场建设，有利于内需的扩大和新一轮经济全球化战略的升级，是开放型经济体系的重新设计，是开放型经济的转型升级版。
第七，新型产业政策通过对环境友好产业发展的审查和激励，可以顺应人民群众对良好生态环境的期待，推动形成绿色低碳循环发展新方式。过去我国在能源资源和生态环境空间相对较大的前提下，较少考虑产业政策的环境效应。现在环境承载能力已经达到或接近上限，必须采取最严格的、环保第一的产业发展政策。这不仅要求我们运用产业政策调整产业结构，如大力压缩重化工业的比重、鼓励发展现代服务业，而且要求我们运用产业政策支持环保类产业技术创新的发展；不仅要求我们运用单位GDP排放量指标进行控制，而且要求我们运用单位国土面积排放量和单位人口排放量指标进行更加严厉的控制。
第八，新型产业政策通过抑制房地产泡沫、鼓励优质企业上市、重组并购、资产证券化等一系列手段，建立化解各类风险的体制机制。从经济风险的积累和化解看，伴随着经济增速下调，过去在超高速增长下累积的各类隐性风险逐步显性化。以高杠杆和泡沫化为主要特征的各类风险，主要发生在以房地产为标的的地方政府债务平台和商业银行贷款中。对其标本兼治、对症下药的主要办法，不是放任房地产泡沫越吹越大，也不是主动刺破泡沫经济，这是因为，在目前地方政府的举债融资模式下，如果宏观政策强行去挤压经济泡沫，必然会直接引爆隐藏在商业银行内部的“债务地雷”，从而直接导致大面积的金融危机；如果为了稳增长而继续推高经济泡沫，则会累积起对未来经济破坏力更大的系统性风险。经济泡沫迟早要破，但泡沫破裂并不可怕，可怕的是我们事先没有拆除隐形“债务地雷”。为此我们要在不直接刺破经济泡沫的前提下，抑制住经济泡沫不让其继续吹大，同时尽早斩断泡沫破裂与经济危机之间的联系纽带。如果直接刺破泡沫，那么会引爆“债务地雷”，我们根本没有时间去拆雷；而如果首先拆雷，因为炸弹引信已经被拆除，那么即使出现泡沫自动破裂现象，投资（机）者受到重大损失，我们的实体经济也不会受到很大的影响。
第九，新型产业政策通过干预产业之间和产业内部的资源配置方式，可以补充短期的、以需求为主的宏观调控方式的不足。过去在全球金融危机背景下，我国主要运用财政货币两大宏观需求刺激政策稳增长，但是现在不仅它们的边际效果明显递减，而且导致了严重的产能过剩。全面的需求刺激政策只能解决短期的总量问题，结构问题不是需求政策尤其是货币政策可以解决的，还需要积极有效的微观经济政策尤其是产业政策的配合。产业政策不仅干预产业之间的关系（如结构关系和关联关系），而且干预产业内部的资源配置，纠正市场失灵。这与通过发挥市场机制的作用来探索未来产业的发展方向并不矛盾。后者适用于价格机制有效发挥作用的领域，而产业政策的科学调控主要应该在市场失灵的领域进行。
这些趋势性变化说明，我国经济正在向形态更高级、分工更复杂、结构更合理的阶段演化，经济发展进入新常态，正从高速增长转向中高速增长，经济发展方式正从规模速度型增长转向质量效率型增长，经济结构正从以增量扩能为主向调整存量、做优增量并存深度调整，经济发展动力正从传统增长点转向新的增长点。
改革开放三十多年来，我国经济发展战略长期坚持两条基本的思路：一是在国内建设任务艰巨的前提下，坚持以投资带动经济增长；二是在传统比较优势的基础上，通过吸收FDI发展出口导向的外向型经济。如今我国仍然处于重要的发展战略机遇期，但是发展的内涵和条件发生了重要的变化。在经济发展进入新常态后，发展战略思路的转变必将带动产业政策的转型。一方面，虽然从小康社会迈向全面高水平小康社会、迈向基本现代化的过程中，实施创新驱动战略已经迫在眉睫，保持大规模资本积累以及投资的态势，也已经不是最艰难的任务，这也就决定了产业政策的主要功能也不再是为了实现非均衡的投资而扭曲价格体系，但产业政策在继续创造外部经济性方面、在引导投资方向方面仍然将继续发挥重要的作用。现阶段中国发展的优势相对于西方发达国家来说，主要是投资空间仍然十分大，主要体现在四个方面：（1）中国依然需要建设大量的高铁、地铁、机场。（2）中国必须加大环境治理和投资的力度，治理日益严重的环境污染。（3）虽然产能严重过剩，但是这一般都发生在制造领域，而广大的公共服务设施方面，例如医院、养老院、农村地区的卫生、教育和文化设施等方面，中国的投资不是太多而是太少了。（4）随着创新经济的建设，越来越多的投资将进入具有较强外部性的研究开发领域。为此产业政策应该通过资本市场的资源配置功能，把不肯、不敢进入实体经济而始终游离于金融体系之内的大量资本，优先集中地引进实体投资领域支持创新驱动型经济。
过去中国在从贫困走向小康社会的过程中，面临国内收入水平较低、消费不足而生产能力巨大的矛盾，这一矛盾是通过实施出口导向的经济战略来解决的。这种经济发展战略建立在比较优势和技术竞争的机遇的基础上（主要是指距离、运输技术和成本）。自1992年后尤其是2000年以后，我国沿海地区利用了国际贸易中的经济地理效应，那些在地理位置上相对靠近国际大都市（如上海、香港等）的地区，具备了大规模吸纳FDI的成本优势，因而分享到了这一开放经济发展的红利。如珠三角和长三角地区，都在国际代工中实现了产业的技术进步，在技术模仿中实现了自我创新能力的提升。
2008年世界金融危机后，我国迎来了基于扩大内需的创新经济的发展机遇。在出口导向的外向型经济中，不能说创新不是发展的基本动力，但这种创新大部分是模仿式的平面扩张，以高强度的投资为基本特征。新常态下的区域竞争，是基于自主创新示范区的建设以及战略性新兴产业的发展。那些科学教育资源丰富、区域创新体系相对健全的地区，完全有条件在经济全球化战略推动下的新一轮区域经济竞争中拔得头筹。
在新常态下的地区竞争中，扩大内需战略为什么会产生对创新经济的促进作用，或者说，创新经济为什么要基于内需市场发展？为什么我们说，自主创新必须基于中国庞大的内需市场来进行，而基于外需进行国际代工则没有多大前途？这是因为，在全球价值链的国际分工中，基于外需进行国际代工，做的是别人早已研发好、设计好的外包订单业务，因此高附加值的产业活动内容大多掌控在西方发达国家的跨国企业手里，我们自己只能被别人纳入价值链，从事低附加值的加工贸易，成为别人零部件的廉价供应商。在新常态下，原来一些外向型经济特征和指向过于强烈的地区，包括原先对发展机遇把握不够及时的地区，都必须加速进行战略转型和产业升级，把利用国内低端要素进行国际代工的外向型发展模式，或者利用低端要素投资驱动型的发展模式，改造为面向国内外市场的自主创新发展模式，否则就抓不住建设创新型国家战略带来的新的发展机遇。
在上述大背景下，产业政策工作的重点、抓手、突破口就是及时地贯彻实施创新驱动战略；创新驱动的重点、抓手、突破口就是科技与人才工作；科技与人才工作的重点、抓手和战略突破口就是科技创业。科技创业，就是让科技资源通过一定的途径，经过一定时期的培育，转化为一种新的资源，或者是创造新财富的过程。它不是简单的搞投资项目，也不是大学和科研院所的研发活动，但是最终的落脚点是要通过创业创立一个企业，进而逐步发展成为一个新兴产业。显然，把科技创业作为链接科教资源的基础优势与创新驱动战略的行动变量，对于新兴产业政策来说具有重要的理论和实践意义。
在新一轮全球化浪潮下，创新型经济与经济全球化趋势不仅不冲突，反而相互依存。创新经济也是一种高水平的开放型经济。一方面，创新驱动发展要使产业发展依赖外资的路径转为依靠人力资本，依靠研发、技术、信息、管理、营销、品牌支撑的路径，实现制造业从价值链低端向高端的攀升以及从微笑曲线底部环节向前端研发、技术、信息和后端营销、品牌的延伸。另一方面，我们要利用中国庞大的内需形成吸收国内外先进生产要素的各种平台，让这些要素进入中国并为我国发展创新驱动型经济作贡献。
十八届三中全会决议提出建设统一开放、竞争有序的市场体系。不难理解，这种统一市场的建立，是新常态发展格局形成的微观基础。这对旧常态下的产业政策提出了新的严格的转型要求。从实践来看，在所有可能阻碍统一市场建立的因素（包括竞争与垄断、政府管制、文化习俗等）中，只有政府权力和超经济强制的政策运作方式，才有可能长期地、大幅度地、有力地扭曲、撕裂、分割和限制国内市场。因此我们说中国建立统一市场的最实际的障碍之一，就是那种具有超经济强制的特性、可以扭曲市场机制的产业政策。
当前我国经济处于转型升级的关键时期。如果政府的产业政策自身不实现转型，转型升级还是在旧思路指导下进行，那么旧的产业政策不仅不能有效指导产业的转型升级，而且还有可能造成新的矛盾和冲突。
改革开放三十多年来，我国面临的发展问题已经不是没有市场竞争，也不是没有市场自由，更不是没有发展竞争，而是缺少“平等竞争”，缺少自由竞争所需要的公平环境和竞争条件。这表现为行政垄断、行政干预、各种利益团体借助产业政策等手段，严重扭曲市场的资源配置功能，降低了市场运行的效率，导致了严重的寻租和不公正，以及市场取向的改革严重走样等。这是中国存在严重的结构问题以及发展方式粗放的主要原因。
基于建设统一市场、扫除平等竞争的障碍的要求，首先必须调整产业政策的运行条件和运行方式，推进经济从“发展竞争”转向“自由竞争”和“平等竞争”，确立横向的产业政策和竞争政策在整个政策体系中的优先地位。这是我国在新常态下全面深化改革的重要内容和体现。具体就是要进行四个方面的重要改革。
第一，产业政策中性化。在旧常态下，我国各级政府在产业结构调整中都习惯或者迷信产业规划与产业政策，往往用指向性很强或偏好性过强的很具体的产业规划指导或指令干预企业的投资行动。它的特点是按所有制性质、按规模大小和地区等非市场化原则对企业进行管理。这种产业政策不经过市场竞争考验就人为地挑选出“赢家和输家”，往往造成同一市场中对不同的市场主体的歧视、这是导致企业间不公平竞争的根源。这种有偏向的产业政策竭力鼓励某些产业发展的行为，在市场竞争中往往演变为危险的博傻游戏。
一方面，各级政府就某一热点产业集中实施所谓的“加速推进规划和支持政策”，这样就出现了一系列包括新能源在内的过剩性新兴产业，以及造船、钢铁、平板玻璃等产能严重过剩的传统产业。另一方面，政府按照产业政策进行的审批，审批内容越多，审批环节越多，通过审批越难，行政壁垒越高，同时意味着突破该壁垒的利润也越高，结果是产能过剩反而更加严重。与此形成鲜明对比的是，十多年前因为产能过剩而放弃审批、让市场发挥调节作用的纺织行业，则不存在严重的产能过剩情况。从此意义看，中国严重的产能过剩其实是政府产业政策造成的。而且在现有的体制中，一旦发生严重的产能过剩，在行政权力阻碍下还很少能自动退出，更难进行有效的资产重组。
根据国际经验，建立统一市场、平等竞争的环境，应该实施一种偏向于中性的功能性产业政策。中性产业政策是指除了法律和政策直接禁止的产业外，政策并不事先挑选输家和赢家，而是放手让市场通过竞争去优胜劣汰。毫无疑问，这需要我们在新常态经济学理论的指导下，改革产业政策对市场的管理方式，清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法，严禁各类违法实施优惠政策的行为，扭转日益扭曲的政策歧视倾向。
第二，产业政策去地方政府化。在旧常态中，产业政策的地方政府化就不可能是中性的，而一定是带有利益偏向的选择性产业政策。为此，非中性化的产业政策加上其内含的地方利益，是扭曲、撕裂、分割和限制统一市场建立和完善的主要力量。
产业政策“去地方政府化”，是指产业政策不能由行政权力和经济运行高度叠加的地方政府去主导，而应该主要由中央政府来综合行使，以保持产业政策对市场调节的统一性和协调性。因为地方政府作为竞争主体，出于局部利益的考虑，会运用行政权力鼓励那些对自己的市场利益有利的企业行为，限制那些对自己的市场利益不利的行为，从而不可能从根本上出现追求公平公正和公开的市场行为。让产业政策的主体回归中央政府，才是解决政策平等性的基本前提。
用公司化方式经营土地和经营城市，是这些年产业政策地方化最典型的现象之一。由此所带来的主要后果是，地方政府公共权力的错配和政府角色的错位，即把自己等同于参与市场活动的红顶商人。政府不再是市场秩序的监管者，不再是社会公平和正义的维护者，而是只关心自己的商业利益，甚至为了自己的商业利益不惜动用政权的力量，如限制资源正常流动、强行暴力拆迁、垄断和分割市场等的自利者。同时，产业政策的地方化，也是较少受到约束的地方政府债务激增的主因，直接导致了中国的泡沫经济风险。
第三，竞争政策唱主角。竞争政策要逐步替代产业政策成为统一市场运行的奠基石，成为规范市场公平竞争关系的主导规则。从历史上看，发展追赶型的国家、干预市场传统深厚的国家，往往更热衷于运用和依赖产业政策。这时产业政策往往具有迷惑性，如扶植幼稚产业、培育民族工业、保护国家安全、调整产业结构等。产业政策虽不是在所有国家都一无是处、毫无绩效，但是可以毫不犹豫地说，长期以实施产业政策为主而不及时转换到以竞争政策为主导的国家，其结果往往是：政府干预经济的势力不断扩张，市场功能高度残缺，产业竞争力薄弱，资源浪费严重。
当今发达国家更热衷于以反垄断来促进竞争，间接推动产业发展，对预先挑选特定优势产业加以重点扶持的做法，往往持不屑一顾的消极态度。这值得我们认真学习。一是不以增长为目标而主要以市场秩序为目标，应该是关注公共利益的政府的主要职能；二是政府以创造和管理市场的公平竞争为己任，而不是以权力挑选特定产业重点扶持，使自己摆脱了“公司化倾向”；三是分离了市场调控主体与市场参与者的角色，可以有效地防止寻租和大面积腐败，保障政府清明、政治清正、官员清廉；四是可以有效地按照市场需求的方向调整产业结构、转变发展方式。过去，具有迷惑性的产业政策是造成政府与市场边界模糊的重要原因，也是我国市场体系残缺、经济粗放发展的重要原因。因此新常态下要清理那些泛滥成灾的产业政策，即便不能马上废止，至少也要大手笔地删繁就简。
第四，产业政策横向化。旧常态下产业政策侧重于纵向的歧视性甄别，是市场不公平竞争的根源。新常态下按照统一市场建设的要求，应该把重心放到实施横向产业政策上来，即更多地鼓励和支持企业间的兼并收购，增加企业的融资来源，为上下游企业间的研发提供更多的产权保护和税收激励，鼓励企业加大在人才吸收和培训方面的投资，而不是像过去那样把主要的精力放到扶持个别产业和个别企业上。同时，对企业竞争的规范引导，也要成为政府工作的重点之一。中国的《竞争法》应该赋予政府更大的权力，以根除任何反竞争的行为，对涉嫌破坏竞争规则的企业，给予更重的惩罚。
现在的中国经济在宏观环境上看起来很像20世纪80年代初期的欧洲。当时的“欧洲硬化症”迫切需要新的政策来为欧洲经济注入新的活力。同时这一时期的宏观经济政策由凯恩斯的需求管理政策转向稳健的货币政策以及低通胀政策。欧洲委员会1992年发表的报告指出：“当前，人们普遍认为应该实施横向的产业政策，旨在为欧洲产业营造良好的环境并达到平衡，提高欧洲产业的生产率和竞争力。”
而通过创新和技术进步提高生产率，不断消化迅速上升的要素成本，也是中国企业尤其是制造业在目前和未来相当长时期内必须克服的主要困难。总之，中国经济转型升级，首先要让横向的产业政策和竞争政策逐步替代现行传统的产业政策，从产业政策的“重点扶植”向竞争政策的“一视同仁”转型，从部门倾斜的政策向横向协调的政策转变，将市场规制政策与其他相关的政策、制度相结合，以此来促进竞争、鼓励创新、促进产业国际竞争力的提升。