整体来看，我国公共图书馆发展态势较好，然而从已有的实证研究结果和对实验基地的访谈来看，由于现阶段公共图书馆政策保障体系不健全、不完善，公共图书馆的发展面临的一个严峻问题是“更多事权下放伴随着财权和人事权的不变更”，经费保障和人力资源不足是公共图书馆寻求良性发展和提升服务供给能力过程中面临的主要障碍。图书馆经费保障投入力度和投入机制不能适应日益增长的事权增长，原有的人事编制数不能适应图书馆馆舍规模扩大和服务人口的增加所带来的工作量的增加。这些问题最终导致公共图书馆运行效率难以有效提升。

（一）公共图书馆的经费支出结构不合理

图1反映了2014年全国各行政层级的公共图书馆 基本支出比重和项目支出比重。项目经费支出占总支出的比重省级馆最高、市级馆次之，县级馆的项目经费支出占比最低。基本经费支出占比排序恰好相反，省级馆的基本经费支出占比最低，县级馆基本经费占比最高。从全国范围内不同层级的经费支出比例来看，省级馆的经费使用最为有效，主要花费在“养事”上面。相反，县级馆的经费使用效率较低，主要花费在“养人”上。从经费使用情况来看，省级公共图书馆的发展状况最为理想，县级公共图书馆的整体发展状况最不理想。

对14个实验基地公共图书馆的调查显示，不论是省级馆、市级馆还是县级馆，其基本支出占总支出的平均比重均高于当年全国同级公共图书馆的平均基本支出水平（详见表1）。在6家省级馆中，湖北省图书馆的基本支出占比最低（只有14.86%），其85.14%的支出都用在了项目支出方面，湖北省图书馆的经费支出比例反映了较高的经费使用效率，这也与湖北省图书馆的实际发展情况、其软硬件设施设备及服务状况相一致。重庆市图书馆的基本支出占比36.86%，济南市图书馆的基本支出占比为38.11%，低于全国省级馆基本支出比重平均水平。

（二）支持公共图书馆发展的保障措施与服务需求不相适应

调查显示，免费开放之后公共图书馆存在的突出问题是经费保障与服务需求不相适应。免费开放带来的问题是公众对公共图书馆的服务需求急剧膨胀，而相关政策保障滞后。虽然财政部及时发布财教〔2011〕31号文件，对经费保障机制、经费投入力度和经费保障标准做了相关规定，但是实际落实情况并不理想。如杨玉麟指出“在实地调研中，我们发现一些地区并没有按照中央政策完成地方财政应该承担的补贴任务，以至于出现中部地区一些县级公共图书馆实际只拿到了中央财政每年10万元的补贴经费，而一部分西部地区县级图书馆只拿到了每年16万元的补贴经费”。各级公共图书馆的经费来源及收入水平受地方经济发展水平和地方政府对公共图书馆的发展关注程度的制约。各级图书馆承担的责任和任务相同，而资源配置水平则差异较大（见表2）。

据实验基地图书馆工作人员反映，当前公共图书馆的各项权益缺乏政策法律保障，导致公共图书馆的地方财政经费不到位，经费投入标准和到位时间主观性和随意性较大。甚至基层公共图书馆的公共空间缺乏保障，乡镇级场地建设位置不合理，而文化弱势现状则导致空间场地被占用，移作他用，难以发挥文化设施的作用。

根据对武汉大学国家文化财政政策研究基地针对14家实验基地公共图书馆对购书经费政策诉求统计显示，公共图书馆购书经费短缺是影响图书馆服务能力提升的最大问题。主要原因如下：一是图书新增量变大，更新图书版次（新旧图书更替）、新增图书导致购书经费不足。二是管理制度改革，基层公共图书馆实行总分管制建设，县级以下所有公共图书均由县级图书馆统一采购，导致购书经费缺口变大。例如，定边县提出“我县实行城乡多位一体公共文化服务体系，全县农家书屋、职工书屋、中小学图书馆藏书均由县图书馆统一采购，统一分编，统一管理。全县共381个分馆。因此购书经费希望能高一些”。三是图书价格的上涨。四是购书经费缺乏动态调整机制。当前购书经费没有随着馆舍规模的增加，服务面积、服务时间和服务空间的延伸拓展等进行动态调整。比如襄阳市图书馆提出“城市半径扩大，服务人口增加，读者量加大，读者对知识和信息的更新需求不断加大。按照公共图书馆建设标准里藏书量人均0.6～1.5册标准，馆藏图书应达到270万册，现有馆藏离国家标准相差甚远，确需增加购书经费”。表3统计了2014年实验基地14家公共图书馆人均购书经费情况，省级馆人均购书经费显著高于市级馆和县级馆。主要原因是各级图书馆的经费保障很大一部分来源于地方政府，受地方政府财政投入水平、对公共图书馆发展的重视程度以及投入意愿的制约，各地区各行政级公共图书馆的人均购书经费水平呈现出相应的差异。

（三）公共图书馆人力资源严重不足

据调查，实验基地图书馆普遍反映人员编著数量需要标准化。由于当前政府政策不连续，政府对一项任务或活动的补贴有特定期限，补贴资金也只限定在特定期限之内，公共图书馆不得不为了某一项任务招聘临时工作人员，并对其进行短期培训上岗。长期来看，这种工作机制会导致公共图书馆从业人员流动性增大，从而不断增加图书馆的人员培训经费支出，而这种临时性培训支出不利于公共图书馆人才培养和人员业务素质的整体提升。也有学者研究指出，由于缺乏统一的政策和计算方式，公共图书馆的人员编制定额缺少政策依据。杨玉麟（2015）通过对某省公共图书馆的调查发现，有些山区县级图书馆仅仅有3～4个人员编制，而某个平原县的图书馆就有50多个编制。然而，相比较而言，海南省图书馆作为一个省级公共图书馆，全馆只有20多个编制。各级公共图书馆的人员编制按照什么的标准进行测算定额，服务人口、馆藏文献数量、图书馆建筑面积还是考虑某些综合因素，是学界、图书馆界以及相关政府主管部门亟须解决的一个问题。 l+rZFEQXvgGbLgQhqNJXqXWOIw5vkV6bYzrDUtJjzUfh34Lil0zwWVpUWsKhaIjg