高校学生资助工作国际比较研究

袁程利

随着高校的发展，为了让所有学生包括高校家庭经济困难学生有机会接受高等教育，党和国家相继出台了一系列贫困生资助政策和配套措施，建立并不断完善大学生资助制度，基本形成了“奖、贷、助、补、减”的高校学生资助体系。借鉴国外高校资助工作的成熟经验，结合我国的实际国情，创新并完善我国高校学生资助模式，对于保障我国高等教育持续快速发展、促进教育公平、维护社会和谐稳定具有重要的意义。

一、国外高校学生资助工作的比较

（一）资助理念的比较

在国外高等教育发展史上，各国无不依据一定的教育社会学、经济学、管理学的有关理论确立高校资助理念。大学生资助理念随着社会的发展不断变化。目前影响较大的资助理念，主要有两种：一是从社会公平出发，旨在强调“受高等教育机会均等”的理念；二是从经济理论出发的“成本分担”的理念。以及其他的“为了国家利益，资助贫寒学生，培养精英人才”的理念、“扩大学生选择自由”的理念、人力资源理念等。这些理念可以随时调整自身在混合资助模式中的地位与资金比重，从而使每一种资助理念的影响力恰如其分。

中国学生资助工作主要根据马克思主义关于人的全面发展理论而确立的“以人为本”的理念。这与国外的人力资源理论与“扩大学生选择自由”等理论有一定相似之处，但更多的是借助马克思主义哲学对实现人的全面而自由发展的论述而建构起来的。

（二）资助来源的比较

国外高校的资助方法比较灵活。国外学生资助的来源主要有两种渠道：公共资金渠道，即由中央、地方政府出资；民间及私人资金渠道，即由社会团体、企事业和个人捐赠。如美国高校资助主要来源于：联邦政府、州政府、高校和慈善团体，其中联邦资助发挥了主导作用，州拨款和其他机构或私人、团体设置的资助基金起辅助作用。

而中国资助经费来源渠道狭窄。目前，我国教育经费的来源主要依靠国家财政性拨款和高校的事业性收入，二者在总经费中占到八成以上。虽然有些爱国侨胞、社会团体、企业家已开始参与支持高校的奖学事业，但从全国范围看这些社会力量资助高校家庭经济困难学生还属自发行为，参与的广度和深度还远远不够。

（三）资助体系的比较

美国是世界上助学体系最发达的国家。美国为大学生量身定做“资助包”（Financial Aid Package），即资助办把每个申请资助学生的申请材料汇总，提交给联邦、州政府和各高校，然后根据政府和高校的反馈信息，为每个学生建立一个资助档案，再将这个学生从联邦、州政府可能获得的各种助学金（Grant），加上可以给学生提供的各种贷款（Loan）以及勤工助学项目（Work-Study），提出几种可以让学生选择的资助方式。其中助学金包括基本教育助学和增补教育机会助学金，无需偿还。在美国的资助体系中，助学贷款比例占到60%～70%。现行的助学贷款主要有帕金斯贷款、斯坦福贷款和学生家长贷款。美国的助学贷款都是依据相关法律制定和实施的，具有种类多、归还期限长、安排灵活和约束力强的特点。勤工助学是以校园工读形式，学生一般是利用课余时间在校内的图书馆、咖啡厅、餐厅、维修部门打工，也有的在校外的民间非盈利组织打工。资助办将几种资助方案“打包”反馈给学生，让其根据自己的实际情况来选择采用哪种资助组合。这种以大学生实际需要为依据的资助体系，能有效发挥大学生的主动性，充分发挥资助的效用。

英国主要实行“收学费+贷款”“助学贷款与奖助学金并行”的“混合资助体系模式”。英国高校资助体系包括三方面。一是免学费。在英国高校接受全日制或工读交替课程的英国本国学生和欧盟国家学生（只限本科生），可向学校申请免交学费。免交的学费，由英国政府提供，通过地方教育部门直接拨给学校。二是助学金。在英国大学，私立或公立学院学习全日制或工读交替制课程以及学习非全日制教师培训课程的本国大学生，均有资格申请。但申请者必须是读第一学位的学生。学生需出示入学资格证明，提供父母、丈夫或妻子的收入情况即可向地方教育当局助学金管理机构提出申请。三是贷款。贷款是国家提供低息或无息经费，利息与通货膨胀率相当且低于存款利率。英国大学的学费在不断增长，但国家提供的贷款额度也在相应增加，且政府综合考虑了家庭收入、学生居住地以及具体学习年份等因素。英国所有贷款业务都是由贷款公司负责代理，而贷款本金则是来自于政府的财政预算拨款。因此，这成为英国最主要的资助方式。

日本实行收费教育、以贷学金为主及学费减免、勤工俭学等学生资助制度。国立大学家庭经济困难和品学兼优的学生，在学费10%以内减免学费。日本的贷学金通常分为“一般贷款”和“特别贷款”。前者金额较少，后者因对贷款学生的家庭经济能力和学生学业成绩要求更为苛刻，故金额也相对充裕一些。无论是何种形式的贷款，接受贷款的学生都无需支付利息，毕业后分期偿还本金即可。此外，政府还在各大城市设立学生中心、大学学务部，免费向学生提供勤工俭学机会。

2007年，《国务院关于建立健全普通本科高校、高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见》（国发〔2007〕13号）及其配套办法颁布实施后，国家在高等教育阶段建立起国家奖学金、国家励志奖学金、国家助学金、国家助学贷款、师范生免费教育、勤工助学、学费减免等多种形式并存的高校家庭经济困难学生资助政策体系，即所谓的以“奖、贷、助、补、减（免）”为主的资助模式。以重庆工商大学资助资助政策体系为例，就包括八大核心环节：①绿色通道——先办入学手续后交费；②家庭经济困难学生赠别——确保每个学生都能获得资助；③国家助学（生源地）贷款——解决学费和住宿费困难；④国家助学金——享特殊学科专业倾斜；⑤国家奖学金——激励学生勤奋学习全面发展；⑥国家励志奖学金——品学兼优的家庭经济困难学生方能获得；⑦勤工助学——减轻经济压力；⑧学费减免——对特殊困难群体特殊照顾。

（四）资助方式的比较

国外大多数国家提供资助的具体方法有一定的差别。其表现方式如：①拨给学校专款，支付讲课的直接费用，以此减免学费；②无条件向所有学生提供助学金；③按学习能力有选择地向学生发放奖学金、助学金和补助金；④按经济需要有选择地向学生发放由家庭经济状况调查而定的补助金或奖学金；⑤向学生提供来自公共基金的偿还性贷款，其利息低于市场利率或无息；⑥政府作担保，由银行或私营机构提供贷款，附加有息津贴，使贷款能以低于市场的利率发放；⑦付报酬给学生的课余打工，此类打工由学生特许就业计划提供；⑧提供食宿或费用低于市面价格的旅游；⑨对学生或研究生给予税收上的照顾。另外，20世纪90年代以后，一些国家增加“服务契约奖学金”，意在使受资助者按契约接受专业培训，毕业后在指定专业工作一定时期，作为对政府和雇主资助的回报。

国内高等学校的资助方式主要靠政府财政直接拨款，除了助学贷款，国家奖学金、国家助学金、国家励志奖学金、绿色通道等方式都是免费发放给贫困生。参加助学贷款的学生如果在校期间参军的话，还可获得学费代偿。

（五）贫困生认定的比较

美国确定学生经济状况是根据经济资助需求而定，公式为：经济资助需求＝大学教育成本－家庭能够分担的成本。其中，上学成本＝学费＋杂费＋书本费文具＋食宿费＋交通费＋上学期间的其他费用；家庭能够负担的成本＝家庭收入＋财产－平均生活开支×家庭人口－重大意外开支。美国之所以能以家庭收入作为贫困生认定的唯一标准，因为有完善的收入查证和收入税征收体系；德国的“家庭经济调查”的基本依据是学生上缴的父母所得税的支付税单；日本将居民收入、资产指标与各种指标相结合，用以确定学生的家庭经济状况。

我国目前各高校对家庭经济困难学生的认定，主要依靠学生自我申报，生源地民政部门或村、街道出具的贫困证明，以及对学生入校后经济状况的了解等三个渠道。主观上少部分学生为了获得国家和学校的资助，存在利用把关不严的漏洞提供虚假申报材料；客观上家庭经济困难学生的标准又与他们生源地的平均收入水平、家庭的实际收入状况以及家庭的生活负担等众多因素关联。由于我国收入信息不透明，学校获取学生的家庭经济能力存在诸多困难，导致高校参照的主要依据——学生的家庭经济情况调查缺乏说服力。同时，家庭经济困难学生的认定工作中，不少高校都不可避免地存在主观性和随意性，过多依赖直观表象和人际因素的现象，产生所谓的“假贫困生”，引发了社会各界的关注和批评，严重影响资困助学工作的公平性。

（六）资助效果的比较

国外高校的资助方式比较灵活，方式多样。根据家庭不同情况提供不同的资助包政策，给家庭贫困的学生提供更多的低成本资助，这样既能保证学生顺利完成学业，又能减轻家庭经济负担，使更多的贫困学生有了接受高等教育的机会，促进了高等教育机会公平。贯彻成本分担的思想，增强了当代大学生的社会责任感在美国教育经济学家约翰·斯通教育成本分担思想的影响下，资助包政策也作出了明确的规定，无论学生经济多困难，他所获得的资助形式不能全是助学金，必须配有一定比例的贷款或其他，这样不仅使受助学生感受到社会和政府对他们的经济支持，而且使他们对高等教育成本也承担起部分经济责任，这样潜移默化地增强了学生的社会责任感。

国内奖学金资助从2007年开始，给许多贫困大学生解决了许多经济上的困难，但是效果不是很明显。不管是哪种奖学金，其主要目的是奖励品学兼优的学生。而家庭经济困难学生因文化基础和自身在经济、心理和精神等方面的压力，成绩往往不够突出，他们能获得奖学金的机会受到限制，获奖比例并不是很高。另外，过高的贷款门槛在一定程度上将部分急需资助的高年级家庭经济困难学生排除在外。这是因为在实际工作中，申请助学贷款的学生需提供成绩单，要求各科成绩不能有不及格科目，这使许多家庭经济困难学生与此项资助无缘。由于大量的助学金集中在少部分同学手里，滋长了部分贫困生的“坐等靠要”的心理，不主动想办法解决生活困难，也不认真学习。在贫困生认定环节上的不完善不规范也使得许多“假贫困生”出现。

二、国际高校学生资助工作的比较给我们的启示

（一）健全法律体制，强化依法监管

资助政策法律化是国外规范和管理学生资助工作，保障资助目标实现的最有力的途径。美国1964年的《国防教育法》确立了为了国家利益资助大学生的理念，1965年的《高等教育法》和《高等教育法1985年修正案》，是美国国会颁布的两部完全以学生的经济困难程度来决定资助方式和资助金额的法律。几部法律关于学生资助方面的条款有上百条，详细规定了各种贷学金以及勤工助学等多种资助方案，为联邦政府拨款资助提供了法律依据。英国1944年的《巴特勒法案》规定了设立奖学金的办法。德国颁布《联邦奖学法》来维持大学生的生活和受教育的权利。日本通过《日本育英会法》及其条例，设置专门机构管理“育英奖学金”。

我国贫困生资助立法工作尚处于起步阶段，与国外相比还有很大的差距。1998年的《中华人民共和国高等教育法》中关于贫困生资助方面的条款只有概括性的几条：借鉴国外资助立法的实践经验，建立健全我国资助立法体系，制定相关资助或贷学金法律，推进资助工作规范化、法律化。特别是尽快制定和颁布《高等教育资助法》，使我国的大学生资助有法可依。立法首先可以保障各项助学资金的专项使用和安全营运，让社会各界人士和机构组织放心地捐资助学。其次通过立法明确规定政府、银行、借款学生在助学贷款中的权利和义务，为助学贷款的风险承担与防范提供法律保障。

（二）完善助学贷款体制，确立助学贷款在资助体系中的主导位置

从国外的资助体系可以看出，助学贷款已成为大多数国家的主要资助方式。我们可以借鉴国外的成功经验，建立以助学贷款为主，辅以奖、助学金和勤工俭学的学生资助政策模式。同时改革现有较为单一助学贷款政策，设立不同层次的助学贷款，根据家庭经济困难程度和毕业后偿还能力，设定不同的利率和还款期限，以帮助更多的贫困学生获得助学贷款，并且按时还款。与此同时，为了解决部分学生恶意拖欠贷款的问题，政府和高校在推进助学贷款时，一方面有必要对大学生开展市场经济的基本理论教育、自强自立教育和诚实守信教育，另一方面，建立与完善我国社会信用体系，将有违诚信的行为记录在案，并在网上向社会公布，直接影响违约人的就业、贷款和市场交易。

国外许多国家都实施了还款代偿机制，这不仅减轻了刚毕业学生的负担，还有利于人力资源的合理流动。我国中、东、西部的发展很不平衡，城乡发展差距很大。高校毕业生都想着到东部地区、进大城市、进政府事业单位和外资等收入高的行业，而很少有大学生自愿到西部地区、偏远农村、基层教育科研和国家重工业企业工作。虽然我们对在校参军的贷款贫困生采取了学费代偿机制，但远远不够。我们可借鉴国外还款代偿机制的人才配置功能，鼓励贫困大学生到人才稀缺的偏远地区和行业工作，这既解决贫困生的就业问题，又能促进人才的合理配置。

（三）建立有效的风险防范机制，降低贷款违约率

我国大学生资助工作虽对助学贷款的实施制定了较为详细的规定，但其执行还欠缺法律的监督和保障，在现实情况中，还难以用法律依据来解决出现的问题，如贷款不还、信用危机等。因此，必须进一步健全法律保障体制，根据我国的实际情况制定相关的资助法律形成有效的风险防范机制。这是降低贷款拖欠率和违约率，提高助学贷款运行效果的关键。一是加强助学贷款立法，把对违约者的道德约束上升为法律约束，对违约者实施行之有效的处罚，使违约成本高于履约成本，迫使借款人履行契约，按期还本付息。二是成立专门机构，负责助学贷款的审批、发放和回收工作。三是设计柔性的还款制度。国外助学贷款还款期限较长，还款方式灵活，这样的规定充分考虑到了贷款人就业状况和经济能力，给毕业生一定的缓冲期，也有利于毕业生按期还款。四是加强大学生的法制意识。使得资助工作有法可依，这也有助于提高银行提供贷款的积极性。

（四）资助模式的建立应以学生主动要求改变为基础

目前我国的资助工作中存在着学生“被”资助的现象，甚至出现了“学校很热情、学生很冷淡”的尴尬局面，并逐渐滋生了部分学生的“等、靠、要”的依赖思想。实践证明，如果只是想方法“给钱”而不是加以教育引导其自立、自信、自强去赚钱。从国外的经验来看，无一不强调学生在资助体系中的主体作用，鼓励学生参加资助工作环节，创造机会让学生成为资助的决定因素。因此，需要在当前的资助模式中加入学生主动参与的内容以满足学生的诉求。

（五）建立多元混合的资助政策体系

经过资助政策的不断创新和完善，美国呈现出资助机构多层次、资金来源多元化、资助性质多样化和资助项目层出不穷的局面，逐渐形成了针对不同目标群体、不同层次需求的资助政策体系。随着我国经济的发展，人们收入差距加大，再加上地区经济发展不平衡、城乡发展不平衡，大学生的资助需求也呈现出多样化局面。但目前资助政策对资助对象划分过于单一，仅为“家庭经济困难学生”，并且在政策具体实施中，对贫困生进行界定难度较大。另外，随着高等教育的大众化发展，大量来自中低收入家庭的学生进入大学，他们仍需解决学费和生活费的负担问题。目前许多高校都意识到分层资助的问题，如重庆工商大学将家庭经济困难学生分成生存型困难学生、生活型困难和发展型困难学生学生。但如何建立多层的混合资助方式是更需要解决的问题。我国应建立多元混合的资助政策体系，以满足不同目标群体、不同层次的资助需求，从而公平合理地利用有限的资助资金。

（六）以政府财政支持作为主渠道，促进资金来源渠道多元化

一方面，要充分发挥政府的主导作用。发挥政府的主导作用在世界范围内，各国政府都是助学贷款的直接供给人。在美国，联邦政府是贫困生资助资金来源主体，全美有2/3的资助资金由联邦政府提供。而我国2011年我国教育开支占GDP的比例约为3.8%，比世界上发展中国家平均4%的水平还低。高等教育的改革发展仅靠收费是无法解决的。为了让家庭贫困的学生不失学，政府作为高等教育投资的主体地位，应该履行这项资助义务，增加高等教育的经费投入，加大对贫困生的资助力度。以便让更多弱势群体家庭出身的学生沐浴在平等的高等教育阳光下。

另一方面，多方吸取社会资金。除了政府运用公共财政收入资助学生以外，一些国家有社会责任意识的企业、宗教慈善组织、社会团体以及公民个人也以各种各样的方式介入高校贫困生的助学事业。美国贫困生救助资金来源渠道包括联邦政府资金（这其中包括由以联邦政府名义担保的银行资金）、各个州政府资金、各个高校资金以及慈善机构资金四个部分；在日本，有27%的资助金额是由社会机构筹集的。我们的很多高校也向外国效仿拓宽资助资金的来源和渠道，但是学校间差异比较大。北京大学、清华大学这些“985工程”“211工程”名校，贫困生资助渠道多、资金额很大，一些地方高校尤其是高职院校资金来源十分有限。一方面通过政府和媒体大力宣传动员和鼓励社会各界力量的参与。采取一些政策措施，如规定一定标准的高新技术企业，容纳较多高教人才的企事业单位按标准向国家交纳高等教育成本费，或以赞助、资助形式，或以税收、借贷形式。个人捐赠行为的政策可以通过高税收促使其考虑纳税不如捐赠。如西方捐资兴学者更多是与其国家实行的高税收制密切相关。另一方面，高校要积极走出去，主动通过工商企业、社会团体、民间机构、宗教组织以及个人等，提供贷款或设立专项奖学金来捐资助学，努力构建“政府主导、学校为主、社会参与”的全社会助学格局。

（七）完善贫困程度认定机制和收入查证和收入税征收体系，减少家庭经济困难学生认定工作中的误判

国外关于贫困生界定的做法多以家庭收入和财产状况作为依据，对家庭经济状况的调查不仅包括收入，还考虑了一些其他的可参考指标，如职业类型、住房类型及居住地区、家庭汽车、家庭规模、子女的年龄性别等等。我国高校家庭经济困难学生的认定也以收入状况为重要依据，但在实际认定工作中却困难重重：一是我国的税收体制并不完善，学生家庭收入无法通过税收来进行监测；二是许多家庭的财产无法进行估价，比如农村学生家庭所拥有的土地使用承包权等；三是学生家庭经济状况的获取大多来自当地民政部门出具的证明，有些地方民政部门由于条件所限缺乏实际家庭调查，缺乏说服力。可见，完善贫困程度认定机制，建立健全相关信息共享平台。已刻不容缓。高校在实际的认定工作中，可参照国外高校的一些做法，考察学生家庭经济状况时多设立一些可参考指标，建立健全贫困大学生信息资料库，包括贫困大学生的基本信息、家庭经济情况调查表、家庭所在地开具的贫困证明、个人申请、受资助记录、诚信记录、跟踪回访记录以及动态管理记录等内容，减少工作中的主观性和随意性。此外，国家还要加快完善收入查证和收入税征收体系，搭建网络平台共享政府民政部门、高校财务管理部门和校外勤工助学用人单位的相关信息，通过定期的贫困大学生普查及跟踪回访，对有关信息做到动态管理、及时更新，提高资助工作的效率和透明度。

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