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李强
弗朗西斯·福山的名字对于中国读者并不陌生。他因1989年发表《历史的终结？》而名扬世界（1992年福山将最初的文章扩展成书，即《历史的终结与最后的人》，下文简称《历史的终结》）。该文断言历史在自由主义民主中达到顶峰，自由主义民主将会是“人类意识形态演化的终点”和“人类政体的最后形式”。
最近，福山的新著《政治秩序的起源：从前人类时代到法国大革命》（英文版2011，中文版2012）和《政治秩序与政治衰败：从工业革命到民主全球化》（英文版2014，中文版2015）相继出版。可以毫不夸张地说，这部上下两集的著作不仅是作者自《历史的终结》以来最有分量的力作，而且也是自亨廷顿《变化社会中的政治秩序》以来在政治秩序与政治发展研究领域最系统、最深刻、最有影响力的著作之一。无怪乎该书甫一问世，便受到西方学术界的高度评价。
福山的著作也引起国内学术界的巨大兴趣。自福山的《政治秩序的起源》与《政治秩序与政治衰败》出版以来，特别是自中文版问世以来，对福山著作的评论持续不断，俨然形成一股“福山热”。这一热潮更由于福山本人多次访华与学术界、舆论界、政界互动而升温。
不过，令人遗憾的是，国内学术界的评论主要集中在福山著作对于中国政治的现实意义上。其中讨论最多的是：福山新著的观点是否在根本上从《历史的终结》后退，不再认定自由主义民主是人类历史发展的终点，反而更多地注意到发展中国家照搬西方民主的失败以及美式民主自身所引发的政治衰败，注意到中国道路对美式民主的潜在挑战。在这个意义上，福山的新著似乎印证了主流理论关于自由主义民主衰落以及中国模式崛起的看法。
尽管从这一角度解读福山的新著并非完全没有根据，但如果仔细阅读福山的著作，笔者倾向于同意福山自己的说法，即福山的基本观点并未发生实质性改变。当然，与《历史的终结》那种以自由民主作为评价政治秩序唯一标准的做法比较，福山的新著大大拓展了理解政治秩序的视角，将国家构建、法治和责任政府作为评价政治秩序的三个基本维度。在这三个基本维度中，尤其值得关注的是他那种具有历史纵横感和广阔比较视角的国家构建理论。
在笔者看来，这种宽阔视角的国家构建理论值得国内学术界高度重视。国内学术界对国家构建问题的研究尚处于起步阶段。从学术的角度分析福山理论框架的贡献与缺失，有助于我们理解国家构建这样一个具有重要理论意义和实践意义的问题。
福山关于国家构建的理论经历了一个逐步发展的过程。在2004年出版的《国家构建》中，作者首次将注意力转向国家构建问题。此后，作者在2006年主编的《民族构建》中进一步将民族构建和国家构建结合在一起讨论政治发展问题。2006年出版的《美国处在十字路口：民主、权力与新保守主义遗产》虽然不是直接讨论国家问题的著作，但对于理解福山从单向度的自由主义民主理论转向强调国家构建至关重要。如果说，福山在这几部著作中关注的主要问题是美国对外政策，那么，《政治秩序的起源》和《政治秩序与政治衰败》则展示了作者对国家问题的系统性理论思考。
一、福山国家理论的基本路径
福山首次明确阐述自己的国家理念是在《国家构建》（2004）一书。客观地说，《国家构建》算不上是一本严谨的政治理论著作，而更像是一位资深的智库研究人员对美国外交政策尤其是对外援助政策的研究报告。该书的前四分之三试图从理论的角度阐释国家构建问题，后四分之一则是从美国外交政策的角度探索美国在第三世界国家实施国家构建政策的成败得失。
该书的核心观点是强调国家构建在政治发展中的重要地位。“国家构建是指建立新的政府制度以及加强现有政府。我在这本书中的观点是，国家构建是国际社会最重要的问题之一，因为软弱或失败的国家是世界上很多最严重问题的根源，从贫穷到艾滋病，从毒品到恐怖主义，不一而足。”
在阐述国家构建重要性时，作者将批判的矛头对准所谓新自由主义，即华盛顿共识。他抱怨道：“在过去的一代人时间里，世界政治中的主导趋势一直是对‘大政府’的批判，以及尝试将各类事务从国有部门转移到私人市场或民间社会。”与新自由主义的流行观点相反，福山认为，“国家构建应该成为我们最重要的议程”，“尤其是在发展中国家，软弱、无能或根本缺失的政府是各种严重问题的根源所在”。
应该说，在福山的《国家构建》出版前，关于国家构建重要性以及弱国家、失败国家所产生的问题已经引起学术界的广泛讨论。但是，正如米格代尔在该书书评中所注意到的那样，“福山并未引证在该领域出现的众多著作。他的注意力集中在政策制定者那里，这些人最初未能注意到在缺乏适当制度背景下实施自由化政策的危险”。
显然，福山也并未提及米格代尔本人关于国家能力的著名研究。
这方面的不足削弱了福山著作的学术价值。
在《国家构建》出版两年后，福山于2006年主编了《民族构建：超越阿富汗与伊拉克》。
《民族构建》大体上延续了《国家构建》的主旨，将民族构建视作2001年9·11事件后美国外交政策面临的最主要的挑战。福山声称：“在2001年9·11事件后，显而易见的是，弱国家或曰失败国家可能会支持恐怖主义，从而威胁世界上唯一超级大国，即美国的核心安全利益。”
福山这里的所谓“民族构建”实际上就是他此前反复强调的国家构建。用他自己的话来说，“美国所谓的民族构建实际上就是国家构建，亦即构建政府机构，同时促进经济发展。”
福山之所以反复论及国家构建与民族构建，其着眼点之一在于批评布什政府的外交政策。福山认为，布什的外交政策受到新保守主义的绑架，违背了美国的外交传统和美国的国家利益。
福山与新保守主义的关系颇为复杂。正如他自己所描述的那样，他在相当长时间内属于新保守主义阵营的人物，他的许多理念与新保守主义十分契合。
但是，在2003年美国发动伊拉克战争后，福山与新保守主义渐行渐远。他于2006年出版的《美国处在十字路口：民主、权力与新保守主义遗产》标志着与新保守主义的分道扬镳。根据福山的概括，新保守主义的基本信念包括：第一，在对外政策中强调政体的重要性，强调民主与人权的绝对价值；第二，鼓吹美国的对外政策应该服务于美国的价值观和道德目标，主张将推进民主和人权作为美国外交政策的基础；第三，质疑国际法和国际组织在解决重要安全问题中的作用；第四，在对内政策和对外政策中反对社会工程，这既包括约翰逊政府期间类似“大社会”之类的社会工程，也包括外交政策中推动民族构建、国家构建之类的社会工程。
基于这些观念，新保守主义鼓吹先发制人的战争、政权变更、单边主义以及美国的仁慈霸权。这些理念构成布什政府伊拉克战争的意识形态基础。
根据福山的分析，二战之后关于美国外交政策的主张可分为四个学派。第一，以基辛格为代表的传统现实主义者，强调权力的重要性，不太关注其他国家内部的政权性质以及人权状况；第二，自由主义的国际主义，希望超越权力政治，构建基于国际法和国际组织基础上的国际秩序；第三，“杰克逊式的”美国民族主义，抱持一种狭窄的、仅与安全相关的美国利益观念，拒绝相信多边主义，其极端形式是某种本土主义和孤立主义；第四，新保守主义。
福山倡导一种在四种传统之外的新思路，他将这种思路称作“现实的威尔逊主义”。现实的威尔逊主义不同于传统的现实主义之处在于，它强调美国的外交政策必须关注其他国家的内政，尤其是关注国家构建和推进民主。它注意到，弱国家和失败国家已经成为今天世界不稳定的最主要渊源之一。作为世界上唯一的超级大国，无论是基于安全理由还是基于道德理由，美国都不可能对这种情况置若罔闻。在关注世界各国的内政时，现实的威尔逊主义重点关注发展问题，既包括经济发展，也包括政治发展，这恰恰是现实主义也是新保守主义忽略的问题。现实的威尔逊主义不同于新保守主义和杰克逊民族主义之处还在于它重视国际法和国际组织，但它也不像自由主义的国际主义那样对联合国之类的国际组织抱有不切实际的幻想。它关注的重点仍然是“国家”。“国家仍然会保持一种任何国际角色无法取代的关键职能：它仍然是能够实施法律统治的唯一权力渊源。当然，为了有效行使这种权力，它必须被认为具有合法性，而可持续的合法性需要一种在国家之间比现存情形更高的制度化程度。”
如果说《国家构建》、《民族构建》和《美国处在十字路口》在很大程度上属于政策研究的即兴之作的话，《政治秩序的起源》和《政治秩序与政治衰败》可以看做福山对国家理论的系统阐述。福山在这两卷本的皇皇巨著中全面展开了在此前著作中初见雏形的国家理论，围绕国家问题提出一系列颇有创新意义的观点。
在《起源》和《衰败》中，福山系统阐述了构成良好政治秩序的三种基本类型的制度：国家、法治和负责制政府。“成功的现代自由民主制，把这三种制度结合在稳定的平衡中。”
关于国家，福山概括出如下特征：“第一，它们享有集中的权力，不管是国王、总统，还是首相。”“第二，该权力的后盾是对合法强制权力的垄断，体现在军队和警察上。”“第三，国家权力是领土性的，不以亲戚关系为基础。”“第四，与部落社会相比，国家更为等级分明，更为不平等。”“第五，更为精心雕琢的宗教信仰，将合法性授予国家。”
福山这里强调国家的中央集权和等级制特征，强调国家对合法使用暴力权力的垄断，沿袭了韦伯的国家概念。不过，与韦伯相比，福山反复强调国家的“非人格化”特征。福山声称，这种对国家权力非人格化特征的强调源自韦伯关于“家长制”（patriachism）、家产制（patrimonialism）的概念。“我不仅使用韦伯的定义（在界定的领土上，合法行使垄断暴力的组织），还使用他对现代国家的标准（按专门技术合理地分工；使用非人格化的用人制度，对公民行使非人格化的权威）。”
不过，与韦伯相比，福山赋予国家非人格化特征更重要的意义。他将这种“非人格化”特征视作现代国家的指标性特征，并将“非人格化”特征的弱化看今天美国政治衰败的重要指标。
关于法治，福山将其“定义为一套行为准则，反映社会中的普遍共识，对每个人都具有约束力，包括最强大的政治参与者，如国王、总统和总理。如果统治者能修改法律以利己，即使这条法律对社会中其他人一视同仁，法治便已不复存在……为了行之有效，法治通常需要独立自主的司法机构，不受行政部门的干涉……法治作为对政治权力的约束，确实存在于古典以色列、印度、伊斯兰世界和基督教西方。”
福山所谓的负责制，指的是“政府关心社会整体的利益——亚里士多德所谓的共同利益——而不是狭隘的自身利益……我们使用‘负责制’一词，主要是指现代的民主国家依靠程序来保证政府回应公民的需求”。
三种因素的结合，被福山称为“达到丹麦”。“我的所指，与其说是实际的丹麦国家，倒不如说是想象中的社会：它富强、民主、安全、治理良好，只有较低水平的腐败。这个‘丹麦’享有完全平衡的三个政治制度：称职的国家、强有力的法治和民主的负责制。”
正是基于国家构建、法治、责任政府三位一体构成政治秩序的理论框架，福山以两卷的宏大篇幅对人类历史上主要地区政治秩序构建的历史以及法国大革命以来近代政治秩序构建及衰败的经历作出系统描述。
二、恢复国家在政治研究中的核心地位
福山国家理论的首要贡献是恢复国家在政治研究中的核心地位。
传统政治学以国家为中心。从中世纪晚期到近代早期，政治理论关注的基本问题之一是国家构建问题。从布丹的主权理论到霍布斯的《利维坦》，理论家们都强调构建现代国家对于构建稳定的社会与经济秩序的重要性。德国自黑格尔以降的政治哲学更是将国家抬高到政治理论的核心地位。
国家构建问题在历史社会学传统中也一直受到重视。韦伯在分析现代社会结构及现代资本主义产生的制度条件时，强调现代国家的关键地位。在韦伯的影响下，二战之后在英美社会学界占据重要地位的一批历史社会学家在国家理论研究中作出重要贡献。埃利亚斯、查尔斯·蒂利、迈克尔·曼、贾恩佛朗哥·波齐等学者把现代国家构建视作现代资本主义经济产生的重要前提。他们对欧洲现代国家构建的历史与理论分析构成国家理论中有极高学术价值的瑰宝。
但是，令人遗憾的是，20世纪以来，特别是二战以来，在政治学研究领域，尤其是在全球影响巨大的英美政治学界，对国家问题的研究在很长时期相当边缘化，以至于波齐在1978年的一部著作中抱怨“至于政治科学，我觉得在最近三十多年中，这个学科在忘却国家方面走得越来越远”。
这种边缘化并非没有原因。美国政治中从来就没有欧洲大陆那样清晰的主权载体。于是，在政治理论的想象中，只有各种力量表达意志、影响决策的平台，而无具有主权特征、具有自主性的国家。惟其如此，在美国政治学的理论框架中，多元主义在相当长时期处于一枝独秀的地位。
英国政治由于一直保持君主制的外壳，国王作为主权者在实际政治运行中很难使人和现代国家的概念联系在一起，故而在英国政治理论传统中，国家理论并不发达。只是在19世纪新黑格尔主义有较大影响的时期，牛津唯心主义学派发展出一套国家理论。但在自由主义占主导地位的大传统中，这种黑格尔式国家理论未能在英国政治理论中产生持久的影响。
当然，在英美政治学界，并非没有重视国家的呼声。譬如，彼得·埃文斯、迪特里希·鲁斯迈耶、西达·斯考克波以相当引人注目的标题编辑的《找回国家》一书，声称对国家问题的重新重视构成了美国政治学的新范式。
但细读全书，读者可能会失望地发现，在吸引眼球的口号声下关于国家问题的理论分析显得颇为苍白。
在这一方面，斯考克波在恢复国家在政治理论中重要性方面的贡献甚至不及一些自由主义政治哲学家。以美国自由主义政治理论学者斯蒂文·霍尔姆斯为例，他在亲身经历并深入研究了苏联解体之后俄罗斯的困境时认识到，后全能主义社会面临的重要改革任务便是构建一个有限但有效的国家体制，国家构建是经济改革与民主化的重要前提。他还进一步将对俄罗斯经验的分析上升到政治哲学层面，强调强有力的国家和有效的公共财政制度是保障个人自由的前提。
尽管已有如此众多的学者从不同角度对国家理论作出贡献，福山对恢复国家在政治学研究中核心地位的贡献仍然不可低估。由于福山曾因“历史的终结”而暴得大名，以自由主义民主预言家的身份确立了他在思想界的地位，以他之口强调国家构建的重要性更有他人不及的影响力，至少对中国学术界是如此。蒂利、曼、斯考克波也许对于专业研究者是令人尊敬的学者，他们也许在分析论证的学术性方面不逊于福山。但是，就其社会影响而言，福山对广大的知识大众具有超乎一般学者的影响力。
福山的国家理论对于以自由主义为主流的西方政治理论而言，至少具有以下创新之处：
第一，现代国家是经济发展的必要条件。
福山反复强调一个被不少社会学家、经济学家、政治学家论证过的观点：“国家是集约型经济增长的基本条件。”国家崩溃、内战、国际冲突对经济增长有负面影响。“20世纪晚期，非洲的大部分贫穷都得归罪于国家的薄弱，以及不时发生的瘫痪和动乱。除了建立国家以提供基本秩序外，强大的行政能力与经济增长呈正相关关系。当人均国内生产总值处于绝对低水平时（少于1 000美元），国家变得尤其重要。到了较高水平的收入，国家仍然重要，但其影响可能会发生不成比例的改变。已有很多文献，把良好统治与经济增长联在一起。”
应该说，关于现代国家是经济发展的前提，其实是一种老生常谈。即使在古典自由主义经济学的奠基人亚当·斯密那里，国家的作用也并未被忽视。斯密被不少人视为放任经济的鼓吹者，他有关市场作为“看不见的手”调节经济以及政府扮演守夜人角色的观点已深入人心，但人们似乎对斯密关于现代国家的论述重视不够。其实，在斯密那里，“看不见的手”只是在特定条件下才可能起到调节资源配置的作用，其中最重要的条件是国家以法律的方式保护人们的财产权利。斯密阐述了一个在20世纪新制度主义经济学中至关重要的观点：如果说市场经济的特征在于鼓励经济活动自发性的话，市场经济本身却不是自发形成的。市场经济的形成有赖于一套特定的政治与法律制度，有赖于现代国家的建立。
斯密在《国富论》中专门论述了国家必须履行的若干职能。其中包括：第一，国防的职能，“保护本国社会的安全，使之不受其他独立社会的暴行与侵略”；
第二，司法的职能，“为保护人民不使社会中任何人受其他人的欺侮或压迫，换言之，就是设立一个严正的司法行政机构”；
第三，“建立并维持某些公共机关和公共工程。这类机关和工程，对于一个大社会当然是有很大利益的，但就其性质说，设由个人或少数人办理，那所得利润决不能偿其所费。所以这种事业，不能期望个人或少数人出来创办或维持”。
著名社会学家韦伯在探究现代资本主义的起源时曾将“理性的国家”视作资本主义产生的必要前提。韦伯指出，“只有在合理的国家（rational state）中，资本主义才能发达起来。它的基础是有专长的官吏阶级和合理的法律” 。
最近几十年来影响颇大的新制度主义经济学、政治学、社会学对现代市场经济的制度条件作出更深入的研究。根据这些研究，市场经济运行需要独特的外部条件，这些条件至少包括：第一，现代国家，提供市场经济所需要的法律条件，保护产权，制定规范。第二，宗教、文化所提供的“信任”。第三，市民社会，尤其是规范各种群体行为的行会、中介机构。
在这三方面中，最重要的是国家。市场经济正常运作固然需要道德与信任，良好的道德风俗能够减少交易成本。但只有国家的强制力量能够提供市场经济的最基本条件，如对产权的保护、对契约的保障等。
福山毫不讳言，他对国家构建的强调得益于新制度主义理论。福山在《美国处于十字路口》中曾简要回顾了二战以来西方关于经济发展的理论及政策所经历的不同阶段。最初对发展问题关注的重点是资本和投资，西方政策制定者希望基础设施的投资将带动不发达国家的发展，但众多外援被滥用乃至腐败使援助国对这种方式的经济发展逐渐失去信心。在第二个阶段，从20世纪80年代开始，伴随着里根、撒切尔等保守主义革命，知识界开始强调市场的价值，经济计划在发达国家和发展中国家都失去吸引力。市场经济以及融入世界经济体系成为解决发展问题的主要途径。但是，并不是所有国家或地区都可以像韩国、中国台湾或智利那样从市场经济与融入国际经济体系中获得发展机遇。诸多非洲与拉美国家的发展状况相当不尽如人意。于是，从20世纪90年代中后期开始，在发展理论中出现了另一个转向，即开始强调制度的重要性。在新古典经济学传统中，制度（包括正式制度与非正式制度）最初并未受到重视，只是由于新制度主义经济学的兴起，制度问题才受到关注。经济学家开始注意到，一些重要的制度，特别是法治制度是经济发展的基本前提和保障。
福山争辩说，在所有制度中，国家是最重要的制度。“自20世纪70年代以来东亚国家和拉丁美洲所经历的不同发展结果主要是由于东亚地区有比后者更强有力的国家机构，而不是由于采取市场友好型政策。”
第二，民主制度建设与国家构建密不可分。
正是基于经济发展对强国家的需求，福山引入政治发展的议题。“政治发展可以理解为创造一套日益复杂且范围广泛的国家机构以便促进集体行动或平息社会冲突。”
在这个意义上，福山指出，政治发展涵盖民主发展且比民主发展涵义更为宽泛。“在你能够有民主之前，你必须先有国家：国家建设的行动只是部分地与促进民主相重叠。”
显然，福山此时的观点和他在《历史的终结》中的观点有明显区别。在《历史的终结》中，福山认定自由主义民主乃是历史发展的最终目标，自由主义民主制度是唯一能够结束人类社会长期存在的形形色色的主奴对立状态，实现人的自主。可以说，在《历史的终结》中，福山将自由民主制度等同于善治。
在《美国处在十字路口》一书中，福山强调，他仍然坚持民主化的理想。他也许会赞同布什总统的观点，即不论文化背景如何，不论生活在世界上何处地区，人类的欲望总是相同的。所有人都渴望摆脱残酷的压迫，渴望安全，渴望为子女创造好的生活。正是基于这些根本原因，“自由和民主将在任何时候、任何地点都比仇恨的口号与恐怖的战术有更大的吸引力”。
但是，福山强调，“说世界上存在着一个广泛的、几个世纪之久的自由民主潮流——我本人过去曾对此做过充分的论证——是一回事，预言民主或繁荣会在一个社会中的某时某刻出现又是另一回事”。介乎二者之间有一些关键的变量，即制度（institutions）。一个社会必须首先有制度存在，然后才可能从“对自由的模糊渴望走向一个运转良好的、巩固的民主政治制度和一个现代经济”。
这就是说，福山并不放弃追求民主转型的目标，但他强调民主化是长远的目标，强调为了实现民主化必须构建一系列制度。
福山在《美国处在十字路口》中简要回顾了二战后西方政治发展理论对于国家构建和民主化的理解。据福山所说，二战后美国发展出一套具有综合特征的发展理论，既可解释传统社会向现代社会的转型，同时也可为美国外交政策如何实现这种转型提供实用建议。这种发展理论在20世纪60年代受到来自左右两方面的攻击。左派攻击现代化理论预示着西方模式是全球发展的必然模式，带有强烈的西方中心论倾向。以亨廷顿为代表的右派则质疑现代化理论将经济发展、社会进步与政治发展视作一套互相连接、互相促进过程的乐观主义逻辑。亨廷顿指出，过分迅速的经济与社会发展破坏政治发展，带来无序与暴力。
随着民主化第三波的推进以及苏联的解体，政治发展理论开始集中关注所谓的民主转型。不过，在福山看来，尽管关于民主转型的研究浩如烟海，这些理论仅仅具有一定的解释能力，它或许可以解释拉丁美洲或东欧一些地区的政治发展，却无法成为具有广泛解释力的理论。
福山注意到，自20世纪80年代以来，政治发展研究中的制度主义开始复兴。“这种学派不再把国家看作是各种社会压力的一个被动目标，而是看作一个能够积极主动地影响后果的事物。”
面对2001年9·11后的新形势，福山提出美国政府应该寻求新的发展战略。就政治目标而言，美国应该从以改变政体、实现民主化为主要目标的战略转变为以政治发展为目标的战略。“在政治发展方面，美国应该将促进‘善治’而不仅仅是民主确定为自己的目标。”政治发展远比促进民主宽泛，它涉及诸如国家构建和创设有效的机构等事项。这些事项是民主政府的条件，但它们本身却并不必然是民主的。福山甚至接受这样的观点：“如果可能的话，自由主义的法治最初对经济的发展比民主政治参与更为关键。在某些情况下，现代化的权威主义比不负责任的民主更值得拥有。”
当然，福山如此强调政治发展并不意味着他否定民主的价值。就最终逻辑而言，民主是政治发展不可或缺的成分。“离开民主和公众参与，最终不可能有善治。”
至此，福山的观点十分清楚，他对新保守主义以及布什外交政策的批评不在于是否应该将促进民主作为美国对外政策的目标，而是关注更广阔意义上的发展问题，其中最重要的是包括国家建设在内的政治发展问题。只有当政治发展取得成效时，民主化建设才有坚实的基础。
在两卷本的《政治秩序》中，国家建设、法治和责任政府构成良好政治秩序的三个基本要素。尽管福山并未明确表示民主以国家建设为前提，但在他的历史叙事以及他对当代不少国家政治秩序的比较研究中，有一点是十分明确的：“拥有民主制这一事实，并不表明其政绩优劣。”民主制面临的重大挑战是无法兑现其承诺的好处。而个中主要原因，乃在于缺乏一个有效国家制度。
正是在这个意义上，福山强调“如果没有漫长、昂贵、艰苦、困难的过程来建设相关的制度，民主制是无法成功的”。
通观福山对国家构建的强调，应该说，他的贡献主要在于挑战西方尤其是美国占主导地位的政治话语，回归常识。笔者在2001年的一篇文章中曾提到：“西方二战以来的政治理论在很大程度上被冷战时期的意识形态所构塑。……冷战时期自由主义与极权主义的两极对立使人们对政治理论的关注集中在某些问题上，而忽略了另外一些问题。以人们对自由主义的理解为例，由于冷战时期两种制度的鲜明对立，自由主义的某些特征得到彰显，如自由主义对个人自由与权利的强调、对民主的追求等，而自由主义的另一些特征却被忽视，如自由主义对社会正义、道德与国家等问题的关注。”
“在……被许多自由主义者所忽视的诸多条件中，最重要的恐怕是一个强有力的现代国家。”“最近几十年来，自由主义的倡导者与批评者通常都强调自由主义对国家的恐惧”，但是，“自由主义除了这一明显特征外，还有一个不大彰显的特征，即强调现代国家的重要性。自由主义在主张限制国家权力的同时，强调市场经济与市民社会需要有效的现代国家，强调国家在提供公共物品与保障一定程度社会正义中的积极作用，强调国家在保护民族利益中的作用。不过，与自由主义的反国家特征相比，自由主义这一特征不够彰显。在某种意义上，这一特征是自由主义隐蔽的主题。”
应该说，无论从理论的角度，还是从历史经验的角度，现代国家构建既是现代市场经济运行的前提，也是民主化的前提。在西方主要国家的发展历程中，先有现代国家的构建，然后才有现代经济的腾飞，然后才有逐步民主化的进程。
但是，当西方国家发展为发达的自由民主国家时，经济学家、政治学家几乎再也不去关注这些曾经重要的发展前提。经济学家即使关注国家问题，也主要是关注国家与市场干预经济的程度，只有少数学者会注意到市场经济本身需要国家提供法律制度。政治学家津津乐道民主的转型，至于民主需要以国家构建为前提，似乎很少有人关注。主流的观点似乎是，民主本身就可以起到国家构建的作用。福山在《起源》中描述了这种状况：“发达国家的民众视政治制度为理所当然。这习惯见证于2003年美国入侵伊拉克的善后计划，或善后计划的缺乏。美国政府似乎认为，萨达姆·侯赛因的独裁政权一倒台，伊拉克就会自动恢复到预设的民主政府和市场经济。等到伊拉克的国家构建在疯狂的洗劫和内乱中轰然崩塌时，美国政府似乎感到由衷的惊讶。”
在这种意识形态背景下，福山敏锐地注意到国家构建对于经济发展以及民主化的重要前提作用，应该说是西方理论界的一位先知先觉者。在政治理论领域，理论贡献有时只是捅破一层窗户纸，只是提醒人们不要忘记常识。在这个意义上，福山对国家构建重要性的强调应该说是具有创新意义的贡献。
三、国家构建的历史图景
福山国家理论的另一个贡献是颠覆了西方学术传统在国家构建历史叙事中的西方中心论范式，而以宽阔的比较视野和宏大的历史叙事模式勾勒出世界主要地区的国家构建历史及其类型。
福山关于国家构建的历史叙事不能算是严谨的历史著述，他并未在一手资料的挖掘上有任何贡献，他的叙述主要依赖各领域专家的研究成果。但正如著名社会学家迈克尔·曼所言，福山巧妙地选择各领域的重要著作并仔细引证了这些著作的成果。他在论述如此宽阔的主题时几乎没有对如此众多的专家的著作有所曲解。惟其如此，曼认为“福山的基本论证是令人信服的，他自始至终展示了良好的历史感与对社会学的敏感”。
就其在宽阔的历史视野中勾勒国家构建理论而言，福山的著作让人联想起芬纳著名的《统治史》。芬纳的《统治史》以其纵横人类历史的宏大气魄和基于翔实的历史资料而展开的细致入微的制度分析奠定了它在政治制度史研究中的经典地位。福山的两卷本《政治秩序》虽然从涵盖国家的全面性与制度分析的细微性方面逊于芬纳，但福山以国家构建、法治和责任政府三条线索集中展示几类主要地区的发展路径，因而就国家构建而言，理论性更强，观点更加明晰。
福山关于国家构建的比较研究分为两部分。在《政治秩序的起源》中，福山从宽阔的比较视野勾勒出一幅世界范围的国家构建历史。在《政治秩序与政治衰败》中，福山集中分析法国大革命以来世界范围内国家构建的多样化路径。
在以比较历史研究的视角分析世界上主要地区国家构建的历史中，福山集中分析了传统中国、印度、中东、欧洲国家构建的历程。福山断言：“如要研究国家的兴起，中国比希腊和罗马更值得关注，因为只有中国建立了符合马克斯·韦伯定义的现代国家。中国成功发展了统一的中央官僚政府，管理众多人口和广阔疆域，尤其是与地中海的欧洲相比。中国早已发明出一套非人格化和基于能力的官僚任用制度，比罗马的公共行政机构更为系统化。”
“我们现在所理解的现代国家元素，在公元前3世纪的中国业已到位。其在欧洲的浮现，则晚了整整一千八百年。”
福山关于传统中国国家构建历史的叙述在相当大程度上沿袭了韦伯的理论框架，同时汲取了当代历史社会学研究的诸多成果。沿袭韦伯，福山将西周的制度描述为封建制度。他像韦伯一样从政治权力结构的视角定义封建制度，而非从马克思主义的经济结构视角解释封建制度。正如欧洲封建制度的基本特征是“权力分散”一样，在中国的西周，“政治权力非常分散，掌控在一系列等级分明的氏族和宗族手中”。
而且，在西周的分封制度下，“属臣在治理自己封地时享有实质性的自治”。
封建制度向现代国家的转变发生在东周时期。“东周时期（公元前770年—前256年），真正的国家开始在中国成形。它们设立常备军，在界定领土内实行统一规则；配备官僚机构，征税执法；颁布统一度量衡；营造道路、运河、灌溉系统等公共基建。”
如同欧洲近代国家构建的逻辑一样，东周时期“国家形成的最重要动力就是战争”。
在激烈的军事竞争中，“中国西部的秦孝公和谋臣商鞅，奠定了世界上第一个真正现代的国家。秦王征服所有对手，建立统一国家，并将秦首创的制度推向中国北方的大部，国家巩固由此告成”。
秦始皇的统一标志着中国建立起“早熟的现代集权国家”。“马克斯·韦伯定为本质上的现代特征，秦朝如果没有全部，至少也有很多。”
“短暂的秦朝之后，非人格化管理最终在西汉期间得以确立（公元前206年—公元9年）。到了东汉末年和隋唐，亲戚团体又卷土重来。要到第二个千年初期的宋明，非人格化国家才得以恢复。”
福山关于秦始皇建立的统一帝国体制是现代国家最早形式的观点汲取了西方比较历史社会学和比较国家研究中的相关成果。譬如，许田波在其《战争与国家形成：春秋战国与近代早期欧洲之比较》中就十分明确地将秦朝所建立的国家制度与近代欧洲国家制度相提并论。她引述美国著名中国传统政治思想研究者顾立雅（Herrlee Creel）的观点：“当我们拿两千年前的中国政府机构和近代国家高度中央集权化的官僚机构相比较时，就会发现两者间拥有最令人惊叹且可能最有启发性的相似之处。”她更进一步指出：“要论国家与统治者的区别，官职与官员的分离，根据客观的贤能标准来选拔和晋升官员的科层制，公开颁布的法律所具有的普适性和公平性，人口的调查和登记，中央岁入与支出的预算，统计与报告的汇集，直接统治能力，以及其他行政技术，中国均先于欧洲两千年就发展起来了。”
不过，尽管福山关于中国现代国家构建与欧洲近代早期国家构建的比较并不能构成创新，福山对中国国家制度变迁历史的勾勒仍然体现了一位政治理论家宏观把握历史的气概，而且在不少方面具有新意。
福山以传统中国为参照系分析了其他古代社会的国家构建模式。与中国相比，“印度出现一种独特的社会模式，对印度政治造成巨大影响”。“印度在国家刚刚形成之际，便涌现出界限分明的四大社会阶层，被称为瓦尔纳（varnas）……”此外，还有迦提（jatis）的出现并“最终演变成种姓制度”。
这些社会阶层“大大限制了国家权力的渗透和掌控”。惟其如此，与中国不同，印度“这块辽阔领土从没有受到独家政治权力的统治，也没有发展出独家文学语言。20世纪晚期之前，印度历史只是持久的政治分裂和政治软弱，最为成功的统一体中不少是外国入侵者，其政治力量依赖完全不同的社会基础”。
福山历史叙事的第三个事例是伊斯兰世界。他描述了伊斯兰世界军事奴隶制的起源、演变及其在伊斯兰世界所扮演的政治角色。他尤其颇为细致地剖析了奥斯曼帝国的军事奴隶制，并将这种制度与传统中国的国家制度相比较。按照福山的分析，奥斯曼帝国的军事奴隶制在理性化程度上逊色于中国的科举制，奥斯曼帝国在法律和程序的统一性方面远不及传统的中华帝国。在这个意义上，奥斯曼帝国国家的现代性落后于传统中国。
福山历史分析的第四个案例是欧洲。当然，福山将对欧洲现代国家构建的详细描述放在法国大革命之后。不过，他对中世纪欧洲的国家也有一些颇为粗略的勾勒。颇令人费解的是，福山并未像韦伯以及当代受韦伯影响的社会学家蒂利、曼、波齐、埃利亚斯等学者那样，认真考察欧洲从封建主义、等级制、绝对主义向现代宪政国家的转变。福山几乎忽略了从制度角度考察欧洲中世纪的国家演变。他关注的重点是所谓非人格化制度在欧洲的起源及发展。按照福山的解释，自基督教传入欧洲后，欧洲社会便开始摆脱在传统中国、印度、奥斯曼帝国所通行的以血统为基础构建社会组织的状况，“个人”构成社会组织的基础。福山声称：“欧洲社会很早就是个人主义的。在婚姻、财产和其他私人事务上，当家做主的是个人，而不是家庭或亲戚团体。家庭中的个人主义是所有其他个人主义的基础。”
欧洲这种独特的个人主义特征构成欧洲非人格化现代国家兴起的基础，也构成欧洲后来资本主义兴起的基础。
如果说在《政治秩序的起源》中福山主要从比较历史的角度描述历史上主要地区国家构建的路径的话，《政治秩序与政治衰败》则是用典型的比较政治方式勾勒出法国大革命以来，亦即近代以来，世界范围内国家构建的不同路径与不同类型。应该说，与《政治秩序的起源》相比，下卷的分析更具有类型学意义。对于以比较政治为专业的人士而言，更具有理论价值。
关于近代国家构建的路径，福山大致区分为两种类型。第一类是欧美国家的国家构建，我们或许可以称之为原生性的国家构建。第二类是在外来制度影响或刺激下的国家构建，主要涉及非洲、拉丁美洲和东亚地区。
对于欧美国家构建，福山又根据国家构建和民主化的次序划分为三种模式。第一种，普鲁士/德国模式，国家构建先于民主化。“最先进的现代官僚体系，是威权国家在追求安全时创建的。”
“为了应付军事竞争，而发展非家族制的现代国家，并一直存活至当代。”
根据福山的分析，在这种模式下建立的普鲁士/德国官僚体制“称得上是现代官僚体系的典范”。这种模式的最大优势是管理体系所展示出的“团队精神”和“自主性”。根据福山的描述，普鲁士官僚体系从建立之初就是一个具有独特地位的团体，“有力且团结”。“正是这种内部团结给它带来高度的制度自主性。这些官员把自己当作普鲁士国家的公仆，而不是霍亨索伦王朝的私仆。国家利益超越其占据王位的个人的命运。”
福山倾向于将德国模式上升到理论层次，在他看来，由于德国官僚体系“获得自主性是在开放民主政治之前”，因此，“庇护政治从来没有在德国登陆”。
欧美国家构建的第二种类型是民主化先于国家构建。这种类型又可分为两种不同的模式。一种以希腊和意大利为代表，在建立强大、合法和自主的国家之前便实现了民主化，结果是依附主义成为现代政治最明显的特征。“政治关系和操纵国家的能力成了通向财富和人身安全的途径”，“庞大的公共支出，给更公开的腐败提供了充分的机会”。
英国和美国代表了民主化先于国家构建类型中的第二种模式。“英国和美国在19世纪初都有庇护式政府，与希腊和意大利没有太大不同。不同的是，它们改革公共部门，为更现代的官僚体系打下基础。在英国，受贵族支配的庇护式文官体系在短短十五年中获得改革，取而代之的是高学历的职业文官。在美国，庇护政治根深蒂固，将之铲除需要更长时间。共和党和民主党介入官僚体系的工作分配已久，顽强抵抗以择优录用取代政治任命的努力。经过两代人持续不断的政治斗争，终于在20世纪初完成了整个体制的修复。”
除了欧美之外，其他地区国家构建发展较晚，而且在不同程度上受到西方殖民主义的冲击。福山将这些地区的国家构建划分为三种不同模式。
第一种，撒哈拉以南非洲。在西方入侵之前并未发展出国家层次的本土制度。欧洲殖民者也“没有为非洲引进强有力的制度，哪怕是那种能够渗透和控制当地人口的‘专制’制度”。
福山以撒哈拉以南非洲最大的国家尼日利亚为例，“尼日利亚的国家非常软弱，不仅在技术能力上，而且在道德意义上。它缺乏以非人格化和透明方式执行法律的能力，更缺乏合法性”。
第二种，东亚：“中国、日本和韩国，在与西方有深入接触的数百年之前，已有国家和民族认同的强大传统……悠久的国家传统和民族认同，是东亚在经济发展上获得显著成绩的基石。”
第三种，拉丁美洲：“拉丁美洲介于这两个极端中间，尽管哥伦布到来之前已有大型帝国的存在，但当地从未发展出像东亚那样的国家层次的强大制度。既有的政治结构遭到武力和疾病的破坏，取而代之的是新移民的社会，他们带来的是当时在西班牙和葡萄牙盛行的威权主义和重商制度。”
通过从历史视角以及世界范围内比较视角分析国家构建，福山描绘出一幅关于国家构建的全景图。对于这幅画面的细节，人们不难发现诸多瑕疵，并可以提出有事实根据的批评。譬如，有论者指出，福山对古希腊尤其是古罗马国家构建的忽视导致他无法勾勒出西方国家发展传统的全貌。
不过，客观地说，对于福山这样以如此宏大的叙事方式描述国家构建，评价其成功与否的标准不在于细节的准确，而在于其理论框架是否具有启迪意义。在这一点上，应该说福山是成功的。尤其是对中国读者而言，福山将传统中国国家构建纳入比较分析框架的努力对于我们摆脱在国家构建研究中西方中心论的路径、以新的视角审视中国传统政治制度的特征具有重要启迪意义。
四、国家权力与国家能力的困惑
福山国家理论最明显的缺憾是他未能从理论上清晰区分国家权力与国家能力两个不同的概念。诚然，福山并未像国内一些论者所批评的那样全然忽视了两者的区分。
事实上，福山在《国家构建》中辟出专门章节厘清国家的“范围与实力”。他以美国为例，提出一个似乎具有悖论意义的问题：“在开始分析国家在发展中的作用的时候，我想要提出这样一个问题：美国的国家是强还是弱？”一方面，美国奉行自由主义的有限政府原则，“美国制度设计之目的就是削弱或限制行使国家权力。美国诞生于一次对抗国家权威的革命，其产生的反集权的政治文化体现在对国家权力的制约上，譬如明确保护个人权利的宪政、权力分离、联邦主义，等等”。此外，“美国福利国家建立时间晚于其他发达民主国家，并一直保持在较为有限的范围内（例如没有全民医疗系统），美国对市场的管制要少得多……”但是，“另一方面，美国的国家在另一种意义上是非常强的。马克斯·韦伯将国家定义为‘在一特定的领土内（成功）垄断武力合法使用权的人类共同体’。换句话说， 国家的本质是‘强制执行’：最终可以派遣身着制服的专人用枪迫使人们遵守国家法律。在这方面，美国的国家是非常强大的：在联邦、州和地方各级，它有一个规模庞大的执法制度， 执行一切法律法规，从交通规则，到商业法律，到违反人权法案，不一而足”。“美国有一套有限政府的体制，这一体制历来限制国家行为的范围；在这一范围内，它的建立和执行法律政策的能力是非常强的。”
为了从理论上厘清国家权力和能力的关系，福山给出两个概念的定义：“国家活动范围指的是各国政府不同的功能和目标，而国家政权力量，或国家清晰透明地计划和执行政策和法律的能力，就是我们常说的国家或制度的能力。我们对于国家概念的理解常常混淆的是，实力（strength）一词通常无差别地既指范围，又指实力或者能力。”
在厘清概念的基础上，福山进一步以坐标横轴和竖轴的方式表达国家权力范围和能力的不同。坐标横轴代表国家权力的范围，福山将国家权力大致划分为“应对市场失灵”和“促进公平”两大类。福山十分清楚从古典自由主义有限政府理论到20世纪福利国家理论之间的各种政策主张。他将国家权力范围划分为从“最小”到“中等”到“积极”三类，“最小国家”的基本职能是“提供纯粹的公共产品”，包括国防、法律与秩序、产权保护、宏观调控、公共卫生等。可以看出，这个清单与亚当·斯密所设想的国家职能基本吻合，这也是当代所谓“新自由主义能够接受的最小国家职能”。“中等国家”职能则扩展到“应对外部性”、“反垄断”、“克服信息不完整”、“提供社会保险”等领域。“积极国家”的职能则进一步扩展到“协调私人活动（如培育市场和进行集体激励）”和实行“再分配”等方面。
坐标竖轴代表制度能力的强度。“强度在这个意义上包括制定和落实政策与执行法律的能力，用最少的官僚进行有效管理的能力，控制贪污、腐败、贿赂的能力，在政府机构中保持高度的透明度和问责制，以及最重要的是执行法律的能力。”
福山又进一步将坐标横轴与竖轴，即国家权力范围和实力这两个维度结合起来，放到一个图中，形成一个坐标系。坐标系被划分为四个象限，每一象限代表着对经济增长极为不同的影响。第一种类型“结合了有限的国家功能与强大的制度效度”，这就是新自由主义的理想国家。第二种类型是以欧洲为代表的福利国家类型。“许多欧洲人认为，美国式的效率是以社会公正为代价的，他们宁可待在象限II而非象限I。”最差的状况是象限IV，“在这一象限中，无能的国家承担起一系列雄心勃勃但它其实根本玩不转的功能。不幸的是，大量的发展中国家就位于这一象限中”。
福山关于国家权力和国家能力的分析，包括由横轴、纵轴构成的坐标系让人想到著名社会学者迈克尔·曼的理论。迈可尔·曼区分了两个层面的国家权力。其一是国家的专制权力（despotic power），即国家精英可以在不必与市民社会各集团进行例行化、制度化讨价还价的前提下自行行动的范围（range）。其二是国家的基础性权力（infrastructural power），即国家事实上渗透市民社会，在其统治的领域内有效贯彻其政治决策的能力（capacity）。根据这两种权力强弱的状况，迈可尔·曼对历史上以及现实中的国家作了分类，归纳出四种理想类型：一、两种权力均弱型，如西欧中世纪的封建国家；二、强专制权力弱基础性权力型，如中华帝国、罗马帝国等传统帝国；三、弱专制权力强基础性权力型，如西方近代以来的官僚制国家；四、两种权力均强型，当代的极权主义国家即属于此类。
令人诧异的是，福山在《国家构建》中并未提及迈克尔·曼的观点，甚至未提及曼的名字。作为一本专门研究国家构建的著作丝毫没有注意到在这个领域如此有影响的著作，实在是一大缺憾。
在厘清国家权力范围和国家实力的基础上，福山明确表达了他理想中的国家模式。在他看来，从经济学家的角度来看，最佳区域是在象限I，它结合了有限的国家功能与强大的制度效度。最差的状况是象限IV，代表国家权力范围宽泛，但能力很弱。
福山以新西兰改革为例展示了他关于最佳国家的概念。“在80年代中期，新西兰在工党和财政部长罗杰·道格拉斯（Roger Douglas）的领导下开始了一系列自由化改革。”在改革的第一阶段，政府采取了一系列削减国家范围的经典措施，譬如取消外汇管制，补贴农业和消费，进口许可，奖励出口，将税收结构从收入和销售税转变为基础广泛的消费税，国有企业私有化。在改革的第二阶段，政府致力于加强保留下来的核心国家机构的行政能力。通过两个阶段的改革，到20 世纪90 年代中期为止，新西兰朝着缩小国家权力、增强国家能力的方向发展。
但令人遗憾的是，福山从未始终如一地将国家权力与能力的区分贯穿在他论述的全过程，他的整个论述在逻辑上颇为混乱。我们可以在“范围与能力”的概念讨论中看到他对国家权力与能力的区分，但当他论述20世纪政治发展的趋势时，他似乎全然忘记了这种区分，而是泛泛地讨论国家的强大与弱小问题。在《国家构建》的结论部分，福山写道：
“在过去一代间，世界政治中的趋势一直是削弱国家。这一趋势有着规范性和经济的原因。在20世纪，多个国家太过强大：它们专横地对待民众且侵略邻国。有些国家虽然不是独裁，但仍然因为国家范围过大而阻碍经济增长，使得各种机构功能失灵且低效。因此，这一趋势是削减国有部门的规模，转向市场或者公民社会去激发出其该有的社会功能。与此同时，全球经济增长通过提高信息、资金以及（在略低的程度上）劳工的流动性，已削弱了主权民族国家的自主性。”
“对于后9·11时代来说，全球政治的主要问题不再是如何削弱国家，而是如何构建它。对个别社会和全球社会来说，国家消亡不是乌托邦的序曲，而是灾难的前奏。”
类似的概念混淆在福山《国家构建》这一薄薄的小册子中并不是例外，而是通例，这尤其表现在福山多次颇为随意地批评新自由主义和华盛顿共识。诚然，对新自由主义的批评绝非仅仅福山而已，福山的问题在于，他在批评新自由主义时混淆了多种不同的概念，以一种专业学者难以接受的混乱逻辑对新自由主义提出批评。
譬如，福山在论及华盛顿共识主张减少国家对经济事务的干预写道：
“现在回头看来，华盛顿共识本身并没有什么不妥：在很多情况下，发展中国家的国有部门都是经济增长的障碍，这一问题在长远看来只能通过经济自由化来解决。但是，问题在于，尽管国家在某些方面需要削减，在其他方面却需要加强。那些推动经济自由化改革的经济学家在理论上对此有非常清楚的认识。但在这一时期，因为严重偏向强调削减国家功能，这可能常常混淆为或被有意曲解为全面削减国家能力。国家构建至少是与国家削减同样重要，但却从未受到同等的重视。结果是，在许多国家，经济自由化改革未能兑现其承诺。事实上，一些国家缺少适当的体制框架，自由化让它们陷入比没有自由化还要糟糕的境地。问题在于，缺乏对国家的不同维度以及这些不同维度是如何与经济发展相关的概念性理解。”
很显然，福山的这些批评并不构成对新自由主义的学理批评。他充其量只能说是对以新自由主义名义出现的某些具体政策的批评。因为，福山十分清楚，作为一种意识形态，新自由主义并非不注意国家提供基本公共产品的职能。福山明白无误地承认，“华盛顿共识众多的支持者现在宣称，他们当然明白制度、法治和顺序得当的改革的重要性”。福山只是抱怨，在许多新自由主义者主导的具体政策中，特别是“在80年代末至90年代初，政策讨论中很少涉及Y轴的国家能力和国家构建的问题。在没有适当体制的情况下进行自由化是有危险的，而华盛顿的政策制定者极少就此发出警告。事实上，政策制定者当时一般倾向认为，任何程度的自由化都要比不进行自由化要好”。
由于福山未能从理论的角度厘清国家权力和国家能力的关系，他往往在不同场合的论述中把几类不同的问题混为一谈。譬如，当他论及20世纪80年代削弱国家的趋势时，他会把苏联东欧从极权主义向一定程度的有限政府的转化、以里根和撒切尔为代表的欧美新自由主义改革以及第三世界特别是非洲地区国家构建问题混为一谈。他在描述撒切尔主义、里根主义的改革时，他似乎让读者相信，这些改革是削弱国家能力的改革。事实上，不论人们对里根和撒切尔的改革方向做出何种评价，这些改革在国家提供基本公共产品方面的职能不仅没有削弱，而且有所加强。按照亚当·斯密关于国家基本职能是安全、司法公正以及市场无法提供的重大公共产品三个方面的说法，里根期间美国政府在这些方面的职能不仅没有削弱，而且还有所增强，至少美国国防开支的增加和国防能力的提升是人们普遍认可的事实。
福山这种对不同概念的混淆展示了作者虽然具有极其敏锐的观察力，但却无法将这种观察力上升为逻辑缜密的理论思考。无怪乎著名政治学者艾伯特在评论福山的著作时对福山的理论混乱颇有微词。艾伯特注意到，以最近几十年的美国为例，一方面，相当一部分原来由国家履行的职责转移到市场，另一方面，国家在军事、法律和制度建设方面的力量大大增强。按照福山的逻辑，艾伯特问道：“这种转变意味着美国在走向强国家还是弱国家？”
五、国家与社会关系视角的缺失
福山之所以未能从理论上一以贯之地厘清国家能力与国家权力之间的关系，一个重要的原因在于福山关于国家构建的分析始终集中在政策层面的思考，尤其是对美国外交政策的思考，而不是以构建一套完整的国家理论为目标，这导致他在分析国家构建问题时将关注的重点放在构建一个国家结构或强化国家结构上，而忽略了从国家和社会的关系这一更广阔的视角分析国家构建问题。
福山在《国家构建》中如此定义国家构建：“国家构建是指建立新的政府制度以及加强现有政府。”
福山全然没有意识到，如果“加强现有政府”超过一定限度，他所关注的“国家能力”便会受到削弱。应该说，在理论上存在一种可能性，国家权力如果过分膨胀，过多地侵入社会领域，乃至消除了与社会之间的界限，国家的自主性就会受到影响。对这一问题，德国著名政治学家、法学家卡尔·施密特的观点颇有启发。
施密特在魏玛共和国期间倡导建立一个强有力的国家，以实现健康的经济。不过，施密特敏锐地注意到，强有力的国家不等于权力宽泛的国家。为了从理论上探索强国家的特征，施密特把从文艺复兴以来的国家划分为三种类型，第一是17世纪的绝对主义国家。第二是自由主义的中立国家，国家在社会传统中保持中立地位，任凭社会各种团体之间在竞争与冲突中寻求平衡。第三种国家是随着福利国家的发展，逐步形成所谓全能国家（total state）。前两类国家都以国家与市民社会的分殊为基础，全能国家的特征则是国家与市民社会界限的消失。
施密特对全能国家的分析颇有价值。他明确认识到，全能国家的特征在于，国家权力无限扩大，并最终完全控制了社会。“这将导致国家与社会合二为一。在这种状态下，所有事情至少在潜在意义上都是政治的。国家因此便无法声称其独特的政治特征了。” 施密特认为，国家存活的基本条件是国家与市民社会维持明确的区分。一旦这一区分不复存在，一旦国家干预的范围超出“政治”领域，不再处理纯粹的政治问题，而是侵入社会生活的所有方面，国家的自主性与独立性就会消失，这将最终导致一种弱国家。施密特坚信，国家涉足的领域愈广，国家本身的有效性便愈差。
施密特甚至认为，如果国家与市民社会的二元对立由于全能主义国家的出现而打破，其最终结果必然导致国家的消亡。
二战以来不少历史社会学家在研究国家问题时也十分注意国家与社会的关系，关注国家的适当权力范围。这可以从若干重要历史社会学者关于国家的定义中看出。
查尔斯·蒂利在《西欧民族国家的形成》中给出过国家的定义：“一个控制了特定地域人口的组织如果具备下列特征的话，便是国家：（1）它与在该领域的其他组织产生了分殊（differentiated）；（2）它是自主的（autonomous）；（3）它是集权的（centralized）；（4）它的各个分支机构以制度化的方式彼此协调。”
值得注意的是，蒂利强调国家是一个“组织”，其重要结构特征之一是它与社会有一定程度的分殊（differentiation）。
迈克尔·曼在阐释国家结构与功能时概括出国家的四个特征：“（1）一套分殊化（differentiated）制度及任职人员；（2）中心地位，亦即政治关系从中心向外部扩散；（3）在划定的领土范围内行使权力；（4）以垄断物理暴力为后盾而垄断了权威性约束规则制定权。”
埃利亚斯直接将分殊的观念运用于解释现代国家问题。他指出，现代国家对暴力的垄断依赖于高度的社会分殊，一部分人开始专门作为“垄断暴力”的力量。“只有随着这种中央政权和专门的统治机构持久的独占的形成，统治单位才具有‘国家’的性质。”
不过，在众多历史社会学国家研究的文献中，贾恩弗朗哥·波齐的研究对国家权力与国家自主性关系的分析颇有见地。波齐有深厚的德国历史学与法学知识背景，他的研究显然受到包括施密特在内的德国法学与历史学影响。波齐关于国家的定义包括组织、分殊、强制控制、主权、领土、集权、不同部分之间的正式协助等特征。
波齐在给国家下定义时，强调“分殊”的重要性。所谓分殊，是国家作为“组织”特征的应有之义。“当国家组织行使了所有政治职能而且仅仅行使政治职能时，分殊达到最大化。”
我们有必要强调波齐在这里的表述，他理想的国家是行使“所有”政治职能，而且“仅仅”行使政治职能。前者表达了国家对合法使用暴力权力的垄断，后者则强调国家与市民社会和个人权利的区分。有时，波齐也用“功能专门化”（functional specificity）来表达同样的内容，他认为功能专门化是现代国家的特征。现代国家“不再像古希腊的‘城邦’（politeia）那样直接等同于宽泛意义上的社会”，“国家并不声称或企图囊括并控制全部的社会存在”。
波齐关于国家的分类在很大程度上沿袭了施密特的分类。他认为近代国家的演变经历了封建主义、等级制国家、绝对主义国家和立宪国家几个阶段。在当代世界，国家演变为西方的自由主义民主国家和苏联的政党国家两种类型。波齐对自由主义民主国家的发展前景颇为悲观。他注意到“20世纪工业社会中国家的结构以及国家的活动方式”产生了重要变化。一方面，“国家机构的规模和数量不断扩张”，另一方面，国家在“社会活动的管理以及个人的活动和机会提供方面承担了越来越重要的功能”。
国家超越了单纯的政治职能，渗透入市民社会和个人生活，造成市民社会不同的利益团体影响公共决策。
这种状况造成现代国家的危机：自由主义民主国家开始丧失“国家在早期确立其独特性时所具有的两个特征——也是它的优越性——即国家作为一种制度化的政治权力中心的特征：统一和理性”。
尤其是统一性，它是国家结构的基本特征。根据波齐，统一性意味着国家“从制度上将领土范围内从事政治活动的所有社会单位纳入一个单一的中心。在这一结构中，政治中心行使最高的政治创议权力，动员和控制所有其他单位，将这些单位看作是一个复杂政治分工体系的组成部分，由政治中心统一实施领导和监督”。
波齐分析道，现在，由于国家权力过分扩张，国家已经不再是蒂利所定义的那种“组织”，而成为“一种庞大的、多样的、复杂的组织环境”。“国家内部的各个组成部分本身成为彼此分离的、在很大程度上自主的组织。这些组织极力摆脱更高层单位的有效领导和监督，并且相互之间展开竞争，或者互相之间结盟以逃避和抵制更高单位对它们实施的官方领导或监督活动。”
这种情形导致“当代国家结构退回到那些类似于国家出现之前或国家成熟之前的政治安排”。波齐甚至用封建的术语将各单位的权力描述为“封地”：一方面国家机构之间互相孤立并形成竞争，另一方面，公共权力被许多私人权力（尤其是经济权力）所篡夺。
波齐在分析自由主义民主国家危机的同时也分析了当时的苏联国家体制。苏联国家体制的特征是“国家活动范围的高度扩张”，国家控制经济、社会生活所有方面。他将这种国家体制称为“单元组织的社会”。“在该社会中‘几乎所有社会活动都是由一个任命制产生的等级结构在统一命令指挥下进行安排的’。它所需要应对的是将一个庞大的、日益发达和复杂的社会看作是一个单一的组织，通过一个单一的、广泛的和专断的命令结构来接受各种来自上级的重要命令，它不需要处理任何独立的社会力量所代表的利益和战略——因为社会内部不存在需要应对的任何独立社会力量。”
波齐对苏联模式的国家体制发展前景颇为负面。他断言单元组织的社会无法建立一个更为发达的经济秩序，并最终会导致经济上的失败。
如果将福山的国家定义和上述重要历史社会学的定义比较，可以发现，福山的定义令人诧异地忽略了国家与社会“分殊”（differentiation）这一特征。如前文所述，福山关于国家的定义包括：第一，享有集中的权力；第二，对合法强制权力的垄断；第三，领土性；第四，等级制；第五，宗教信仰所产生的合法性。
福山似乎没有意识到国家与社会分殊作为现代国家根本结构特征这一问题。
引入国家与社会关系的视角是理解国家能力与国家自主性的关键。譬如，如果抛开国家与社会的关系，仅仅从国家内部结构的角度分析问题，我们便无法理解传统中国的国家、改革开放前的国家和今天的国家有哪些区别，也无法理解中国自1978年以来在国家构建方面的成就。
应该说，从20世纪80年代开始，中国进行了一系列在本质上是以现代国家构建为目标的改革。当然，由于中国改革以前政治制度的全能主义特征，中国现代国家的构建路径不同于近代西方。在近代西方，国家构建的过程是逐步建立国家制度、官僚制度、现代公共财政制度的过程，换句话说，是一个从无到有的“立”的过程。而中国现代国家构建的过程则是一个复杂的破与立交织的过程。在中国的环境下构建现代国家面临双重任务，即在缩小国家权力范围的同时增强国家提供公共产品的能力，或者，换句话说，在解构全能主义国家（de-totalization）的同时实现现代国家构建（state building），重新构建专门履行国家职能的、以分殊与有限政府为原则的国家机构。
只有实现了现代国家的构建，才可能建立具有普遍意义的法律秩序，为社会主义市场经济制度的建立、为经济发展提供了保障。这种改革路径的选择是中国的政治改革与苏联、东欧政治改革的根本区别。
由于福山在讨论国家构建时忽略了国家与社会的关系问题，他在整个国家问题的讨论中几乎全然没有关注苏联体制所产生的全能主义国家的制度特征。他在这部皇皇巨著中几乎没有关于苏联、东欧、改革开放前中国的描述。而且，对中国改革开放以来在国家构建方面的巨大改革几乎只字未提，似乎中国改革前后的国家属于同一类型。事实上，中国改革开放之后在国家体制方面的变化是巨大的，从全能主义国家转变为具有一定程度的国家与社会分殊的社会。如果不理解这种转变，就无法解开中国最近三十多年来快速经济发展之谜。在一个全能主义体制下是无法发展出市场经济的。
而且，在笔者看来，引入国家与社会的关系不仅对理解中国和苏联、东欧的改革有意义，而且对于理解福山所关注的西方的“政治衰败”或许也有所裨益。福山在《政治秩序与政治衰败》中将美国政治的衰败解释为因民主蜕化而产生的国家非人格化特征的弱化。但是，如果我们将视野不仅局限于美国，而且扩展到欧洲，我们或许可以看到波齐所担心的自由主义民主国家，即福利国家的困境。由于国家权力的极速扩张，欧洲国家的职能已经远远超出“仅仅政治”的范围，这或许可以部分解释国家在“政治”领域的无能。
笔者对福山的国家理论虽有所批评，但丝毫不降低笔者对福山贡献的高度评价。通常而言，学术著作的贡献可以有多种方式。有的以其哲理的深刻与逻辑的严密在理论上有所创新；有的以其资料的丰富扎实为学术界提供新的增量知识；有的以其视角的敏锐新颖启迪人们思考。福山自1989年发表《历史的终结？》以来，始终站在政治理论界探索的前沿，不断思考世界出现的新问题，探索解释这些问题甚至解决这些问题的方式。他的国家理论对于中国学术界以广阔的历史视角与宽泛的比较视角思考中国自身的国家问题一定会有诸多启迪意义。