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一般来说，“公民”属于政治的、法律的范畴，亦即是“特定政治共同体的成员”
。对公民所进行的教育，关乎民众的公民知识和公民意识，势必与社会生活有密切的关系。当我翻看晚清民国关于公民教育的文献时，真是感慨万分。那段历史中，公民教育不仅被各级教育行政部门所高度重视，即便在具体的教学实践、社会运用中，也有很大程度的普及。大量的研究、总结文字，散见于各类报刊，仅就当时十分流行的《教育杂志》而言，从1909~1948年的近40年间，登载各类关于公民教育的文章近80篇。认真整理、研究当时对于公民教育的思想和实践，从中理出公民教育在中国的特定含义和目标所在，则这样的“整理国故”，便有了特别的意义。
由于篇幅所限，那些长篇的或曾有单行本出版的文章未编入在内，如杨彬如先生的《儿童自治施行实况》、马精武先生的《儿童自治中的人选问题及其解决办法》、古楳先生的《论宪法与民族教育》等。
在谈及公民及公民教育的基本特征时，多数学者着眼于一般的共通点
，这自然不错。不过，在不同的时代，不同的政体下，对于公民及公民教育的理解有着很大的差别，其实践也有很大的不同。尽管在许多方面，它仍是具有着超越不同历史条件的基本共同点。诚如江宜桦说的：
“我们在谈论‘一国范围下的公民教育’时，很难找出放诸四海皆准的公民论述。不过，如果我们把注意力集中在各种类型国家都会提倡的公民教育重点上，还是可以发现某些共通的特点。这些特点包括：培养公民对自己国家历史文化的认同感、使公民熟悉本国的政经法律制度、鼓励“牺牲小我、完成大我”的精神、积极参与政府所界定的公共事务、遵守国家法律并善尽义务等等。”
民国期间的公民教育，依据的是宪政与社会教育的基本思想。天民在其《公民教育论》一文中，即引凯善西台奈氏（Geoug Kerschensteiner，现译为凯兴斯泰纳，1854－1932）对公民教育的基本理解而得出结论：“公民教育之事业……必由增进经济力及开化力之见地，以国民全体之协力，而始得有功。”
陈筑山的《平民的公民教育之计划》，将公民教育分为广义的（“训练人对于一切团体为有效率的分子的教育，——即普遍的团体教育”）和狭义的（“特别注重训练人对于政治团体为有效率的分子的教育，——即特殊的团体教育”）两种
。基于这样的理解，其公民教育的目的十分明白确切。
概括言之，在养成明达之公民；演绎言之，则了解自己和社会之关系，启发改良社会之常识与思想，养成适于营现代生活之习惯。
老实说，这种对公民教育之性质和目的的理解，着重“小我”和“大我”的关系，对于更新整个社会的教育观念，改进民众的思想意识，都有相当的历史性的推进作用。
在公民教育出现之前，学堂就有修身科教学，强调个人品性的增进、良好习惯的形成、社会公德心的培养等。但从实际效果来看，“修身”的做法，到底还是为了维护既有的统治秩序，简单地说，它还是属于臣民教育的范围
。虽然我们不能否认修身学在清末民初之于中国教育的积极作用，也不能忽视其对公民教育产生的巨大影响，但无须争议，到上个世纪初，随着民权意识的提高和普及，有识之士愈来愈感到，对于民众的教育，不该是制造就善服从的臣民，而应当置于一种更高的层面，使得民众具备更加充分的政治参与意识，提高他们对于社会的责任和技能，即成为“民治之公民”。这是在教育上对古老政治传统的一种反动，也促成了教育思想的变革，其中最明显的例子，当数蔡元培提出的一系列公民教育的观点与口号
。
另一方面，近代中国受到外来民族的侵侮，一系列的割地赔款和不平等条约的签订，使得教育界人士愈来愈认识到，惟有效法先进教育的最新做法，方能提高国民素质，从而自下而上地促进政体变革和社会生产，满足民众的生活需求，提高他们的生活品质，以一个崭新而强盛的姿态出现在世界东方。应当说，清末民初公民教育的提倡和实践，也是某种意义上大国思维的体现。《教育杂志》登载的各类关于公民教育的文章，不少是西方教育的译作（如对凯善西台奈之公民教育思想、英美学生自治的实践、美国“洛原斯制”公民教育法以及其他国家如德国、英国、日本、俄罗斯的公民教育和公民训练实践的推介），体现了对世界公民教育大势的把握与跟随。
公民教育的产生，有其特定的历史背景，而在具体的教育目标、教学内容、教学方法上，则带有更明显的民族特征与时代需求。“民族复兴”一直是公民教育背后的强大推动力，无论对于民族性的思考，或是对民族性格、习惯的改造（如“新生活运动”），甚至是“学生自治”的种种实践，在一定程度上，都是围绕这一大目标而进行的。
因此，包括国民教育、民族教育、平民教育、全人教育等概念，放在民国的大环境中，大都也可划归于公民教育。就是旨在扫除文盲的平民教育，也含有强烈的民族复兴的使命感。《平民的公民教育之计划》一文指出，“公民教育”既顾及到“有文化”的国民，也顾及到未受过国民教育的平民，其内容综括世界意识、国民素质、团体效率等，而教学方法又兼顾设计法与问题法。
一个值得注意的现象是，从课程设置来看，民国学校内的公民科教学，实由之前的修身科蜕嬗而来，修身科可以说是民国公民科教学的雏形。
修身科何以不能继续，而被公民科取代？有人这样分析此中原因——
第一，在目标上，修身科只是侧重私德，不能培养共和国民之精神；第二，在课程内容选材上，修身偏重于传统和过去，过于抽象和不切实际；第三，在教科书的教法上，修身教科书对儿童——学生重视不够。
程湘帆编的《小学课程》一书中也列数修身科的以下缺点。
一、太陈腐也。
二、太重学理也。
三、教材支配未能适当也。
这些说法，应该是很有道理的。不过我们仍需注意，从修身科到公民科，并非一蹴而就，而是逐渐完善的。
清末民初，“修身”曾与“读经”并重。清政府1902年颁布的《钦定学堂章程》（《壬寅学制》）即规定蒙学堂、小学堂和中学堂都开设修身和读经二科，其中修身为第一科，并以管理条例的形式对各级学堂的仪节、堂规、舍规予以规范
。而修身科的课程内容，则集中在对于个人的道德意识、家庭社会和国家的责任意识尤其是忠孝意识的灌输，如中学堂的“修身”科，教学内容便是摘讲陈宏谋（1696－1771）编纂的《五种遗规》，并选读部分有益风化的古诗歌，作为授课内容
，大致上类似于德育，强调的是“教育者为之浚其灵明，定其趋向，纳其身心于中正之轨道，俾得自为修养，应于万事而有自裁的能力，此为至要。”
[1]
随着民国的诞生，修身科中逐渐加入了一些公民教育的元素。其内容从过去的“治人”、“尊君”一变为“自治”和“爱国”。蔡元培提出“以公民道德为中坚”的教育方针后，“公民”概念渐渐取代“修身”，这是时代的趋势。民国初年，教育部除了规定中学校课程应设修身一科外，又明令加入“公民须知”和“中国法制大意”等科目；到了1922年的新学制，正式将修身科改成公民科
。
这种过程可以看到民主共和思想的影响，在另一方面，我们也注意到，修身科强调的“德性”培养，在公民教育中不仅没有被削弱，反倒愈加强化了
。或者说，修身科其实也含有“公德”与“私德”的，惟其“公德”，纯粹是为帝王统治的需要，故与民主共和的思想格格不入，而须被改造为现代意义的“公民道德”。因而，从修身到公民，“德”始终未被放弃，而是赋予了新的意义，变得更丰富了，或者说，指向了不同的教育目标。
严格地讲，传统教育思想中“修身齐家治国平天下”的说法不无深刻的道理。但一旦道德教育被严格限定在某种单一的思想体系，而又不能与个人的性情、能力相互联系与碰撞，更不能与社会公众利益相交通，则无论“公德”还是“私德”，都成了实质上的思想品德与政治教育的附庸。在具体的教育实践中，强调的则是责任意识，而缺乏权利意识。至于在课程设置、教学方法上，更是缺乏系统的规划和设计
。
不过，德性的培养附庸于思想和政治的统治，在中国由来已久。这与几千年思想专制的传统有着密切的关系。故从修身到公民，对“私德”和“公德”的考察，可以显见“公民教育”不是新瓶装旧酒，从形式到内容都是新的。
公民教育倘不是致力于培育公民的独立人格和独立能力，都是可疑的。历史经验提醒我们：公民教育虽然须强调“公德”与“私德”的统一，然此种“德”，归根到底须是以全人格的发展为基本，或者说，公民教育首先须是人的教育。
民国初年倡导公民教育，在课程设置、教材选用、教学方法上都有讨论和实施。大致说来，当时的公民教育，可分为公民科的教学以及公民训练；而就受教育人群而言，又有学校教育与社会教育之分。其中公民科的设立及其教学的方法，则又是学校教育中最可被关注的。
事实上，即便大肆鼓吹公民教育的那些人，也未必都赞成在学校开设公民科。欧洲一些教育家便反对在公民教育中设立专门学科进行教学
。然1922年的新学制仍将修身科改作公民科，至少在某种程度上体现了当时教育行政部门和教育界对公民教育的一种积极态度。不仅如此，这年全国教育联合会新学制标准起草委员会编订的《新学制课程标准纲要》，对于公民科的课程纲要规定，也极为具体到位。
（1）社会生活及其组织，包括家庭及其组织、学校生活、同业组合、地方自治团体、国家、个人的习惯、维持社会组织的原则。
（2）宪政原则，包括国家的性质、政治组织、代议制度、政府组织、人民权利义务、法律和公共治安。
（3）中华民国的组织，包括中华民国的起源、民国政府的组织、地方政府的组织、国宪与省宪。
（4）经济问题，包括生产原则、交易制度、分配制度、消费和财政。
（5）社会问题，包括教育、职业、卫生、劳动问题、禁烟、禁酒问题。
（6）国际关系，包括对外关系、国防、外交、国际关系的维持、不平等的国际关系和国际组织。
针对具体的年段（小学、中学等），则又有人细述公民科在学校教育中的份量、教材选用的原则直至以下具体的教学事项。
初级小学校第一、二、三、四学年，公民科与卫生科、历史科、地理科，合称社会科。每周教学时间占百分之二十。高级小学校，公民科教学时间占百分之四。
对教材的分类也有以下规划。
公民教材可分三大类：以具体之事实说明一切或指导一切者，谓之例话；以嘉言、古谚或偶发事项说明一切及指导一切者，谓之训话；以适于实际之言语、动作、礼仪说明一切或指导一切者，谓之作法。
张粒民在这篇文章中对小学校公民科（包括公民训练）的教材选择原则、各学年课程内容、教学时间和教学事项，以及具体的课程及教学实施内容都有详尽的描述，对当时的公民科教学起了很好的指导与借鉴作用。就“课内教学”的目标与纲要，他制订了一张简易的图表。
中学的公民科教育，依据汪懋祖《中学公民课程之讨论》的说法，主要有以下五条原则。
1. 公民的习惯与品性
2. 公民的动机
3. 公民常识
4. 培养公民理性
5. 树立公民理念和信心
由此，“公民一科之功能，不当仅看作做公民之预备；实当视为学生社会生活之发展。其与他科目无先后之分，有如体育，在课程内未可集中于一年。”根据这个意见，公民科的教学时间须在各学年均衡分布，不可敷衍了事。教学内容，“应以公民道德为最重要”。至于教材编制，“应按照学生团体经验之进展，使体认群己之关系，个人对于社会应负之责任，及公共福利的种种因素”。于初中高中，各设政治、法律、经济、社会诸问题，依照学年，按序配备
。汪懋祖此文的课程建设纲要，遵循了学生认知规律与国家、社会发展的需要。
根据上面的论述，我们可知，民国期间，学校的公民科教学，依据基本的公民教育理念，已经具备相当完整的课程体系。教学方法更是不拘一格。常道直的《小学公民课教学法》提出了如下教学法。
第一，要与他科，尤其是历史科，联络教授；课程表上虽不妨分列，但至少历史科和公民科要由同一教师教授。这一层自是很容易办到的。
第二，要多用问题研究方法。最好每一教学单元即为一个公民问题之讨论、解决，与实行。系统的研究，不惟在小学公民科中不适用，即在其他各科中亦不相宜。
第三，要注重活动的方法，也就是说，在公民科之教学中，当充分领会“学由于做”（Learning by doing）之教育格言。我们所教的，须是学生所能履行的，至少是他们所能表演出来的。总之，在公民教学程序中，学生应该是参与其中，而不是一个“旁观者”。
虽然公民科的教学，曾被改作“党义科”有波折，但民国时期无论公民教育的课程开发还是教学实践，都做出了很大的努力，至少使公民教育的讨论不至停留在纸面上。可惜这样的公民教育传统中断了。1985年，中共中央《关于改革学校思想品德和政治理论课教学的通知》提出要在初中开设公民课，实施公民教育，实际上未能真正地普及这个课程（广东和上海曾于初中开设公民课）；至于在学校教学之中贯彻公民教育思想的作法，更是少之又少（《新公民读本》虽在结构上包含了一种新时代公民教育的理想，但被作为“校本实验教材”而使用，令人怃然）。更严重的是，我们一直将公民教育误解为思想品德教育，而学校的教学资源配备、教师教学方法，又比较滞后。据黄甫全对教育部颁布的《小学德育大纲》《中学德育大纲》所做的分析，基本上没有专门的公民教育内容
。
自从有了公民教育，公民训练便也随之而出现。与公民科的教学不同，公民训练不仅可以在学校实施，也可以辐射至全社会；而其训练内容，不仅有国家与政党的需要，更有一种对于建设社会生活的决心。罗廷光在《国民精神总动员与中学公民训练》一文中认为，公民训练涉及以下各个环节。
1. 精神训练
2. 德性训练
3. 思想训练
4. 社会服务训练
5. 新生活训练
他的这些讨论，大致涵盖了当时对于公民训练的理解，包括对于公民训练所要关注的热点。其中最要紧的当是对于民族性的考量问题，因为这关涉到全体国民的精神风貌以及建设国家的信心和决心。
公民教育产生的背景之一便是对民族性的思考。不少志士（甚至包括一些西方在华人士）都从各个方面分析过中国国民的性格以及传统文化的特征，希望国民产生“民族危机”感，激发“复兴民族”的决心。譬如邱大年就认为中华民族性有几个缺点：（一）自私自利，（二）文弱，（三）虚伪。要铲除这几个劣性，唯有实施国家本位的教育，军事化的教育，生产化的教育。
从某种意义上说，“复兴民族”，在非常时期，无论对于公民科的教学还是公民训练，都是一项重要的内容。而要复兴民族，除了提倡个体牺牲的精神、提高个人品性之外，其中必不可少的工作，就是对中华民族所固有的特性进行理性客观的分析。
其次，德性的强调，正说明在中国的公民训练中，道德（私德与公德）的重要性。如前所述，此种道德，已经不是修身学中对于个体素养的臻于完善的要求，更落实在对群体的贡献之中。
清洁、敏捷、服从诸习惯可以发展，然具有这些习惯的个人未必就有道德的行为。倘使人把行为对于团体的意义发生疑问，倘使他确切地明白了他的行动的意义而决定去做正当的事，他才可说是去做真正道德的行为。
第三，关于思想的训练。公民教育如由政党所掌握，则政党往往藉公民教育而作思想训练。无论党义科是否取代公民科，党化教育皆是公民教育和公民训练所不可抗的。卢绍稷《非常时期的公民训练》一文，规定了国难时期“学校教育”和“社会教育”的公民训练原则。
在学校教育方面之“改进教学”——
训练原则：（一）宣扬三民主义，（二）陶铸民族意识，（三）激发救国思想，（四）锻炼学生体格，（五）培养军事知能，（六）涵养科学思想，（七）养成服务精神，（八）陶冶国民道德，（九）培植团结精神，（十）服从政府命令。
在社会教育方面——
训练原则：（一）宣扬三民主义，（二）激发救国思想，（三）陶铸民族意识，（四）推行国民体育，（五）陶冶国民道德，（六）增进生产能力，（七）灌输军事知识，（八）辅导地方自治，（九）推广合作事业，（十）服从政府命令。
显然，宣扬“三民主义”成了公民训练中排列第一的原则。但“思想训练”并非简单的“党化思想”，即便从卢氏文章中我们仍可以见到，公民训练思想，尚有民族意识、救国思想、科学思想、团结精神等多种。
第四，所谓“社会服务”，不仅是一种意识，更是一种行动与能力。民国期间的公民训练，大多规定有为社会服务的项目。即便在学校教育中，也须有模拟的社会生活与实践的社会服务。天民《学校之社会的训练》一文便提到“世间学问，不可唯以耳目治之，总以实验体会，由实际生活而悟得之为必要也。”
。张粒民在论及公民教育时，也列举家庭生活、学校生活、本市生活、本省生活、国家生活、国际生活及社会生活等要义。这些说法，大约是受了杜威教育思想的影响，也是从社会教育的眼光审视公民训练。在公民训练中强调社会服务与社会生活，一个显见的好处便是民众的生活技能可得以大大提高。我们在上述社会教育中的公民训练原则，常常可见到“增进生产能力”之类的规定。
第五，“新生活运动”。中国固有的生活品质、生活方式等，其实是极其落后的，饮食不卫生、行为不文明、家居不整洁，这些都无不影响了国人的生活风貌，至于萎靡、颓丧、畏难、苟安、贪婪虚伪、营私舞弊等恶习，更是历届政府与教育人士所不能容忍的。故1935年国民党中央指导委员会民众运动指导委员会在《公民训练实施纲要》中，规定公民训练内容为“新生活运动精神纲领及行动纲领，如礼节、卫生、体格锻炼及起居、行动姿势之矫正，家庭之管理，工作之规律，集会交通之常识，及对国家民族之认识。”
总的说来，新生活运动提倡“礼仪廉耻的有规律生活”。由于得到政府的提倡与支持，因此成效比较明显，先在江西的公民训练中实施，各地先后响应。不少人认为，“新生活运动”就其目的和内容而言，实在无异于一场卓有成效的“公民训练”。
除去上述五种公民训练的内容之外，民国期间关乎公民训练的形式和内容，尚有诸如军国民教育、保甲制度、青年服务团，以及校外表演和活动、环境布设、国耻纪念（即所谓“象征刺激”）等。这些训练，大多依照情势需要，而作类似“非常时期”公民训练的规定。由此可见，无论是公民科的教学还是公民训练的实践，都须随时随地作调整，而非只是为了一种理论体系的建构。公民教育，诚如一切学问，乃功用教育的实践，不能停留于理论上的探讨。
学生“自治”的说法，在《教育杂志》中，早在王菼《自治的训育》中已提及，但主要内容是指学生之修身的自治阶段而已，并未涉及宪政意义上的公民精神；到了贾丰臻的《自治心之养成》，始有现代意义上的“学生自治”，甚至提出要在学校“组织级会”与“设俱乐部”。其取向是提倡一种教育方法，而缺乏实在的公民教育或训练的内容。随着西方公民教育理论的普及，“学生自治”这一具有强烈学校民主色彩的概念和做法，开始成为一种运动并在各地开展。
一般，在学校开展的学生自治，其思想基础的来源，一为宪政精神，一为社会民主思想；而其形式，则有学生法庭、学校市（School City）、学校共和国等。应该说，民国期间的学生自治，奠定了日后学校学生自治组织、自治活动的基础；而其思考之全面、行为之彻底，更是后世无可比拟者。就学校管理、教课或学生事业而言，取法、英、美的“自治”当略有差异，如天民所总结的那般——
英美同注重于生徒之自治，而英国所施之方法与美国近今盛行倡导者，其旨趣实大相殊异。美国之于学校，主张以民主国之小国民或小市民之方法训练之，盖欲以社会的训练之力量而改革实际者，故模仿严格的法治国之形式。若裁判，若刑罚，无不备具。而英国则不然，其于学校，仍为家庭的施设，不过扩大之耳。儿童之于学校，一如其在家庭然。彼此以利霭之同情，融融泄泄，协同任事，迎客送友，喜乐相共，如美国学校之体制组织人为的之要素，全然无之。盖英国以质胜，美国以形胜也。吾人以为全无形式，固亦非宜，惟当于英国的施设之中，更参以美国派之近世的力量及社会的体制，乃为善耳。
话虽如此，实际的学生自治中，却大多采取了美国的学校市做法，如《尚公学校儿童自治的昨今明》、《上海中学实验小学儿童自治概况》等文所述。学校市（School City）的意思，是将学校作为一个小型的城市或共和国，然后依据模拟社会的原则，从学生中选出各种成员，分别安排在不同的部门行使不同的职务。其中既有依据三权分立的制度而设立的管理机构，又有公民社会所必需的诸如银行、商店、警察局、新闻社、俱乐部等行政、商务、学术部门，从而使得学生在参与过程中，既熟知社会生活中各部门的职能与任务，又趁机训练了自己的公民职责和自治能力。
民国期间的学生自治，大多有完备的章程和组织机构。就组织方式而言，一般有两种：其一是三权分立，即设评议（立法）、执行（行政）、纠察（司法）三部，如清华学校的学生法庭；还有一种是委员会制，下设总务、出版、学务、卫生、食事、纠察等几种委员会，如上海中学实验小学的“实验市”组织以及尚公学校的儿童自治组织。后一种大多以学生代表大会的形式而存在，即如今的学生会，但其功能和结构，却要复杂和严密许多，且每一级的学生会（级会）分别有具体的职责和任务。而各组织各机关，又分别有行事历录下其每学期（或每学年）之行事计划。我们试观察尚公学校儿童自治组织中的“仁级”（六年级）之学生会的组织系统，便可见其完备与细密了。
学生自治组织成立后，所要做的工作，大致是一方面通过一种团体生活的参与，来发展学生的自治与自主的能力，同时也可习得社会生活的经验。另一方面，则以自治的精神，维护学生之权益。无论是社团的组织活动，学校事务的处理，还是对社会问题的研讨，都强调自身的权力与能力。这后一种自治的内容，却常常走过了头，而遭到时人与后人的质疑。张雪蓉《1920年代我国现代大学学生自治制度研究》一文指出当时学生自治会组织所暴露出的以下几个问题。
首先，学生自治的权力有被张扬到极致的倾向。
第二，缺乏民主的程序和民主的精神。
第三，干预校政，制造学潮。
其中第三个问题，导致学生自治最终却成了学生的“专制”——以历史的眼光看，确有几次因学生自治过度而产生了社会问题。这或许是当初设计学校自治组织的先生们未能料到的，因为即便当时有人提出了关于学生自治的疑问，也大多停留在技术层面。如马精武《尚公学校儿童自治的昨今明》，只是说明学生自治的核心困难，唯“包办主义”，即教师越俎代庖包办儿童的自治事业。按照他的理解，当前的儿童自治，唯恐自治的程度不够！罗迪先倒是一位保持一种清醒之头脑的人，他以为儿童的裁判所或审判厅或法院，实在没有必要在儿童自治组织中存在。他从一个案例中发现，学校中的事务，倘唯从司法出发，实质上是将儿童自治中的教育问题上升到成人化的社会问题，这于儿童的教育毕竟无益。他甚至说：
“司法是政治上消极方面的，现在虽独立为一院，究竟是消极的工作。这种消极的工作，我们希望减少，不希望增加，更希望将来的社会能慢慢达到道德的黄金时代，简直不要这种消极的司法。这原来是一种理想，非最近的将来所能实现。”
这种想法，虽然有着理想色彩，却也道出了当时“精彩纷呈”的学生自治底下所蕴含的一种危机。民国期间学生自治虽发达，然“自治”的过热，恐与国人的传统心理不合；更因为结构臃肿、活动过频而影响到学业。故对于学生自治，我们也不得不抱有一种权衡，“自治”真正所需要的是独立、参与的精神，而非形式，更非借“自治”而达致私利的满足。
民国期间的公民教育，无论在理论创设、课程设置，还是在教学实践上，都取得了不凡的成绩，直为后世之圭臬。而到后期却似乎成了强弩之末，个中原因是多方面的，然公民教育从一开始，便已带有强烈的功利色彩，尤其是政治因素的侵入，是导致其最终沉寂甚至消匿的原因之一。
中国的教育，诚如其国民性格一般，都具实利的导向。故对于西方诸思想，“惟其与民性相近者，辄吸受之，而同化之”
，在公民教育上也是如此。公民教育的初衷，是为了调和个人与群体之间的关系，使个人的利益或行为与道德的取向，能与群体直至国家的理想相合。然而公民教育一旦进入到中国，却遭遇向来都是自私而自足的民众，他们最关注的只是自己的家庭，不知国家为何物，对政治更不感兴趣。所以除非国难已影响到家庭，他们是断不会理睬国家的政体和法制的。国家要振作，民族要团结，这个道理人人都晓得，却未必人人都愿意为这个道理去努力。公民教育本来是为了改变这一状况，但在具体实施和操作中，却又为另一种形式的功利所困扰，其实效未必都如初衷。
其次，社会与民族的危难，乃是促使公民教育兴旺发达的外因。一方面是接踵而至的外患，另一方面，民族意识的枯竭，民族精神的颓丧，民族性格的缺憾，这些无不是中华民族生存的敌人。故公民教育从一开始便担负着振兴民族、复兴民族的功用。这与德意志的军国民教育实是异曲同工。然危机感一旦消失或弱化，则公民教育便淡出人们的头脑。这是又一种的功利。
再者，公民教育起于一种时代的需要，甚至也起于一种政治的需要，从这一角度来看，则功利色彩愈加显著。曾在干《略论公民教育》中说：
“（公民教育）乃是以完成现社会制度下，维持这个社会秩序所必要的所谓社会生活与公共生活，养成自治的产业的知识道德，使有贡献于国家社会的发展为目的。”
其中的政治功能跃然纸上！公民教育最终为政治所利用，或许便是其走向衰落的缘由。因此民国期间所倡导的公民教育，在许多方面，唯重形式。譬如江西省会的“公民训练”，对受训民众而定甚严，几近强迫；而三月一期的公民训练之后，又多了一个极其铺张的“检阅”。不仅如此，对于公民教育，也有许多无谓而可笑的规定。政治的介入和思想的钳制，使得正常的纯粹的公民教育变得愈加艰巨，甚或要遭到阻遏。故民国期间的公民教育，虽包含了民主与法制、共和与参与的思想，然其结果，仍逐渐回到了臣民教育。
2012年8月于杭州观旗轩
[1]
王
：《自治的训育》，《教育杂志》，1914年第六卷第九号。