中国地方法制问题与其他国家有所不同,统一与分裂成为了中国地方治理与地方法制研究的一个焦点问题。 也就是说,保持一个统一和巩固的中央政权,维护国家的有效统一,是中国一切政治问题的考虑焦点。传统的地方法制问题,法制本身并不突出,倒是中央与地方的关系比较突出。所谓治与乱,其实就是中央是否能够有效地统一地方,地方是否比较忠诚于中央。对于传统社会的统治者来说,所谓治乱,在相当程度上也即保持中央对地方的有效控制。因此,中央与地方关系的主要着眼点就在于:既要防止地方势力坐大,也要防止中央过度侵蚀地方利益。从近期来看,地方利益受到侵蚀是一个普遍的现象。
《三国演义》开篇讲:“天下大势,分久必合,合久必分。”这概括了中国人对于自己历史的一种经验性认识:中国各个王朝,往往是统一一段时间之后,就会经历一段时间的分裂。统一与分裂,在中国五千年历史上占据的时间,相差并不多。“对中国而言,分裂、分治的时间是主要的,统一的时间是非常短暂的。对中原王朝而言,统一的时间略少于分裂时间。但在元朝之前分裂时间多于统一时间,元朝以后则基本上是统一的。” 然而,人们还是确信,中国历史的主流是统一而不是分裂。其原因值得多方面讨论。
中国具有“大一统”的文化传统与文化认同,固然为当代中国的国家统一与政治稳定提供了重要的传统资源。 不过,真正良善的治理与有效地履行政治责任,才是国家得以长期稳定与繁荣发展的制度性保障。在此方面,应当注意适时推进相关领域的制度化、法制化进程,从而为国家奠定长治久安的真正基础。
统一与分裂的传统焦虑,主要是担心中央对地方失去控制,因此,相关建议用传统话语来表述不外乎如下内容:强干弱枝,内重外轻,不使太阿倒持,授人以柄。翻译成今天的话就是:中央要集权,要使地方处于弱势,不能使其有力量与中央抗衡。
汉代政论家贾谊忧虑汉初形势,担心诸侯势力坐大影响中央权威,建议“欲天下之治安,天子之无忧,莫如众建诸侯而少其力” ,最后达到长治久安。汉武帝时,徐乐也上书:“天下之患,在于土崩,不在瓦解,古今一也。” 《三国演义》开篇亦如此看待天下形势,分与合,无非是统一与分裂,分裂即瓦解;三国的结局就是三国归晋,分裂归于统一。北宋皇帝为防止武人以军权政变,不惜以削弱军事防卫力量的办法来削弱武人势力;南宋皇帝为了完全杜绝军人干政,不惜杀岳飞以消灭独立军阀的可能存在。然而,即使如此,统一的中央政权还是会从两个方面走向末路:不是土崩,就是瓦解;即不是因各地无法维持统一而导致整个社会溃败解体,就是造成中央无法控制地方,从而出现割据势力,统治彻底解体,最终还是要下一个力量出来完成新的统一,形成新的中央。
解决治乱循环,尤其是防止地方分裂,是传统中国长期面临的治理困境,但乱局仍然难以避免。乱的可能性一般是两种,即“土崩”与“瓦解”。“土崩”“瓦解”分别指央地关系治理失败之后出现的两种现象,按照徐乐的说法:“何谓土崩,秦之末世是也。……由民困而主不恤,下怨而上不知,俗已乱而政不修。此三者,陈涉之所以为资也,此之谓土崩。”“何谓瓦解?吴、楚、齐、赵之兵是也。七国谋为大逆,号皆称万乘之君,带甲数十万,威足以严其境内,财足以劝其士民。” 这就是说,或中央控制地方过于僵化,因而土崩;土崩,地方无力应对各种情况,因而直接崩溃,无法收拾,直到重新形成一种有效率的组织机构,来解决地方上的问题。或地方势力坐大,无法收拾,中央的统治不能维持,形成割据政权或势力,统一政权因此瓦解为多个政权,直到强有力的新领导集团有能力将其收编,重新完成统一。
这两种情况当然都是消极的,最好是能够在央地力量之间形成有效的平衡;央地权力平衡,能够各司其职,并发挥各自的作用。这并不容易,因此,中国历史上就一直存在着一治一乱之循环,不停地出现土崩瓦解之局面,由后来的人继续收拾。
一个方面的问题是社会解体。当社会缺乏内部的自我组织能力,当政权不能继续统治时,就只能土崩,一片溃烂,不可收拾,后人做事(建立新中央)无所凭借,要从头做起。徐乐认为秦末形势就属于土崩。元末和民国末年也是土崩。土崩之后的社会,基本不存在社会内部的自我组织,因此,要重新建立秩序和统一政权,其希望只能寄托于普通的民间人士。只要看新政权的组成,就能够判断前一政权的失败在于何处。汉高祖、明太祖、中国共产党均起于民间,即说明前政权失败的原因在于没有能够防止土崩,把社会组织整个地拆散了,中央一倒,万事全坏,没有任何人有能力、有号召力重新组织社会。民国末年,新阶层兴起,旧精英最后被革命风潮席卷而去,也是一种土崩格局。
另一个方面的问题是政权解体。与社会解体的土崩不同,瓦解则是另外一种现象:社会有自我组织能力,且能够在中央政权解体后,按照既有的组织网络重新组织起来,虽一时不能形成新的中央,但能够形成暂时割据。中国的大一统传统,决定了人民心向统一,无论是土崩还是瓦解,最终必定要归于一统———建立一个新的中央。
历代统治者最担心瓦解,因为,能够对中央政权形成有力挑战的,必然是强大的地方豪强势力。因此,从制度的安排上就一定要将地方压制住。汉高祖九年,“是岁,徙贵族楚昭、屈、景、怀、齐田氏关中。” 历代统治者对此均有着共识,明太祖朱元璋也采取了同样的措施。 从历史经验看,有学者指出,最高统治者最关心的是对各政区的绝对控制,而不是各政区的合理开发和最佳的经济效益。 不过,把地方压制住之后,负面的影响就是社会活力不够,没有能力自我组织,也就无法独自应对各种挑战。比较突出的是宋代,由于采取的措施过度地剥夺了地方权力,导致地方财力薄弱,无法应对各类突发的困难。
当代中国的体制来自革命传统,更来自深厚的重视国家统一、政权统一和文化统一的大一统传统。“秦皇汉武、唐宗宋祖”是毛泽东、邓小平也许不必明说但必然效法的事业上的前辈。所以,当代中国吸取民国军阀割据(事实上的政令不统一或分裂)的教训,重点也就在于防止瓦解。但制度上的缺陷也突出地表现在:中央过度集权,地方过度被动。因此,“一管就死,一放就乱,一乱就收”。在如此的循环往复中,由于缺乏有效的、巩固的制度,导致受此制度影响的各类人员都无法形成一种稳定的预期,导致社会生活的失范现象比较严重;而纠正前一阶段的问题,则必然重复后一阶段的问题,最终,中央和地方关系形成不断消长却缺乏充分制度化的死结。
事实上,防止瓦解最后会进入土崩。因为,目标是要消灭地方势力,最后就要将其消灭于萌芽状态,地方因而就根本没有势力,各个地区的基层社会就陷于无组织状态。而官方的组织仅仅是为了消灭地方的“组织”,也就是社会内在的微循环系统,从而社会就消失了。当遇到需要通过有组织的力量才能应对的各种挑战时,如自然灾害、外敌入侵等,国家根本无法应战,从而失去统治效能,社会自身也解体了事。
笔者认为应当在宪法框架下,重新建立中央和地方的关系,地方不能从统一国家中独立,避免形成影响国家统一的分裂势力或者过分突出的离心主义倾向;同时,中央不必过度介入地方事务,也不必过度偏重有些地方,而且能够接受至少是容忍地方相对独立的治理与发展。各个具有活力且欣欣向荣的地方,在整体上构成一个强大的中央集权的国家,中央与地方之间的关系是通过法律规则来界定与保障的,两者都不能够随意侵犯对方的权力。当然,如何保持大一统国家内部良好的地方治理,既维持统一,又能保持地方活力,在制度上如何进行适当安排,在当代中国这个问题可能才刚刚被意识到。