第1章
制度的渊源

若从源头考究，清朝办理外事的机构可分为三类，其一是作为清朝传统制度组成部分的礼部、理藩院；其二是鸦片战争之后出现的五口通商大臣及后来的南北洋大臣、各通商口岸的海关道台；其三是总理各国事务衙门及由其改组而成的外务部、常驻外国使团。三类机构所产生的环境、用作指导的理念、办理外事的规则与目的都不尽相同，由此出现三类不同的外事官员。

一 礼部与理藩院

（一）礼部

在鸦片战争之前，清朝的对外事务，主要由礼部和理藩院管理。其中体制，既循中国传统政治的脉络，也有清朝历史的独特之处。

在论及中国近代外交时，我们首先必须明确的概念是，今天惯用的“外交（diplomacy）”一词，属于舶来品，它伴随近代欧洲民族国家的兴起而产生，与主权国家的概念相适应，具体是指对等的主权单位的代表以谈判方式谋取国家利益的手段及其经过。 中国并无与西方世界对应的历史过程，在处理国家之间关系时，另有自己的侧重和目的。

在作为传统治国根基的儒家政治伦理中，“礼”这一概念处于核心地位。礼有表里，其表，即礼的外化形式，是一套繁琐的礼仪、程序与规则；其里，则为家、国、天下的尊卑、等级与秩序。里由表而传达，表因里而厚重。 先秦时期的礼，落实到天子与诸侯国关系上，隶属于所谓“宾礼”之中，其内容包括朝觐、交聘各项仪式，构筑出天子与四方藩国的君臣名分与尊卑秩序，其中也包含双方应有的权利与义务。

在后世历史发展过程中，天子与藩国、中国与周边关系较先秦大不相同，宾礼的施用对象，历朝历代也各有损益。中原王朝与周边民族之间的相处规范，被纳入宾礼范围。北宋政和年间（1111—1118），详定五礼，其中之三，即为宾礼。除包括朝会仪等皇帝与臣下相见之礼外，也规定外国君长来朝、遣使朝贡之仪。 在明代，宾礼是“待蕃国之君长与其使者”的准则，详细规定蕃国使臣入贡、使臣接待以及明王朝遣使蕃国所应遵循的具体步骤与细节规范。 宾礼中的这些条目，不仅是中原王朝与周边民族及外国交往的准绳，同时也是它们之间相互关系的主要内容

正因为如此，中外关系被纳入到礼部的管理范围之中。

形成于隋唐时期的三省六部制之下设有礼部，其职司之一，就是管理中外交往之事。明代的礼部下设仪制、祠祭、主客、精膳四个清吏司。其中，主客清吏司“分掌诸蕃朝贡接待给赐之事”，即负责宾礼的具体实施。 主客清吏司所管辖事务，既包括“诸蕃”—外国或境外部落的朝贡、接待、赏赐，也包括境内土官的朝贡事宜。

清承明制，在入关前即设置六部，礼部仍分仪制、祠祭、主客、精膳四司，主客司主管“四裔职贡封赉之事”，职司与明朝礼部相同。清朝对外体制中，中外关系的重要内容表现为宾礼，而宾礼则具体为朝贡、给赐、贸易等一整套繁琐的细节规范。顺治元年（1644），清朝规定，外国朝贡，以表文、方物为凭。 又将与之交往的周边各国，一一纳入“四裔朝贡之国”的范围之内。在官方文书中，礼部主客清吏司所辖各国事务，仅为“朝贡关系”。主要内容包括：各国进献表文、方物，在边境与行商、在京与会同馆进行贸易，清朝向各国给赐、册封颁印（西洋各国无）。

随着对外交往情况逐渐复杂，历朝政书所定义的“朝贡之国”屡有变化。至嘉庆时，清朝官方文书在“朝贡国”之外，单列出“通互市之国”，清朝与这些国家的交往内容，主要是互通贸易（详见下表）。

资料来源：四朝会典所载礼部主客清吏司职事分别参见《大清会典（康熙朝）》卷72“礼部三十三”，第1-12页；允禄等纂：《大清会典（雍正朝）》，台北：文海出版社影印本，1995年，卷104，第1—39页，卷105，第1—15页；允祹等编：《大清会典（乾隆朝）》，收入《景印文渊阁四库全书》第619册，台北：台湾商务印书馆，1983年，卷56，第1页；托津等纂：《大清会典（嘉庆朝）》，台北：文海出版社影印本，1991年，卷31“礼部主客清吏司”，第1—4页。

说明：《大清会典（嘉庆朝）》混淆葡萄牙与法国，将法兰西误作明代佛郎机（《明史》中实指葡萄牙），并称其吞并吕宋（即菲律宾，又称小吕宋），在明末入广东香山之澳门。

在各国向清朝进献表文、方物，以及清朝给赐、册封、颁印这些外事活动中，涉及诸多外事官员，依照上述活动的次序，主要有以下官吏参与其间。

1．边疆省份督抚 依照制度，督抚接受外国投文，开阅原文，查照其中内容及进贡方物，确定无碍之后，可具题入贡。平时外国奏疏，也交督抚转奏。督抚不得擅自向外国移文。

2．礼部堂官与司官 贡使在依指定路线入京之后，由礼部安排接待、觐见事宜。以朝鲜使臣为例，朝鲜使臣来访，由礼部奏准移文守边官迎接。到京之后，礼部官具奏朝见。在行礼之后，由礼部堂官率领来使至礼部筵宴。礼部主客清吏司郎中、员外郎、主事分掌接待给赐之事，并负责挑选译者，向使团申明禁令。

3．会同四译馆主管官员（稽查大臣与提督） 礼部所属会同四译馆，设稽查大臣二人、提督会同四译馆兼鸿胪寺少卿一人。 外国来使所贡方物，由会同馆呈报礼部，提督官查验，并派员役管领，然后由礼部上奏。 在外国贡使行礼时，提督官还须负引导之责。

4．会同四译馆低级官吏 除主管官员外，会同四译馆还设立大使、序班、译字生、朝鲜通事。其中，朝鲜通事八人，分别从内务府佐领、凤凰城通事内选取，学习并负责翻译朝鲜语。译字生八人，由礼部行文顺天府，从童生内考选，分别学习西域及百夷文字。序班二人，从译字生内考充，负责教读译字生。大使一人，从序班内升用，在外国贡使到馆后，负责将应办事宜随时呈明监督，交付礼部主客司办理。

5．派往各国正副使 遇册封外国之时，由皇帝临时特简正使、副使前往。派往各国的正副使，因国家不同而有所差异。朝鲜正使，用内大臣、散秩大臣、一等侍卫职名，副使则用内阁满洲学士、翰林院满洲掌院学士、吏部满洲侍郎职名。琉球、越南正副使，从内阁典籍、中书、翰林院侍读、修撰、编修、检讨、六科给事中、礼部司官中简任。

此外，鸿胪寺一些官员在外国贡使觐见时，也负责一定的辅助工作。

在传统的外事活动中，承担此类职事的官员主要包括礼部尚书、侍郎；主客清吏司郎中、员外郎、主事；会同四译馆官员、鸿胪寺官员，及皇帝从内阁、翰林院、礼部等处临时简任的正副使臣。

这类外事活动在传统政治生活中所占比重较小，对本国政治影响有限。随着西方列强及日本势力对清朝朝贡国的蚕食与侵吞，清朝与朝贡国的关系脱离原有秩序，原属礼部的外事活动日趋减少，负责外事的官员也逐渐淡出历史舞台。

（二）理藩院

理藩院管理部分外国事务，与清朝自身的历史有关。

清朝源出东北地区，在入关之前，被俘虏的及陆续归附的蒙古人同汉人一样，最先皆编入八旗之中；后满洲势力进一步扩张，与地处其西侧的漠南蒙古诸部结成同盟，以此为基础问鼎中原，取代明朝而统治中国。为管理内蒙古诸部的事务，处理与蒙古的关系，清在入关前即设立蒙古衙门，旋改称理藩院，下设录勋、宾客、王会、柔远、理刑五清吏司（后改为王会、典属、旗籍、柔远、理刑、徕远六清吏司），管理内蒙古诸部的爵位授予、朝会、刑例各项事务。入关之后，清朝在对蒙古准噶尔部的战争中，陆续将漠北喀尔喀蒙古诸部、漠西厄鲁特蒙古诸部、与蒙古政教风俗相近的西藏地区、原在蒙古统治之下的回疆各部纳入版图，和上述地区相关的事务，皆归入理藩院处置。除此之外，与蒙古、回疆接壤的诸多部落，包括布鲁特、哈萨克、霍罕、博罗尔、巴达克山、塔什罕的朝贡事宜，也归理藩院管辖。

理藩院产生于清朝特有的历史进程中，不过，若就其机构设置与办理外事的理念而言，仍不脱礼部的思路。例如，管理“外裔朝贡”的徕远清吏司，其名称源自《论语》所言“远人不服，修文德以来之”，传递出强烈的儒家理念。

清朝通过管辖力度及成文礼制，将中原地区、西北地区和与两地区接壤的众多属国、部落区隔开来，形成一个等差有序的、在关系上逐层淡化和模糊的中央与周边的秩序。如果说礼部事务涉及的朝鲜、琉球以及西南各属国，是从明朝继承、由六部治理的以汉文化为主的中原地区之“化外”，那么理藩院事务涉及的布鲁特、哈萨克、霍罕等部落，就是清朝开拓、由理藩院治理的以游牧文化为主的西北地区之“化外”。前者事务主要由礼部主客清吏司执掌，后者则归于理藩院徕远清吏司所辖。

较为特殊的，是与俄罗斯的关系。清朝在恰克图地区设市与俄罗斯贸易，由理藩院派司官管理。俄罗斯与清朝有“互市”关系，但交往频率、关系程度却远超出礼部所辖诸多互市国。为此，清朝“置设库伦办事大臣以司俄罗斯边务”，授权他在东北地区会同黑龙江将军、呼伦贝尔副都统，在西北地区会同定边左副将军、科布多参赞大臣处理边疆的对俄事务。 此外，在《恰克图界约》签订之后，俄罗斯向北京派出常设的教士团，居住于俄罗斯馆。该馆安排俄罗斯教士、学生学习（实则经常从事间谍活动），受理藩院监督，并由理藩院典属清吏司负责馆内的供给。 由此，在礼部之外，理藩院官员、库伦办事大臣部分承担起与外国交涉的职司。

在此后历史发展过程中，俄国一面蚕食西北地区与蒙古、新疆接壤的诸多部落，另一方面则与英法等国一道，由海上东来叩关。清朝的对俄事务与对英法各国事务一样，逐渐转移到新成立的总理各国事务衙门手中。

二 总督、巡抚与海关道

与近代单一制国家外交权属中央的惯例不同，清朝的各省总督、巡抚，乃至其下的海关道台，享有较多处理外事的权力。这种权力结构，既与传统政治制度一脉相承，也与晚清新出现的条约体系有关。

在清代，省一级最高军政长官为总督或巡抚。其中，总督的辖区从一省至三省不等， 其职责是“厘治军民，综制文武，察举官吏，修饬封疆”。在不设总督或非总督驻扎之省，最高长官为巡抚，其职责在于“宣布德意，抚安齐民，修明政刑，兴革利弊，考核群吏，会总督以诏废置”。 督抚虽然是地方官，然他们与皇帝的关系不可与今日“地方与中央”的关系等量观之。从源头来看，明代总督与巡抚都是京中都察院的外派之差，负责节制、协调各省各镇，或一省之内都司、布政、按察三司的关系。 也就是说，督抚之权是皇权在地方的具体运用。清代督抚尽管已经成为地方常设官职，但上述性质仍未改变。京中都察院的右都御史、右副都御史，兵部尚书、侍郎，成为预留给督抚们的加衔；地方权力中最为重要的财政，在明清时代，都须由京中统一调度，经由皇帝的授意，决定税收的“起运”或“存留”。从制度设计上看，京中官员与各省督抚，只存在内外之别，而无中央和地方的分割。光绪七年（1881），翰林院侍讲张楷在一份奏摺中说：

窃惟国家设官分职，各部院堂官视督抚，三品以下京堂视藩臬，五品各官视道府，朝廷察其才具，互相升调，无偏重亦无分途，所为内外相维者，法至善也。

可见，中央或地方权力，实际并无本质区别，只不过是皇权在不同功能上的授命和运用而已。财政、司法如此，外交同样如此。后人所看到的清末民初的地方外交，其根源并不一定在于太平天国之后形成的地方权重，而在于它从一开始，就是被作为皇权的部分授权而被运用的。

清朝入关后，在督抚的对外职权上，陆续形成一系列规定，主要有以下内容。首先，外国进贡，以贡表方物为凭，这些须经由使节入口省份的督抚查照确实，才能具题入奏。其次，外国呈递奏疏，不能直接带往京城，须派差官交由督抚转奏。第三，在外国使臣投文督抚后，督抚须开阅原文，再上报皇帝。第四，外国人不得赠送督抚礼物，督抚提督也不得移文外国。第五，外国使臣往返京城，督抚须照料口粮。 督抚以及其下属与礼部、鸿胪寺一样，在对外交往上，他们只是有着不同的分工，但都没有完整的交往之权。

鸦片战争之后，清朝与英、美、法等国签订一系列条约。谈判过程以及随后签订的条约，逐渐形成了双方交往的新模式。中外交往，由授给“钦差”之名的督抚，代表中方与外国交涉。1844年，在中美谈判之前，道光帝调两江总督耆英任两广总督，主持谈判，上谕称：“各省通商善后事宜均交该督办理，并准其用钦差大臣关防，遇有办理各省海口通商文移事件，均着其钤用。” 授给两广督抚以“钦差大臣”名义与外人交涉这一模式，逐渐成为中外交往的惯例。“管理通商事务大臣”（五口通商大臣），也由此成为两广总督的兼衔。

此时，中西交往的新模式逐渐从形式和内容上突破原有的宗藩体制。就清朝内部而言，五口通商大臣的权力较之前《大清会典》所载沿海督抚的外事职权已有了很大的扩张，然其限度也较为明显。

1854年之后，英、法、美使节向两广总督、五口通商大臣叶名琛提出“修约”的要求。因有此前屡次沟通无果的经历，他们转而北上，试图通过两江总督或直隶总督与清朝沟通。这一要求经由地方官上达之后，遭到咸丰帝拒绝。当时，前长芦盐政崇纶奉命与前来天津的英美公使进行交涉。他给咸丰帝奏摺中的一段话，清晰地反映出当时交涉体制的特点。崇纶称，英美公使希望清朝派“重权”大臣来津，以便将详细的条约交出进行谈判，崇纶自行反驳道：

我国凡为臣下者，不敢专擅，均候君命而行，从无“重权”名目。今汝众国恳求事件，若彼此有益，或于外国有益，中国无碍，均尚可商，俟奏明办理。如与中国事多窒碍，本大臣若率行代奏，我皇上必治以冒渎之罪。究竟有何事件，无妨交出，看后再行据理斟酌。

由此可以看出，从督抚到奉命交涉的下属，其职其权，与会典中的记载、与他们的历届前任，毫无二致。

依照条约规定，英、法、美国公使，依旧只能回到广东同叶名琛交涉。但从崇纶的描述中可以看出，以两广总督的权责，根本无法应对各国的修约要求。事实上，咸丰帝也曾下达廷寄谕旨给叶名琛，只能就英美提出的修约条件中有限的三项进行商量；同时，咸丰帝又希望各国公使止步于广东。所以叶名琛接受的，是一个无法完成的差使。 在随后爆发的第二次鸦片战争中，叶名琛被俘。钦差大臣、五口通商大臣头衔，改由两江总督兼任。又一个督抚被授予交涉权。

伴随第二次鸦片战争中《天津条约》《北京条约》的签订，沿海沿江各口岸陆续开放，五口通商大臣改称南洋通商大臣，其理论上所辖口岸，亦从沿海五口扩大为南方的沿江、沿海各通商口岸。在华北地区，因《天津条约》开放北方三口，清朝专门设立“三口通商大臣”管理通商事宜。该职在1870年“天津教案”发生后改为“北洋通商大臣”，由直隶总督兼任。南北洋大臣得以部分承袭原五口通商大臣的交涉职能。

中外条约给予外国人内地传教及游历之权，同时允许其享有领事裁判权，导致地方中外人民纷争迭出；与此同时，在通商口岸对本国人享有司法管辖权的外国领事官，因政治、经济、法律的诸多关联，须时常与中国地方官交涉。守土一方的总督、巡抚们自然又被牵涉其中，行使原本就授权给他们的部分外交权。这是促成督抚分享外交权的现实因素。

南北洋大臣由总督兼任，职分地位崇高，根据中外条约中官员平等往来的规定，他们自不便与各国领事官直接交涉。 于是，在现实操作中，通商口岸所在地的道台（多兼任海关道），便承担起与领事官交涉的职能。 由此，在礼部、理藩院之外，南北洋大臣及其所属通商口岸的海关道台也成为体制中授权办理交涉的官员。

无论是兼任五口通商大臣的两广总督，还是兼任南洋大臣的两江总督，以及兼任北洋大臣的直隶总督，他们的主要职司皆在内政，对外交涉不过是其兼职。“地方官”办理外交，既是清朝传统体制衍生出来的现象，也是清朝借旧制有意为之所致。这与同时代的西方国家迥异。其特殊属性与具体运作，当俟专文论述。鉴于以上考虑，本书未将他们纳入近代外交官群体形成的论题范围之内。

三 总理衙门

在鸦片战争结束之后，两广总督通过钦差大臣、五口通商大臣的头衔，出面与西方使节进行交涉。其手中的外交职权，类似于旧有的朝贡体制下的地方督抚，实际上无法与授给“全权”的西方公使进行交涉，更无法讨论他们屡次提出的修约要求。这种旧的交往模式，最终以第二次鸦片战争的爆发而告终结。

（一）设置经过与内部结构

1858年，中英签订《天津条约》，英方特意在其中加入“公使驻京”的条款，用以规范中外间的交往模式，称言：“大英钦差各等大员及各眷属可在京师，或长行居住，或能随时往来，总候奉本国谕旨遵行”，“大清皇上特简内阁大学士尚书中一员，与大英钦差大臣文移、会晤各等事务，商办仪式皆照平仪相待”。 该条款不但正式确认了五口通商时代交往模式的终结，同时也在礼部、理藩院主导外事管理的传统模式之外，建立起新的规范。因众多条约确定“一体均沾”的原则，享有片面最惠国待遇，上述两项条款被自然推及清朝与其他国家的交往模式上。这两项条款给清朝体制出了不小的难题：公使常驻北京，交往必然频繁；同时，交往要求对等，皇帝将不得不指定重臣或相关机构专司此事。而这些，绝非尚处在传统宾礼框架之下的礼部或理藩院所能担当。

正因为如此，咸丰帝不愿接受《天津条约》。此后，战事再起，英法联军进逼北京，咸丰帝北逃，留其弟恭亲王奕在京办理“抚局”。最终，奕与英、法签订《北京条约》，确认履行《天津条约》的各项条款。

条约签订之后，恭亲王奕与留京办理抚局的大学士桂良、户部左侍郎文祥于咸丰十年十二月初一日（1861年1月11日）联衔上奏，分析清朝所处的内外环境，提出因应之策。关于对外策略，奏摺称：“若就目前之计，按照条约，不使稍有侵越，外敦信睦，而隐示羁縻，数年间，即系偶有要求，尚不遽为大害。”为达此目的，奏摺提出章程六条，首条是，在京“设立总理各国事务衙门，以专责成”。之所以如此，原因在于，“各国事件，向由外省督抚奏报，汇总于军机处。近年各路军报络绎，外国事务头绪纷繁”，外国公使驻京之后，“若不悉心经理，专一其事，必至办理延缓，未能悉协机宜”。

根据这一表述，奕等人设想的总理各国事务衙门，是分理军机处“外国事务”的机构。他们为这一机构设立的人事制度是：一切仿军机处规制办理，由王大臣领之，军机大臣兼管其事；另从内阁、部院、军机处中挑选司员、章京满汉各八人，轮值办事。等到军务肃清、外国事务较简之时，即行裁撤。 咸丰帝于初十日（1月20日）批准上述建议，下令在京师设立“总理各国通商事务衙门”，派奕、桂良、文祥三人管理；司员照奏摺建议，从内阁、部院、军机处司员、章京中选取满汉各八人，作为定额，轮班办事。 咸丰帝所称的“总理各国通商事务衙门”与五口通商时期“通商事务大臣”（五口通商大臣）名称类似；从名称上看，前者不过是将后者从一个人变作一个机构，且将该机构设置在京中。然而，奕等人早已看到，英法等国的交涉要求实已逾越此前范围，他们随后上摺称，为避免各国轻视，应去掉“通商”二字。 从此，承担中外交涉任务的总理各国事务衙门（简称“总理衙门”“总署”“译署”）正式成立。

从上述总理衙门设置的经过可以看出，总理衙门在成立之初，是一临时机构；其官员分为堂（大臣）、司（司员，后称章京）两级，都是兼差。总理衙门成立之后，清朝将英、法、美、俄各国的外交部译作该国“总理各国事务衙门”；将各国外交首长译作该国“总理各国事务大臣”；各国亦将清朝的总理衙门译作“Foreign Office”。 在当时西方各国的认知中，总理衙门已大致等同于近代外交部，在此后发展中，它逐渐接受源自西方的交往模式与交涉规则，成为20世纪西式外务部、外交部的起源。 正因为如此，总理衙门官员亦可看作近代外交官的源头之一。

按照总理衙门最初设计，它是分理军机处“外国事务”的机构，由军机大臣兼领，人事完全仿军机处，可看作军机处分支。因此，其内部分工是依据办差者的原职来确定的。例如派军机大臣兼领，主要考虑他们承书谕旨；选择户部司员入署，是安排他们管理关税事务；内阁官员负责机密要件，兵部则管理驿递事项。在总理衙门业务繁多、逐渐由“秘书机构”变为一“专务机构”之后，这种以官员原职划分内部业务的做法被摒弃，取而代之的，是以地区事务划分为主的分股办事制度。

总理衙门的分股办事，大致等同于六部分司办事。它的内部最先分三股：英国股、法国股、俄国股，另有收掌处。后来业务渐增，最终发展为英国、法国、俄国、美国、海防五股，另加司务厅与清档房。五股除办理与各自名称对应的国家间交涉事务之外，另按惯例及历史关系，各自分派关税、保护华工、陆路交通与划界等专门事务。受人员设置之所限，股的数量也相应较少，不过这种划分在当时条件下是较为合理的。

资料来源：贾桢等修：《筹办夷务始末（咸丰朝）》第8册，第2716页；吴成章：《外交部沿革纪略》，北京：外交部印刷处，1913年，第19—30页；《军机处录副》03-4606-031；宝鋆等修：《筹办夷务始末（同治朝）》第3册，北京：中华书局，2008年，第1215—1216页；《军机处录副》03-5092-026。

说明：海防股建立于1884年，甲午战争之后似裁撤。

资料来源：昆冈等修：《钦定大清会典（光绪朝）》，《续修四库全书》第794册，第920—926页。

（二）总理衙门的机构特征

总理衙门的建立，是晚清政治制度变革的重要一页。这一机构的诸多特点，影响着它自身职能、作用的发挥，对晚清的制度改革也有促动。

总理衙门糅合了旧制度中两种性质的国家机构的一些特征。从设置意图上看，它是军机处的分理处；从人事制度上来看，总理衙门与军机处无异；但是，就主管事务而言，总理衙门又与六部类似。军机处是皇帝的秘书机构，六部则为专务部门。前者协助皇帝处理奏摺，并负责办理上谕文书，它最大的特点是事务慎密，要求任事者诚实可靠；而专务部门专办一类政务，强调办事人员有专业技能。由于科举制度下所选拔的官员长于阐释经典，专务部门的日常事务实际由官员之下熟悉则例、富有经验的书吏承担。在士人眼中，书吏未经历科举选拔、未受过圣人训诲，往往重利轻义。

很显然，上述两类机构在人事制度上存有对立：如要事机慎密，就必须排斥书吏，不让他们染手政事；而如要办理专务，则须依赖书吏，利用他们的文书经验以及对则例的熟悉，来处理财政、刑名之类的政务。总理衙门既为专务机构，同时又强调办事慎密，排斥书吏，依军机处模式设岗分工，这在客观上造成一个结果，即要求该机构的官员俯下身段去了解专业，也就是去做书吏要做的事。由此促成总理衙门摈弃书吏，由官员直接理事这一重大制度特征。这一特征在1901年被外务部继承，成为清末新设各部的基本规范之一，改变了传统制度中由书吏垄断专门事务的局面，推动政治制度向前大步迈进。

从最初制度设计上可以看出，总理衙门由军机大臣兼领，分理军机处的“外国事务”，待事务稍减，则将其裁撤，一切事务仍归军机处汇总办理。按此，总理衙门为军机处的分支。上文已述，在清代制度中，军机处备顾问、助决策、承写上谕，是皇帝的秘书机构。通过奏摺运作的国家政务，由皇帝批示意见后，以军机处名义发出。按照“分支”的框架，总理衙门的意见能够顺利借助军机处发出，它实际上凌驾于中央各部与各省督抚之上。而在后来的历史过程中，总理衙门的事务日渐繁杂，由设计中的秘书机构完全变为专务机构；同时，因重要的军机大臣并非一直兼领、管理总理衙门，总理衙门逐渐下降为等同六部的专务机构。在这一新的框架中，总理衙门与中央各部一样，同各省督抚处于平级地位，它与南北洋大臣、各省督抚所享有的外交职权，一个按专业划分，一个则由地域划分，只存在分工方式不同，而无上下级的差异。曾任京师同文馆总教习的美国人丁韪良对此大惑不解，他在回忆录中记载：

从前，守疆大臣常常拒绝承认总理衙门颁发的在西藏旅行的护照。我曾见到一个匈牙利伯爵因此写给恭亲王的德文申诉书。伯爵向陕甘总督左宗棠将军出示了护照，后者正在平定喀什噶尔叛乱。老将军无视总理衙门的命令，对之公然进行反抗。他的回答是：“这里由我做主，本辖区跟总理衙门毫不相干。”

此事发生在1875年前后，当时总理衙门的主管仍为恭亲王奕，但他经多次的政治打击，权势大不如前；兼领总理衙门的军机大臣文祥病危，总理衙门远不能如设计或初期运作中那样，让自己的主张和意志经皇帝批准后借军机处发出。这种权力结构极大限制了总理衙门成为完全意义上近代外交部的可能性。

总理衙门另一个重要特征在于官员的性质。其堂与司两级官员，皆属于“差使”。与军机处一样，总理衙门大臣由大学士、六部堂官等兼任；章京（司员）则由内阁中书、六部司员兼任。“差使”在清代制度中有着特殊意味，差使的属性深刻影响总理衙门官员的性质及该机构实际运作的效果，此处略作申论。

清代京师、外省设置有完备的国家机构，各机构的长官及属官，都设有定额，并且各带品级，称为“职缺”。其执掌、地位、选任、升迁的各项规则，详载于《大清会典》及《吏部铨选则例》。与此同时，官僚系统中另有一套不带品级且多不见记载于《会典》，亦无须吏部铨选的职务，称为“差使”，满语叫作“乌布”，由带有正式或候补职务的官员兼任。差使通常意味着临时性，例如办理军务、河工、皇帝生日庆典、皇陵工程事务、乡试正副主考（“试差”）等一类差使；同时，也有常设的，例如京中各部司一级所设的掌印、主稿、总办、三年外派一次的各省学政（“学差”）以及军机大臣、军机章京。与职缺相比，差使具有几个显著的特点。

首先，差本身是没有品级的，承担各种差使的官员，其品级随其原有的职缺升降。不过，差的分派却经常以官员职缺的高低作为依据。 其次，由于差使常具临时性，比较孤立，且无品级，因此官员不能在差的系统中进行迁转，只能在职缺体系下寻求上升。以清代最为重要的差使—军机大臣、军机章京为例，上述两种特点可用图示表达如下：

第三，尽管职缺比差正式，官员只能依本职升迁，差亦须依附职，但在实际政治运作中，差经常会比本职重要，也更能发挥实际的政治作用。 第四，官员的薪俸、地位依据职缺而定，京察、大计亦针对职缺进行；但官员完成兼差，则可获更多且更实在的好处。第一种主要是经济利益，例如，各省学政、乡试正副主考，可名正言顺地收取众多门生的孝敬银两； 另一种好处则落实在仕途升迁上。例如，在京察大典中，六部司官里有限的京察一等名额，往往留给各司掌印、主稿、总办；办理军务、河工、皇帝生日庆典、皇陵工程、充当军机章京，都能获得定期或不定期的“保奖”。京察一等或劳绩保奖，都会在不同程度上有助于官员本职的上升。

由此我们可以看出，清朝政治体制中的差使，尽管在很多时候不具备正式的地位，但无论从发挥的实际作用还是办差者的收益来看，都不容忽视；同时，由于差的地位具有非正式性和依附性，办差的收益须落实到本职的升迁上，才能显出其实际的意义。差与缺的关系，关涉官员政治、经济两方面的收益，故为他们所看重。

为了对此进行说明，我们不妨以晚清军机大臣、总理衙门大臣许庚身的仕途作为实例。

许庚身（1825—1893），字星叔，号吉珊，浙江仁和人。咸丰二年（1852）中式举人，随后考取内阁中书。因办事干练，在内阁典籍（正七品）任内充军机章京。此后，利用军机处三年一届的劳绩保奖，累迁内阁侍读（正六品）、鸿胪寺少卿（从五品）、内阁侍读学士（从四品）、光禄寺卿（从三品）、太常寺卿（正三品）、大理寺卿（正三品），最后擢升礼部右侍郎（正二品），以章京身份退出军机处（“甲申易枢”后，以军机大臣身份入军机处）。在二十多年时间内，许庚身尽管有过众多的职缺，但他一直兼任军机章京。由于军机处是国家政务的中枢，军机章京的差使实际上成为许庚身最主要的事业，众多本职反成副业。然而，尽管本职的众多头衔可能与他的日常工作完全无关，但他的仕途上升却必须落实到这些职缺上，否则，以他当初正七品的内阁典籍，无论如何也无法擢升至正二品的礼部侍郎。 职与差的关系导致了这样一个结果：由于差使缺乏独立性，没有自成系统的上升规则，于是官员们只将其作为登进之阶；同时，由于差具有临时性，职的升迁才是仕途登进的实在收益，因此，在职务升迁与继续任差之间出现冲突时，官员们会选择前者，这样，差使也就难以成为久于其任的职业。

总理衙门堂司两级官员都是兼差，因此自不可避免地具备以上特点，而总理衙门章京尤其如此。一方面总理衙门摈斥书吏，官员直接办事，锻炼行政技能并积累外事经验，另一方面则拘于差使的性质，依附、迁就其本职。这在很大程度上影响到总理衙门官员的群体流动与日常运作。

四 驻外使馆

近代外交中，一国派出外交使团，常驻在接受国，承担对外交涉、搜集情报、保护侨民的各种使命，是一种较为普遍的做法。外交使团通常由全权大使或公使担任首长，下属包括参赞、随员等外交职员。

清朝传统制度中，有遣往周边国家完成册封、颁赏使命的使节。他们由皇帝临时任命，完成任务后随即返回，没有常驻他国的先例。清朝驻外使馆的建立，得益于西方各国的示范效应；同时，也源于对遣使驻外必要性认知的不断加深。

第二次鸦片战争中，为突破五口通商大臣交涉体制的局限，英法等国要求其公使常驻北京，直接与清朝中央进行交涉，并将互派公使的条款写入《天津条约》中。当时，咸丰帝及朝中大臣将公使驻京以及对方所坚持的西式觐见礼仪，视作统治根基的动摇，避之惟恐不及，当然也无自己派遣使臣常驻外国的意识和准备。 《北京条约》签订之后，西方各国陆续向中国派出常驻使团，清朝君臣此前担心的“萧墙祸伏”“听其侵占”等种种担忧并未发生。

（一）遣使讨论

现有研究一般认为，晚清驻外公使的派遣，起因于中英“马嘉理案”这一偶然事件。 这一观点忽视了清朝上层在遣使问题上的主动性和此前所做的诸多准备。从同治五年（1866）到光绪元年（1875）清朝正式决定派遣公使驻扎英国、美国、日本，清朝上层对遣使问题进行过四次大的讨论。在此期间，赞同向外派遣常驻使节的重臣逐渐占据多数，主张遣使的呼声一次高过一次，实施方案也日趋具体。

清朝关于遣使问题的讨论，源于英国外交官威妥玛（Thomas Wade）向总理衙门递送的改革条陈。同治六年正月（1867年2月），英国公使阿礼国（Rutherford Alcock）向总理衙门代递参赞威妥玛所著《新议略论》，其中建议，清朝应派遣使节常驻国外。条陈称言：“派委代国大臣驻扎各国京都一节，英国渎告非止一次。或问外国有何裨益？实无其益。若问中国有无益处？益实多焉。”

“代国大臣”，意为代表一国常驻他国的大使、公使。为打消清朝对遣使的疑虑，威妥玛反复陈说遣使对清朝的实际好处，称言：“遇设若某国大臣所定，中国之意不同，中国既无大臣驻扎伊国，止由该大臣自向本国辩驳，何人在彼能代设辩？然则中国肯派大臣驻于外国，此于外国驻华大臣更有何益？” 威妥玛认为，遣使后，中国公使可就涉及本国利益之事直接向各国政府力争，故此举的受益者，完全是清朝方面。总理衙门奏请将此意见发下各省讨论议复。此后，总理衙门分别在《天津条约》修约之前、天津教案议结并日本要求通商之时以及日本侵台事件发生之后，上奏要求各省督抚将军就自强御侮提出应对之策，其中一条，即派遣常驻使节的问题。下表详述历次讨论中，封疆大吏在该问题上的态度和意见。

资料来源：宝鋆等修：《筹办夷务始末（同治朝）》第4、5、6、8、10册。表格中各条后标明该条出处册数与页码。

在讨论是否遣使常驻国外的同时，清朝先后三次派员短期出使，这三次出使分别为斌椿赴欧游历，志刚、孙家穀、蒲安臣出使欧美，崇厚出使法国。

同治五年（1866），总税务司赫德在请假回国时，向总理衙门提出，可派人随往英国，观察欧洲风土人情。恭亲王奕允由斌椿带领同文馆学生前往。斌椿本为前任山西知县，当时是赫德的文案，品级较低，令其赴欧游历，不致引发争议。 次年，即将任满回国的美国驻华公使蒲安臣（Anson Burlingame）在前往总理衙门辞行时，称此后若中国遇不平之事，他愿十分出力。总理衙门大臣随即大胆提出，让其作为“客卿”，授“办理中外交涉使臣”的头衔，同时，授给总理衙门总办章京志刚、帮办章京孙家穀“办理中外交涉事务大臣”的头衔，由他们三人代表中国出使欧美，为即将进行的修约一事做些准备。在外交涉过程中，小事由蒲安臣与志刚、孙家穀妥商定夺，并知会总理衙门；大事则由三人咨文总理衙门候议。

同治九年（1870）天津教案发生后，中法关系紧张，总理衙门联络各国驻京公使，希望他们从中调解。各国公使提出：“若赶紧奏请大皇帝特简大员，亲赍国书，驰赴法国，先尽中国友谊道理，设伊提督等遽欲逞强，则各国自可从旁代为理阻，否则爱莫能助。” 清朝接受建议，派三口通商大臣、兵部左侍郎崇厚充任“出使大法国钦差大臣”，赴法致歉。在这三次遣使事件中，总署与使臣顺利地解决了经费筹措、属员遴选的问题。尽管三次出使都带有临时性，但却为后来派遣常驻使节积累了经验。

从表格所示内容来看，真正使总理衙门将遣使问题提上议事日程的，首先是邻国日本的刺激。曾国藩、李鸿章这两位在外主导洋务走向的封疆大吏一致强调遣使赴日的必要，第一在于管理华人，其次则为刺探日本情报，知己知彼。

（二）遣使决策

在第四次大讨论终结之时，总理衙门奏请将所有封疆大吏的奏摺，交京城王公、大学士、六部九卿共同讨论，定期议复。光绪元年二月二十七日（1875年4月3日），由礼亲王世铎领衔，在京王公、大学士及六部九卿上奏，陈述海防意见。关于遣使一节，奏摺称：“丁宝桢等所议防俄之法及李鸿章等所议遣使驻扎日本及泰西各国，均属可行，应请饬下总理衙门酌度情形奏明办理。” 四月二十六日（5月30日），总理衙门拿出遣使的具体方案，称言：

查现在情形，若日本，若俄、美、英、法、德等国，或有怀衅之心，或有应联之谊，遣使一层，恐有难再缓之势，而洋学特科尚非仓促所能举行，必应先议现在办法，相应请旨饬下南北洋大臣及沈葆桢等不拘资格，各举所知，将各该员才质堪胜任使之处，切实保举。此外各督抚暨在廷诸臣中，如有所知，亦可据实保奏，以备简派而资治理。

总理衙门认为，向海外遣使，已经刻不容缓；使臣人选，可由南北洋大臣保举。不过，南北洋大臣在接到上谕后，一时未能提出合适的备选人员。

五月十四日（6月17日），总理衙门借议复直隶州知州薛福成条陈之机，自行保举“使才”九人，备驻外使节之选。 由此完成了清朝遣使的最后一道准备程序。 总理衙门不等南北洋大臣保举，而改由自行推荐出使人选，正说明他们对派遣常驻使节一事，不愿再作延迟。

就在清朝讨论遣使问题、设法与各大国周旋，并直面日益崛起的日本之时，美洲华工恶劣的生存境遇也引发清朝上层的关注。

19世纪前中期，受长期以来黑奴反抗及道德谴责的双重压力，国际黑奴贸易与奴隶制度渐停，新独立的美洲国家废止奴隶贸易，广大待开垦的美洲土地亟须廉价劳动力，而人口过剩的中国遂成为美洲劳动力的主要输出地。 1860年之后，各国来华招工，华工遭受拐骗、出洋为奴的案件时有发生。于是，总理衙门与英法两国公使议定招工章程，照会各国推广办理。但是，华工在西班牙殖民地古巴及南美等地受虐的消息，仍时常被外国报刊披露。驻福建的美国领事遂联合各国领事，照会福建兴泉永道（驻厦门），说明此意。总理衙门得知古巴华工的详情之后，要求西班牙停招工人，两广总督亦阻止西班牙商人在辖区内招工。于是，西班牙公使指责清方不遵守条约，并要求赔偿商人损失。为此，总理衙门请各国驻京公使主持公道。各国公使建议，应首先派人前往美洲，详查华工受虐之事。

当时，广东籍刑部主事陈兰彬恰在美国主持“出洋肄业局”事务，管理留美幼童，故总理衙门将这一使命交给陈兰彬。同治十三年底（1875年初），陈兰彬完成调查任务，回国销差。他在回国后，将自己所撰的说明材料，连同在外搜集的华工呈词18册一并上交。总理衙门因此得到了华工受虐的一手资料。 与此同时，李鸿章亦派陈在出洋肄业局的副手容闳前往秘鲁，调查当地华工处境。 据陈、容二人的报告，美洲华工的种种遭遇令人怵目惊心，可谓深处水火之中。光绪元年七月初八日（1875年8月8日），李鸿章为此上奏，建议在秘鲁、古巴等地遣使设官，拯救华民。上谕令总理衙门与李鸿章、沈葆桢、刘坤一妥议可行之法。

此时，清朝已下决心，迅速向日本、美洲派驻使臣，并积极展开筹备工作。

（三）正式遣使与章程规范

光绪元年前后，与讨论、筹备遣使同时进行的，还有“马嘉理案”的交涉。英国公使威妥玛除要求彻查此事、惩治主使官员外，另要求“派一钦差大臣赴英国，与英国衙门说明云南之事朝廷实觉过意不去”，且使臣“须一二品实任大员方有体面”。 光绪元年七月二十八日（1875年8月28日），总理衙门上奏，答应“先期允办”威妥玛的要求，简派大臣出使英国。 候补侍郎郭嵩焘、直隶候补道许钤身分别被任命为正副使。 十一月，总理衙门奏请向美国派出常驻使节，兼驻古巴、秘鲁。 陈兰彬、容闳成为正副使的人选。次年，许钤身、翰林院编修何如璋奉命充任驻日正副使节。 至此，清朝完成遣使常驻海外的初步计划。

光绪二年，在赴英使团赴任前夕，总理衙门制定章程二种，确定驻外使团的人员构成、薪俸标准、此后遣使的程序及使团的运作规范。八月十三日（9月30日），总理衙门上奏，订立出使经费的划拨及使用章程，规定从海关六成洋税中划拨出使经费，使团成员的往返车船费、公馆租赁费、寄信费、公会公宴等各项公费可随时酌核，作正开销。另列出使团成员的种类、级别与薪俸标准。

九月十二日（10月28日），总理衙门奏陈出使章程十二条，对出使大臣及使团其他人员的任命方式、使臣任期、薪俸等重要内容进行规范。章程全文如下：

总理各国事务衙门奏拟出使章程十二条

一、拟由礼部铸造铜关防，颁发出使各国大臣各一颗，以昭信守，其文曰：“大清钦差出使大臣关防。”其未颁发以前，先刊木质关防行用。

二、出使各国大臣拟自到某国之日起，以三年为期，期满之前由臣衙门豫请简派大臣接办，各国副使亦一律办理。

三、出使各国大臣分头、二、三等名目，此次办理伊始，所有现在业经派出各国大臣拟请均暂作为二等。

四、出使各国大臣所带参赞、领事、翻译等员，应由该大臣酌定人数，开列姓名等项知照臣衙门查核，各该员亦随同出使大臣以三年为期，年满奏奖。如有堪留用者，应由接办大臣酌留，倘不能得力，亦即随时撤回。

五、出使各国大臣到各国后，除紧要事件随时陈奏外，其寻常事件，函咨臣衙门转为入奏。

六、出使各国大臣有兼摄数国事务者，应如何分驻之处，由该大臣酌定，知照臣衙门查核。

七、出使各国大臣月给俸薪请照现在实职官阶支给，惟原拟二、三品充二等钦差者，月给俸薪一千二百两，三、四品充三等钦差者，三品一千两、四品八百两，其四品充二等者，未经议及。今酌中定拟，月给一千两。至各国副使俸薪月给银七百两。

八、出使各国大臣有兼摄数国事务者，月给俸薪毋庸另加，各国副使亦一律办理。

九、出使各国大臣及副使以下各员，月给俸薪自到某国之日起，各按应得银数支给，扣足三年为期，期满停支薪俸。如接办大臣尚未能到，期满大臣尚未交卸，应按照在任日期算给，俟接办大臣到后住支。副使以下各员亦一律办理，其参赞、领事、翻译等员，如经接办大臣留用者，俸薪即从年满日期接算支给。

十、出使各国大臣及副使以下各员，由中国起程及由差次回华行装归装，均需整顿，所有往返两项整装，拟各按照三个月俸薪银数支给，均由臣衙门前拨各关六成洋税内动支。

十一、出使各国大臣每年俸薪及往返盘费，驻扎各国一切经费等项，由该大臣按年分晰造报臣衙门查核。

十二、出使各国大臣等俸薪及往返盘费，驻扎各国一切经费等项，由江海关汇齐，按年汇寄。应如何分别汇寄之处，由臣衙门札知总税务司遵照办理。

上述出使章程是晚清驻外公使制度运作的依据所在，这里有必要对其中重要条目逐一解释。（1）晚清驻外公使的全称为“大清钦差出使大臣”。因各国驻华使馆首长皆为“公使”，故清朝出使大臣也被称作公使。但与西方各国不同的是，他们所派公使为“特命全权公使”（Envoy Extraordinary and Minister Plenipotentiary），而清朝并无“全权”的概念，更不可能授使节以“全权”。 在外一切事宜，须与总理衙门协商，请旨办理。（2）出使大臣从现任大臣中选授，以三年为期，期满回国。这一规定，明确了出使大臣“差使”的性质，与总理衙门官员类似。（3）出使大臣多兼摄数国事务，这种设计，可能是因经费不足所致。使臣须定期巡察兼驻各处，使得他们本就有限的三年任期更显短暂。（4）同时向一国派遣正、副使，这一安排可能来自朝贡旧例—清朝册封使节皆分正副；当然，也有让使臣相互制约的考虑。 （5）使臣自行选拔、招募使团人员。使团成员属于“差使”的系列，他们是公使的僚属，这与清朝地方政府类似；使臣自行奏调使团人员的做法，源自于传统习惯。（6）使团成员在三年期满时，可得到劳绩保奖，这可助他们本职的上升；（7）使臣遇要事可直接上奏，但一般事件则由总理衙门转奏。

对照历次大讨论细节可以发现，上述章程的内容，有的源自大讨论中督抚的建议，有的则是总理衙门自己的主张。

清朝向海外派遣常驻使节的活动自此发端，并按照章程全面展开。至1911年，清朝已在当时主要的独立国家建立起驻外使馆，向各大国派出常驻使节。

在19世纪中期之后，清朝以往坚持的国际关系秩序，在西来舰船的隆隆炮声中逐渐瓦解，直至消散殆尽。就各自特点而言，传统秩序强调等级，注重礼仪，以此为基础谋求地区与天下的秩序。近代国际秩序则标榜平等，注重实利，使用以强权作为支撑的公理来构筑国际秩序。清朝先是被迫接受，后在列强示范下，变而为主动要求。传统礼部、理藩院的外事职能式微，逐渐淡出中外关系领域。走上前台的，是总理衙门与驻外使馆。

从全局来看，自五口通商，尤其是第二次鸦片战争之后，清朝对外关系的结构可分为三个层面：一为应对各国驻华公使的总理衙门；二是与各国政府外交部交涉的驻外使馆；三则为因应沿海沿江各地外国领事的海关道及督抚。清朝后期的外交，就是在这种制度构架下运行的。

总理衙门、由总理衙门改组而成的外务部、晚清驻外使馆，是近代中国外交机构的最初式样，其组成人员是后来中国外交官的前身和初期形态。本书接下来将对三机构的人员进行逐一考察。 gAqcy2CDPQq6iWltdqUS1N59UvofVtSo6E3RvuuOMfjq4zx0D1kYdWLm/EEhKhAw