（一）大都市区治理的雏形：都市工作委员会

早期的伦敦还没有统一的大都市区政府，随着工业革命带来城区的规模不断向周围的郡扩张，管理体制与区划模式滞后于经济社会发展的矛盾日渐突出。从19世纪30年代开始，英国政府着手对大伦敦的治理体制进行改革，拟建立具有大都市区政府性质的管理机构，并先后进行了许多有益的尝试。例如，成立了郡警务局（1829年）和都市下水道委员会（1848年），但真正意义上的伦敦大都市区地方管理机构是依据1855年的《都市地方管理法案》而成立的“都市工作委员会”。当时的辖区人口约为280万人，管辖面积大约300平方公里，管辖范围大致相当于今天的内伦敦区域。都市工作委员会的主要目标和职能是改善、维持伦敦的污水处理系统的良性运转，在其随后存在的33年里，所承担的职能逐步扩展。尽管在名称和法律地位上还名不副实，“都市工作委员会”在性质上具备了伦敦都市地方管理机构的雏形。

（二）市—区对抗阶段：伦敦郡议会

1888年，英国颁布了《地方政府法案》，废除了都市工作委员会而成立伦敦郡，由居民直接选举产生伦敦郡议会。但是在组织形式上，改革的激进派和温和派各持己见，相持不下。前者主张废除教区委员会，建立单一的都市郡政府，这一观点遭到了各教区和伦敦城的联合抵制；后者则建议成立自治市以取代教区。后来，在中央政府的干预下，制定了《1899年伦敦政府法案》，伦敦郡于1900年进行改革，仍然实行两级体制。该法案还赋予伦敦郡议会很大的权力，废除了教区，改建为自治市，自治市自此开始成为都市基层地方政府的基本单元。至此，除伦敦城以外，与之抗衡的其他的内伦敦28个自治市都建立了地方议会，与伦敦郡议会一起构成管理伦敦的两层管理体制。

（三）统一管理阶段：大伦敦议会

进入20世纪后，伦敦郡议会面临快速城市化发展带来的诸多挑战。为了防止伦敦城市的无限膨胀，20世纪40年代英国议会专门制定了《绿带法》，决定用环城绿化带把伦敦大都市包围起来，并且把伦敦大都市圈分成三层：市中心、内伦敦和外伦敦，总面积约1580平方公里；同时，还针对战争的毁坏及贫民窟问题提出了伦敦大都市的规划与重建，但整个大都市地区仍然属于众多互不隶属的行政区管辖，一体化发展也较难顺利实施。因此，英国于1965年成立了大伦敦议会，并将原有的85个自治市重组为32个，以适应管理体制改革的需要。在随后的20多年里，伦敦市一直保持的是“大伦敦议会—自治区议会”的双层政府管理模式，但这种双层管理体制加大了上层政府的管理协调难度，而且由于两级政府的职责界定不清，运作效率低下。另外，由于不是严格的行政隶属关系，自治市议会削弱了大伦敦议会干预城市发展的权威性，降低了其有效发挥战略职责能力。

（四）多头分散阶段

20世纪80年代，英国中央政府在分权化、市场化和私有化政策的主导下，认为应该减少地方政府管理层级，提高地方政府的自主性和地方治理的民主性。1986年，大伦敦被分成32个较小的自治市和伦敦城，同时废除了大伦敦议会，实行分块各自管理，中央政府在各大区域下设立政府派出机构，从而就有了“伦敦政府办公室”，专事伦敦地方层次的战略规划和协调发展。伦敦成为世界上唯一没有大都市区统一政府或机构的城市。然而，由于各自治市的官员由民选产生，中央指令大多无法得到有效贯彻执行，造成交通、环境等中央公共服务机关的区域发展政策在地方无人响应的被动局面。同时，由于各个自治市之间经济发展水平的差异，彼此之间弱肉强食、恶性竞争，造成巨大的资源浪费。在此后的10多年，多头分散、利益纠缠不清的局面一直困扰着伦敦，城市发展的统一性与整体性遭受到严重威胁，综合竞争实力受到了极大抑制。

（五）重新整合阶段：大伦敦市政府

鉴于全球化的压力和民众对政治民主化的要求，布莱尔领导的工党政府根据1999年的《大伦敦市政府法案》，于2000年选举成立大伦敦市政府。根据法案，大伦敦市政府统辖整个大伦敦地区32个自治市和1个伦敦城。大伦敦市政府由伦敦市长、伦敦地方议会组成，再次形成了“大伦敦市政府—自治市议会”的双层治理结构。但是，大伦敦市政府是作为战略性政府而运作，它与各自治市之间是合作和协调的关系，其重心不在于提供日常的公共服务，而是着眼于城市的长远和可持续发展与提升城市综合竞争力。大伦敦市政府的工作重点放在与区域各地方政府间在交通、经济恢复、环保、土地使用规划、文物保护等各方面的合作与伙伴关系，以及空气和水污染控制、垃圾处理等区域性公共物品供给上，而纯粹地方性的公共服务如街道照明、地方公园与运动场、垃圾收集则保留给各自治市。从实践来看，这一改革不仅走出了长期以来的管理困境，而且取得了显著成效及民众的支持。 TFx8bg8yEANb5PL/0EmjZQPX6FwtB8ysVjH66JcXDxvGnsXrYOHDSHmsAFioslm1