大多数人受教育时知道公共部门和私营部门各占一方是两个彼此不同的世界。政府不应该干涉公司企业,公司企业也不应当同政府有来往。这是官僚主义模式的中心教条。但是正如我们已经看到的,今天的政府受到巨大的压力不能再多花钱来解决种种问题,只有寻求一切可能的最好办法,不管是来自哪一类部门。今天,那些由公共部门提供的传统服务也在某些地方由私营部门提供,反之亦然。公司企业办学校、办救火消防队。政府办职业性的运动队,还办风险投资基金。而且,非赢利性组织也在做使囚犯重新返回社会的工作、办银行、开发房地产。那些依然坚信政府和私营公司企业应该分开来的人,一味反对这些创新的办法,不管其成效如何。但是,世界的变化实在太大,已经不允许我们让这种过时的观点再继续卡住我们的脖子。哈伦·克利夫兰在《知识型经理》中写道:“我们将乐于见到公私部门间界限模糊,不再试图在水中划一条正在消失的界限,这样我们的日子会很好过。”
当人们问自己,解决某项具体任务时哪一类部门最行,他们往往也只想到公共部门或私营部门这两类。但是,正如艾伦·弗洛里所说的,“志愿的”或者称“非赢利性的”组织常常是既不同于公共部门机构,也不同于私营的赢利性公司。
志愿部门在美国生活中所起的作用很少得到充分肯定。截止1982年,非赢利组织雇用了美国劳工总数的8%,所有服务性行业职工的14%的人口。在1972年到1982年间,就其雇用的人数而言,它是美国经济中增长最快的部门。据1989年盖洛普一项关于志愿活动的调查发现,全美国14岁或14岁以上的美国人,其中大约有一半的人为某种志愿活动服务过,人数为9340万。据被指定进行这项调查的机构“独立部门”估计,这些志愿活动的经济价值高达1700亿美元。
人们很难对这类部门下一个定义。“志愿”或者“非赢利”这两个词都不是精确的描述。像红十字会、蓝十字会/蓝盾这类组织都不属志愿性,它们雇用了成千上万的专业工作者并且支付工资。但是,“非赢利”这个短语也不能精确地描写这类组织。1985年,蓝十字会/蓝盾组织在马萨诸塞州为300万人提供服务,挣得4300万美元的“收益”,它的行为与赢利性公司没有区别。
我们似乎认为,这一类部门的组织是由私人所拥有或者控制的,但同时又是为满足公众的或者社会的需要而存在的,其目的不是为了积聚私人财富。按照这个定义,那些主要以积聚财富为目的、大型的非赢利公司就没有资格属于这一类。但是,那些虽然赢利但是为了满足社会的或公众的需要而存在的机构(例如开发银行)则属于这一类。我们没有更好的名字,只好称它们是“第三类部门”。
当政府逐渐把自己提供一切服务的功能转向起更多的催化作用时,常常十分依赖第三类部门。我们大家以为,重要的事情政府干,填空补缺的事由第三类部门干。不过,城市研究所领导一项非赢利机构多年研究计划的莱斯特·萨拉蒙认为,第三类部门实际上已经成为“提供集体商品的优先机制了”。这类机构早在政府服务部门出现以前就存在了。在政府接手扮演这个角色以前很久这类机构就同社会问题打交道了,只是第三类部门在处理某些具体问题上证明无能为力时政府才参与其事。到今天,像匹兹堡和明尼苏达特温城这样第三类部门高度活跃的城市,处理社会问题是最有效的。阿勒格尼县的官员罗伯特·内尔金说,“在解决匹兹堡市无家可归问题时,个人和教会是主要支柱,而政府只是坐享其成的后来者。”
看到如此之多的“公众”服务事实上是由第三类部门组织提供的真使人感到吃惊。根据萨拉蒙在城市研究所一个小组的调查结果,非赢利机构提供了政府出资的所有社会服务的56%,就业和训练服务的48%,保健服务的44%。政府是它们迄今为止最为重要的收入来源。我们的旧观念使我们的眼睛被蒙上而看不到这个事实,但是在人类服务行业工作的任何人对此都看得清清楚楚。
罗纳德·里根常常辩护说,削减了公共部门的经费我们就可以把志愿性质的活动从政府压制性的手中解放出来。但是,我们发现,凡是按他的那一套去做的地方,尤其是在低廉住房方面,得到的结果常常相反,而使以社区为基础的组织几乎陷于瘫痪。如果按照过时老观念办事的话,就会受到这样的祸害。