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行政争议又称行政纠纷，是现代社会不可避免的代价。解决行政争议需要有法律的救济手段。行政争议经有权管辖的机关受理后即为行政案件。行政复议、行政诉讼是现代社会公认的两种解决行政争议的有效法律方法，二者都以行政争议为处理对象，以解决行政争议、救济公民权利为直接目的。
行政争议本质上是行政管理领域的意见分歧，是行政权行使与行政相对人合法权益的冲突和纷争。从行政管理主体角度理解，它是行政机关及其工作人员执行职务过程中，与公民、法人或其他组织发生的争议；从行政相对人角度看，则是其对行政机关的行政行为不服而发生的争议。
从行政管理客体的角度理解，所有的行政争议，都不仅仅是行政争议。当前最突出的行政争议，如征地、拆迁、企业改制、复转军人安置、行政垄断等，根本上是经济问题，甚至是一个政治问题。不少争议正是由于少数通过正常途径掌握行政权力的腐败分子，将其本人、亲属及其利益集团的私利，与其他公民或者组织所代表的公共利益或者合法的个人利益对立起来，从而转化为行政争议的。
（1）传统行政管理体制的余孽。新中国成立几十年来实行政企合一、政事合一的高度集权化体制，法制的健全与完善不受重视。由于民主制不健全，为全体国民负责的法律责任机制在设计及实施上都存在问题。行政争议的解决者没有为普通百姓解决纠纷的外在压力，也不会因为未依法解决纠纷承担外部责任。在民主制不完善的制度环境下，所有的行政官员包括追逐行政级别的法官，不对选民负责，只对拥有任命权及任命否决权的上级、同级负责或者妥协，致使解决纠纷的动力不足、能力不强。
（2）行政行为规范化的程度低。改革开放三十多年来行政法制建设虽有了长足发展，但有关行政机关的职权划分、行政执法程序、行政机关及其工作人员责任等的规范仍很欠缺。
（3）行政机关工作人员的素质不高。由于行政机关公务人员的整体素质不高，法律意识淡薄，受认识能力、品德作风等因素影响，行政机关不可能保证其行政活动绝对合法、适当，难免出现偏差和失误，致使执法犯法、执法不当侵犯公民、组织的合法权益。
（4）行政权力违法自我膨胀的冲动。行政权力本身都具有腐蚀性、扩张性和侵略性。权力能够直接给拥有权力的组织或个人带来物质或精神上的利益，因而权力主体常会产生扩大权力的本能冲动，使行政权力具有一种无限延伸的动力。正如孟德斯鸠所言：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条真理。有权力的人使用权力一直到遇有界限的地方才终止。”
（5）行政权力依法扩张的普遍现实。现代社会行政权力的扩张是一个基本的事实，因为现代社会日益复杂的政治、经济和社会问题，迫使政府加强对社会的直接介入，它不仅必须承担传统意义上的保国卫民的责任，而且承担起了扶助各行各业均衡发展，普遍提高各个阶层生活水准和道德、文化水准，防止个人私欲损害社会公益以及缓和社会矛盾的责任，这在行政法学理论上称为服务行政（给付行政）。国家行政机关在行政活动中享有行政权力是一种实际的需要；组成政治社会、认可行政权力的目的，是为了让行政机关最大限度地保障公民自由，使每个人得以充分地行使自己的权利。对权利的保护是法律调整现实社会关系的根本宗旨，对公民权利的保障和行政权力的合法行使二者的有机结合是人们的理想追求。无论基于何种原因，行政权力的膨胀使得行政机关违法的机会大大增加，行政权力一旦突破其应有的边界，势必会损害公民的正当权益或危及行政目标的达成。经验和理性均告诉我们，任何建立于行政机关能够完全正确、公正地依法行政的期望与假设基础上的制度设计必然是会失败的。
（6）行政自由裁量权的存在。国家行政管理是极其复杂的活动，法律、法规不可能对其方方面面都作出详细、严格的规定，为了使行政机关及其工作人员能够充分利用自己的专业知识与管理经验以应付形态各异和飞速变化的社会实际，也有必要给予其一定的判断余地或裁量空间。行政机关行使行政裁量权，必须在裁量幅度之内，符合行政法的一般法律原则，符合行政的公益目的。如果不符合这些要求，则构成行政裁量权的超越或滥用，属于违法行政行为。但行政机关裁量权的行使也有可能并未构成违法，只是不适当。对于是否适当的判断，需要一定的专业与管理知识，并且对公民、组织的权益的影响也并不严重，所以由司法机关进行审查并不适合。而行政复议作为上级行政机关对下级行政机关的层级监督，需要把行政行为是否适当纳入复议范围。
（7）人为错误不可避免。由于复杂的客观环境，行政机关在行使行政职权、对内政外交事务进行管理的过程中，不可能绝对正确、合法及适当。因为行使这些职权的都是公务员，而不是天使。由于行政管理涉及的范围广泛、内容繁多、情况复杂，公务员在实施行政管理过程中，因法律意识、专业技术及工作能力等方面的欠缺和不足或者主观认识能力的局限性，难免出现失误或偏差，故意滥用职权的情况也时有发生。经验和理性告诉我们，权力有被滥用或误用的可能，任何指望公务员完全准确无误地依法行政的政治设计都是不现实的。我们能做的莫过于以法律手段来控制并矫正那些违法或不当的行政行为，使行政相对人的合法权益得到恢复和保障。
（8）相对人不可能完全认同。公民、法人或者其他组织也不可能完全认同并服从行政机关的所有管理活动。行政机关的行政行为总是与相对人的权益密切相关，而个体利益与公共利益始终是一对既相互依存又相互冲突的矛盾。一旦行政机关违法或不当，相对人一般都会作出反应和表示。即使行政机关的行政行为合法、适当，相对人也会在其法律意识、认识水平和经验知识等因素的支配下，作出错误的主观判断而表示不服。