党的十八届三中全会做出了全面深化改革的决定。这份决定,如习近平总书记所说明的,“汇集了全面深化改革的新思想、新论断、新举措,反映了社会呼声、社会诉求、社会期盼,凝聚了全党全社会关于全面深化改革的思想共识和行动智慧”
。本文仅就《决定》(《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》)关于“完善产权保护制度”的阐述,写一点体会。
过去流行的认识,认为社会主义建立了公有制之后,就再也没有产权问题了。中国经验证明,此种认识错了。现在来看,无论城市国有制,还是农村集体制,都只是社会主义初级阶段的初级选择,不但有待完善,而且需要改革。公有制产权改革的实质,是确立财产的各项实际权利,为市场经济奠定可靠基础。
先看城市国有制。在名义上,国有资产归属于全体人民。但在实际上,归全民所有的国有资产在技术上没有办法整体与全民结合,唯有以一部分资产与一部分人民(工人及管理人员)结合,才能从事生产和经营。这就带来挑战:实际使用着部分国资的那部分人,与名义上拥有全部国资的全民,究竟怎样划分权利边界?老办法是政府行政机关“代表全民”管理国企,结果全民产权演变成高度集中的行政控制权,整个国民经济犹如一家超级公司,排斥市场关系,也排斥国企的自主权。
转谈农村集体制。从法律归属看,农村土地和其他生产性资源属于农民集体。但在实际上,农民集体与国家的权利关系一直没有得到清楚厘定。虽然土地、耕畜以及劳动力都属于集体,但种什么、养什么、以什么价格把农产品卖给谁,要受政府指令的统制。在集体内部,各成员的权利边界也有待确定。事实上,集体并无权决定自己内部成员各项权利的制度安排,譬如生产队决定把土地承包给农户耕作,在很长时期内都不合法。生产队要转让属于自己的资源,也不被允许。
党的十一届三中全会以来的改革,触动城市国有制和农村集体制。在国企改革方面,中国的经验是从扩大企业自主权入手,引进各式承包制,允许国企破产和重组,再走规范的现代股份制企业之路,实质是把国企推进日益开放的市场,尝试打破行政垄断,在市场经济的总框架里重新界定国企与国家、国企与国企、国企与中外民企之间的权利边界。农村集体制的改革,则经由集体土地的家庭联产承包,确立农民家庭作为集体成员的种植权、经营权、收益权和转让权,并将承包制推向集体山林、水面、乡镇企业和建设用地,极大地激发了农民的生产积极性。
对外开放主要是对全球市场开放,允许境外各类私人资本到大陆办工厂、设企业、搞投资。加上国内民营经济获得合法地位,城乡各类承包收入及私人储蓄的一部分,不断转化为国内的私人资本。中国经济终于打破了单一公有制,形成公有制为主体、多种所有制竞争共存的新的产权格局。
改革开放的新方针必须坚持,新经验必须肯定,但也有必要面对新问题。由于渐进主义的改革策略,改了易改的,留下难改的,因此在产权制度安排方面还不断产生摩擦和冲突。比较突出的是,各类所有制主体的市场地位不平等,多种产权边界的划分不到位、不清晰,限制了市场体系的健康发育。
针对以上现实,《决定》提出“完善产权保护制度”,点明“产权是所有制的核心”,并明确“健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度。公有制经济财产权不可侵犯,非公有制经济财产权同样不可侵犯”。这个表述,是下一阶段全面深化产权改革的行动纲领。
我的理解,这里有三个要点。其一,不但所有制归属要清晰,各类所有制内的各项实际控制、使用、经营、处置财产的权利,也要界定清晰、权责明确、保护严格。深化改革要针对性地解决半拉子产改留下的难题,做到无论是国企的经理和员工,还是股份制企业或私企的经理和员工,以及农村集体经济的承包农户,都有清晰的财产权利边界,以求预期更稳定,行为更规范。
其二,各类所有制和各项实际的财产权利,在法律面前一律平等。国家的任务不是优先保护某一种所有制或某一类产权,歧视或忽略其他所有制和产权。法治国家的第一要义,是平等保护一切合法的所有制和财产权利。这也是实现“让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发,让一切创造社会财富的源泉充分涌流”的制度基础。既有的改革成果,确立了多种所有制和多种产权,但远没有实现法治下的一律平等,这是深化改革要实现的目标。
其三,有效保护产权,不仅要保护长期稳定的使用权,更要保护“流转顺畅”的转让权。这是因为,任何资源都有多种利用的可能,包括同一主体以不同方式利用资源会带来的不同效益,也包括不同主体利用资源所带来的不同效益。保护产权,就是保护产权主体选择不同的资源利用方式,其中也包括放弃自用、转给他人利用的权利。这是市场经济的基础。不能认为,保护产权就是资源永不换手、永不转让。那样固守资源的自给自用,会妨害分工和交易的发展,事实上永远也做不到自足。要明确,在公开公平公正交易的基础上,包括国有资产、集体资产在内一切资源的“流转顺畅”,是产权保护的题中应有之义。
以上三点,缺一不可。所谓“市场在配置资源方面起决定性作用”,基础正是完整的现代产权制度。这说明,走市场之路,确权不可逾越。“完善产权保护制度”,将是全面深化改革的一项奠基性工程。