中外高校家庭经济困难学生认定方式比较研究

黄倩

随着全球范围内高等教育成本分担范围的扩大和程度的加强，日益凸现的高校经济困难学生的问题已成为制约各国高等教育公平和可持续发展的一大阻碍。对于如何跨越这一阻碍，力争在帮助经济困难学生入学的同时促进高等教育健康有序地发展，各国都进行了积极有效的探索，以不断加强对贫困大学生的经济资助。高校经济困难学生认定工作作为开展资助的首要环节，其认定方式将直接影响资助工作的效率与公平。

一、国外高校经济困难学生认定方式及特点

当前，世界各国大多以家庭经济状况作为认定经济困难学生的主要手段，但在具体操作方法上各有偏重。本文将选取美国、日本和菲律宾三个典型的国家，对其认定方式以及特点进行介绍和分析。

（一）美国——家庭收入监控认定法

美国以居民家庭收入作为认定贫困生的主要方法。美国拥有高度发达的个人收入查证和收入税征收体系，因此比较容易建立一个家庭经济调查体制。据此可有效通报和监控居民的劳动所得和非劳动所得收入（比如股息、利息、资产出售的资金收入等），居民的家庭收入可以从其个人所得税的记录中相当精确地查询到。

学生想得到资助需要填写《联邦大学生资助申请表》，学校根据其上学成本、家庭应作贡献等数据确定学生的资助需要。美国政府会定期公布上学成本、家庭应作贡献等数据，使资助工作得到有效的管理和监督。

（二）菲律宾——分类指标认定法

亚洲邻国菲律宾是一个发展中国家，教育资源十分有限，在贫困生认定问题上，和其他低收入国家一样面临着没有确定的收入税、经济政策执行不透明等问题。因此，菲律宾采用了将居民收入、资产通报，以及其他能够间接反映居民家庭经济状况的分类指标结合起来共同评估家庭经济收入的措施。例如，学生要申请获得资助除了要通报平常的收入税、房产、其他流动和非流动的资产之外，还要提交日常生活的票据，通报他们日常的交通工具、学生入读高中的类型、主要的家用电器，以及其他的私人人寿保险等。这些分类指标就可以一定程度弥补家庭收入监控的不足之处，以使得更公平、更精确地评估其家庭经济能力。

（三）日本——家庭收入“监控+分类”指标认定法

日本作为发达国家，同样拥有较为完善的收入税征收体系，以此可有效地判断居民的家庭经济状况。日本的家庭经济状况调查对收入评估的范围比较广，将薪水收入和非薪水收入区别对待，并且家庭收入涵盖了所有家庭成员的收入（包括未婚的和外出工作的），这些收入和资产指标再与各种分类指标结合起来，比如家庭成员数目、赡养的残疾人数、重大突发事件以及类似的一些费用等，从而最终确定学生是否有资格获得相应资助金。

从国外高校的认定方式可以看出，家庭实际收入和家庭财产是各国在认定家庭经济困难过程中的共识，但是根据经济体制和具体国情的不同，每个国家都制定了自己独特的措施，这是值得我们借鉴和学习的。

二、我国高校经济困难学生认定方式及不足

我国当前主要采取“政府+高校”的认定方法。根据教育部、财政部《关于认真做好高等学校家庭经济困难学生认定工作的指导意见》教财〔2007〕8号的相关规定，需要申请认定家庭经济困难的高校学生，首先要如实填写《高等学校学生及家庭情况调查表》，并持该表到家庭所在地乡、镇或街道民政部门加盖公章，以作证明。随后，高校再根据学生提交的证明材料，结合学生日常消费水平进行评议，从而确定各档次的家庭经济困难学生资格。评议时，会着重考虑孤残学生、烈士子女，以及家庭成员长期患重病、家庭遭遇自然灾害或突发事件等特殊情况的学生。

然而，我国现行的认定方式在运行过程中日渐出现了少数地方政府工作人员徇私舞弊开假证明，高校在评定时信息不通畅真伪难辨等现象，这极大影响了贫困生认定的公正、公平性，使贫困生认定工作陷入了困境。我国认定方式的不足主要表现在以下几个方面：

（一）认定主客体错位，间接认定效果不佳

资助工作涉及政府、社会、学校、家庭、个人等多方面，其中政府应该担任认定工作的主体，承担确认学生家庭经济条件的主要责任。但是在具体实施中，高校成为了贫困生认定的实际主体，由年级评议小组、院系认定工作组、学校学生资助管理机构三个层面承担起了信息采集与甄别、民主评议等职责。各高校为了准确确认贫困生投入了大量的人力、物力，这无形中加重了高校的负担。

此外，高校采用的认定方式大多通过政府部门出具的材料和日常观察进行间接认定。由于高校对政府部门不具备约束力，近年来证明材料的公信力逐年降低，这给高校的审核工作带来了很大的难度。另一方面，学校老师或者同学的日常观察也只能算是间接认定，因为经济困难学生是一个特殊群体，他们中的很大部分往往因为受到过或明或暗的歧视而产生了自卑，不太愿意透露自己的真实家庭情况，甚至会刻意隐瞒，这就很难公平准确地判断学生的经济状况。

（二）认定指标不系统，统一的量化标准匮乏

“经济困难”原本就是一个相对概念，不同的人、不同的地区的理解有所不同。目前对于贫困生的认定缺乏系统的标准和可以量化的指标，大多仅凭生源地证明或者困难情况调查表来判定。而由于我国不同地域之间经济发展水平参差不齐，居民收入水平差异较大，生源地开具的贫困证明也有较大差异。高校学生一般都来自不同地区，有些贫困学生只是相对贫困，即在这一地区贫困，在其他地区就不一定贫困，这样就给认定工作带来了很大的难度。

各高校对于学生日常消费水平的判定更是局限于传统的、经验性的、主观的判断，甚至同一院系专业不同、年级不同认定标准也不能完全统一。高校在实际操作中，基本上是按照学生家庭人均收入多少再参照当地最低生活保障标准确定指标，但是家庭人均收入基本都是靠学生自觉填写，高校又缺乏逐一走访和调查的人力、物力，往往对学生填写内容真假难辨，难免在评定方法与程序上具有随意性，甚至还夹杂着人为因素和感情色彩。这既不利于规范高校贫困生认定的操作流程，不利于提高贫困生认定的运行质量与运行效率，也将耗费高校大量的人力、物力，增加高校贫困生的认定成本，挤占高校贫困生的有限资助资源。

（三）认定制度单一，认定技术滞后

高校贫困生认定，制度是保障。建立良好的认定制度，对贫困生做到依法认定、规范管理，是科学有效认定贫困生的重要保证。由于我国的贫困生资助工作起步较晚，资助体制尚处于探索阶段，目前，高校贫困生认定有据可依的仅为2007年教育部和财政部联合发布的指导意见。随着国家资助力度的加大，现有制度已不能满足形势的需要。此外，我们目前税收制度尚不健全，目前政府部门没有强有力地证明家庭经济条件的制度和手段，也没有建立起分类指标的认定模式，对于居民家庭收入特别是非工资收入缺乏有效的监控和认定。

家庭经济困难学生认定是一个错综复杂的系统工程，它需要现代信息技术及网络平台支撑，以适应当前认定、管理、跟踪、调查和分析的需要。而大多数高校也没有建立关于高校贫困生的动态信息管理系统，对贫困生认定还停留在原始的纸质记录和传统经验式的操作上，也没有制定多维度、多层面、多方位的配套措施与制度。

（四）惩戒机制不健全，责任不明易推脱

由于没有明确规定政府在认定工作中的责任和义务，问责制度不健全，使得少数地方政府工作人员不作为，在出具“贫困证明”时不认真审核居民家庭经济条件，草草了事。由于没有利益关系，贫困证明开与不开，开对、开错与自己无关，政府部门往往也抱着无所谓的态度，不作深入调查，甚至把开证明使本地学生在学校获得资助作为顺水人情，这就导致了高校贫困生认定最主要的方法之一贫困证明流于形式。

部分高校在思想上认识不够，没有意识到贫困生资助是高等教育大众化顺利进行的有力保证，有的完全依赖与生源地政府的一纸公文，有的按照国家规定比例下达指标到院（系），而为了避免矛盾又将指标下达到年级再到班级，最后采取班级评议的方法，靠民主投票来解决。这种不得已而为之的操作模式实则也是高校在资助工作中的责任不明造成的。

学生之间却恰恰相反，因利益争夺过度激烈，资助资源的分配关系到很多学生的直接经济利益。因此，伪造困难证明，谎报家庭经济情况，班级评议拉票等现象屡见不鲜，但却没有相应的诚信机制来惩罚学生。

地方政府开具证明无约束，高校老师认定贫困对错无奖惩，学生弄虚作假查处力度不大。这都源于惩戒机制不健全，违规成本偏低，客观上为各主体造假或过失提供了借口和推脱。

三、国外高校经济困难学生认定方式的启示

与其他发展中国家、低收入国家相类似，在我国文化中，收入和资产属于个人隐私，是难以向外界透露的。同时，由于信息不透明、税制不健全以及隐性收入和地下经济的大量存在，使得常规的收入统计和调查很难准确、真实地反映实际状况，故家庭经济状况的真实性难以判断。借鉴其他国家的经验，反观中国的现实，我国的贫困生认定方式有必要注意以下几点：

（一）完善相关法规，明确各方职责

困难学生资助涉及政府、高校、学生、家庭等多方面关系，面对如此庞大的系统工程，对于目前经济困难学生认定的实际主体高校来说，显然没有能力担负如此重任，而教育是国家的一项重要职能，国家举办和发展教育事业并对其进行管理、指导是国家行使教育权的重要表现。所以出台有关法律制度，明确政府和高校的权责关系，形成国家宏观指导、政府微观施行和高校具体实施的格局，是国家首要解决的问题。

“贫困生的认定是一个社会问题，属于公共事务管理范畴，这一职责应由具有公共权利的政府来承担。”地方政府由认定的客体变成了主体，依照国家规定，它必须协调民政、财政、信息统计和高校等方面的关系，对出具的假贫困证明及其他材料的工作人员等一切有损国家利益的违法行为，依法予以追究，同时也对高校的认定结果予以监管，发现违规者，坚决查处，决不姑息，对贫困生认定中的错误做到“零容忍”，保障国家资源最优配置。在地方政府强有力的保证下，处于客体地位的高校得到的关于贫困生的信息将更加真实有效，从而不必为提高资助的精确度浪费大量的时间，并可以轻装上阵迅速反应，在短时间内把贫困生从众多学生中甄别出来积极资助，使贫困生感受到党和国家的温暖，让资助工作真正变成普照贫困生的“温暖工程”。

（二）建立指标体系，制定可量化的标准

根据指标体系构建中的科学性、可比性、可行性以及动态完善的原则，构建高校经济困难学生认定指标体系的总思路是选择一些具有代表性、可操作性，同时又可以被量化的指标，这样既能达到对学生贫困程度认定的目的，又能大大简化计算或测定。参照美、菲、日三国的认定指标体系，我国家庭经济状况调查中关键指标的选择可以包括：家庭人口、家庭成员的全部收入、需要供养的子女、非工资性收入、资产（房产、土地等）、家庭基本支出状况、特殊情况的说明（失业、重病、残疾、意外灾难等）等。考虑到贫困生认定的理想边际就是居民最低生活保障线，所以认定指标体系中应该有反映所在高校、生源地居民最低生活保障线及两者之间对比关系的指标，以此来解决因为地区经济发展不平衡造成的“相对贫困”的问题。

（三）强化制度建设，提升相关配套政策和设备

应建立包括政府、高校、社会、学生在内的“四位一体”的家庭经济困难认定监督机制。建立生源地经济困难学生认定监督与责任追究机制，通过政府和高校的共同参与，从信息披露、定期或不定期检查、担保与责任追究等方面对贫困生认定的相关制度进行重构；建立动态贫困生档案制度，及时调整和更新贫困生的基本信息，全方位地进行动态管理；建立贫困生消费信息调查和公示平台，定期或不定期地对贫困生资助资金的使用情况进行调查，主要是对其消费情况、消费行为进行调查，以提高资助资金的使用效能。此外，有必要尽快建立立法程序以强制执行政府政策，明确认定部门的责任与义务，并加大对造假的惩罚与追究力度。

家庭经济困难学生认定工作是一项复杂的工作，但它是贫困生资助的基础。要从根本上解决认定方式存在的问题，还要从资助模式的改变入手，由无偿变有偿，强调权利与义务的对等，明确各主体的工作定位等，使经济困难学生通过劳动付出获得资助，从而改变这种由认定结果“一锤定音”的资助模式。

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