下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
把掌舵和划桨分开
在今日的世界上，政府机构也需要有灵活性来对复杂的迅速变化的情况作出反应。如果政策制定者只用一种方法，即由自己的官僚机构来提供服务，要做到这一点便很困难。如果政府雇员在需要变化时不能转换工作岗位，在有机会更好地发挥作用时不能转入非政府组织去工作，或者业绩不佳时不能被解雇，要做到这一点简直是不可能了。由于公务员制度的规定和长期任职体制，官僚主义的政府是很难做到上述要求的。事实上，官僚政府是它自己的雇员，即单一来源的、垄断的提供者的工具（如果你还怀疑这是否确实是常规的话，问一问为什么除此以外的其他任何东西都被称作“其他可供选择的服务提供”）。没有哪一家公司企业会长期容忍这种情况。
一旦政策制定者决定改变策略时，这些垄断的服务提供者立刻成了问题。当警察局决定同社区一起去解决其社会和经济问题从而在根本上对付犯罪时，警官们却没有社会组织工作的技能，但是警察局又不能随便甩掉他们。当市议会决定在所有新建筑上要求安装喷水系统时，所需要的消防人员便越来越少，但是市政府又不能随便甩掉他们。当福利救济部门开展职业训练并且为受训者安排职位时，那些审查接受救济资格的工作人员很少具备必需的就业指导技能，但是福利部门却不能随便甩掉他们。当部门主管利用私营组织来提供需要的服务力求避开自己的雇员时，公职人员的工会常常要打官司、罢工或者提抗议。
由此产生的结果是，企业化的政府开始转向一种把政策制定（掌舵）同服务提供（划桨）分开的体制。德鲁克早就指出，成功的组织是把高层管理和具体操作分开，这样就可以使“高层管理者集中精力进行决策和指导”。德鲁克说，实际操作应由另外的员工来做，这样“各有其使命和目标，各有其行动的范围和自主的权限”。否则的话，主管们便会被具体操作任务分散精力，基本的指导性决策便无法作出。
掌舵的人应该看到一切问题和可能性的全貌，并且能对资源的竞争性需求加以平衡。划桨的人聚精会神于一项使命并且把这件事做好。掌舵型组织机构需要发现达到目标的最佳途径。划桨型组织机构倾向于不顾任何代价来保住“他们的”行事之道。
企业化的政府越来越多地把划桨和掌舵分开。特德·科尔德里领导的公民联盟和“公共服务重新设计项目”在明尼苏达州引发了大量的新思想。他解释说，这便使得“政府基本上作为一个精明的买家来工作，以能够完成自己政策目标的方式利用各种生产厂商”。虽然政府部门常常不得不同私营的服务提供者竞争，但在许多情况下它们仍然是服务的提供者。但是，这些公共服务的提供者同决策管理部门是分开的，而且“政府自己提供服务”只是“可供选择的手段之一”。
让决策管理者货比三家地自由挑选最有能力和效率的服务提供者，使他们花同样的钱能够得到更大的效益，使他们充分利用服务提供者之间的竞争，使他们保持最大限度的灵活性对变化中的情况作出反应，而且有助于他们坚持要求高质量工作表现的责任制。合同承包商知道一旦他们的质量下降就不再会要他们，而公务员们则知道在他们身上不会发生那种事。
马萨诸塞州的前任行政和财政部长弗兰克·基夫作出了如下总结：同私营供应商签订合同“价格更便宜，效率更高，货色更可靠，灵活性更大，适应性更强……承包合同每年重订一次。你可以作出改变。但是同享有各种既得权益的州政府雇员打交道时，你则无法改变”。
掌舵型组织货比三家进行采购时，可以使用那些与群体打交道有特殊技能的专门的服务提供者。例如，一个同酗酒者打交道的戒酒成功者组织。又如，刑满释放者对青少年罪犯做工作的组织。这在40年前并不像今天这么重要。正如《波士顿环球报》指出的：
今天政府所提供的许多服务在过去的年代甚至想也没有想过，那时候州政府机构庞大，自己直接提供服务。50年代并不存在受吸毒父母影响的婴儿、艾滋病流行和叫人吃惊的儿童虐待。由于那么多家庭严重破裂，现在有1.6万名儿童成为州政府的监护对象。他们被安置在以社区为基地的小住宅设施里。
掌舵型组织货比三家进行采购时，便能够促进试验和从成功中学习。大自然通过物竞天择进行试验，进化过程奖励那些发挥作用的新的变化。私营部门中的竞争也以同样方式进行，成功的新想法吸引顾客，不成功的淘汰出局。使用许多不同的服务提供者可以使政府部门从同样的现象中得益。布赖恩·博斯沃思是印第安纳经济发展委员会这个掌舵型组织的前主席，他说：“我们需要有多家服务提供者，我们也要有信息传递体制从它们的经验中吸取营养。然后我们需要有能把学到的东西传播给他人的手段。”
最后，掌舵型组织货比三家进行采购时，能够提出更加全面的解决办法，从根本上解决问题。它们可以从整体上界定问题，看一看是吸毒，犯罪，还是学校里成绩不佳，然后使用不同的组织去解决问题。它们可以把所有利害攸关的人都参与到政策制定的过程中来，保证一切观点得到听取，一切可以采取有意义行动的人和组织都受到鼓励，加入到解决问题的行列中去。
相比之下，那些把掌舵与划桨放在同一组织里的政府把自己限制在相对狭窄的策略范围里。他们进攻的路线不是按问题来确定的，而是按政府的计划来决定的。
1986年，一项白宫研究报告记录了59个“重大政府援助计划”，31个“其他低收入拨款计划”和11个“低收入贷款计划”。另一项研究发现，“在一个只有大约50万人口的县里，一个低收入家庭必须向18个不同的组织机构提出申请才能得到其家庭成员有资格获得的不同资助来源”。白宫研究报告的结论是：
每一项计划开始时都各有其道理，体现了政府官员要求解决已察觉的需要的意愿。但是如果把这一切计划作为一个系统来考虑，那就等于是各种目的、规定、机构和效果纠缠不清的一团乱麻。
另一方面，对付贫困的成功努力通常是配套全面进行的。正如利斯贝思·肖尔在《我们办得到打破贫穷的循环》中报道说，成功的努力牵涉到不同行业和不同部门的服务提供者，这些提供者通常并不在一起工作。制定这种全面战略的唯一现实途径是把掌舵与划桨分开，这样政策制定者才可以确定一个全面的战略，并且使用许多不同的划船壮丁（划船的人？）来执行战略。