一 城市与国家主权、国家利益

主权规范是当代国际关系的基本规范，构成国际体系运行的基础规则。从国际法角度看，主权是指国家对内最高的统治权和对外的独立和不受干涉的权利。近代国际法的奠基人胡果·格劳秀斯（Hugo Grotius）在《战争与和平法》中将主权国家作为国际法的主体，指出，主权即权力的行使不受另外一种权力的限制，当一国不受任何别国控制而处理内部事务时就表现为主权。 英国学者阿兰·詹姆斯（Alan James）认为对外主权就是一国的基本权利不受他国干涉。 ^[1] 主权规范被当代国际社会普遍接受。《联合国宪章》第二条明确规定，“本组织系基于各会员国主权平等之原则；各会员国在其国际关系上不得使用威胁或武力，或以与联合国宗旨不符之任何其他方法，侵害任何会员国或国家之领土完整或政治独立；本宪章不得授权联合国干涉在本质上属于任何国家国内管辖之事件，且并不要求会员国将该项事件依本宪章提请解决” 。1981年12月9日，联合国大会更是通过了《不容干涉和干预别国内政宣言》，最鲜明地表明了主权平等这一原则。

对于主权持有者的形式，学界的意见并不一致。围绕主权问题，争议最多的一个方面当属主权对内的绝对性问题。法国学者让·布丹（Jean Boding）倾向于自然法基础上主权的至高性。布丹认为，主权是国家的主要标志，是对公民和臣民的不受法律限制的最高权力。“主权是永恒的，有别于在特定时间内所授予的任何有限的权力。它是非授予的权力，或者是无限制的或无条件的授权。主权是不能转让的，也不受法令的限制。它不受法律的约束，因为只有主权者是法律的来源。主权者不能使他自己或他的后继者受约束，也不在法律上对他的国民负责。” ^[2] 在国际关系学研究中，现实主义学说的倡导者汉斯·摩根索（Hans Morgenthau）同样认为，主权具有不可渗透性，“一国未经该国同意，不得在那块领土上行使管辖权”；“主权就其性质而言是不可分割的” 。最重要的是，现实主义认为，由于主权的存在，国家——而非社会或者个人——才是国际关系的行为主体。

根据国际关系学者罗伯特·吉尔平（Robert Gilpin）的论述，国际体系曾经以三种形式存在。第一种国际体系就是地方化的社会组织形式，也就是城市国家。“独特的环境使得一种相对地方化的组织形式在国际关系史上扮演了重要的角色，这种形式就是城市国家。”“在古代文明的河谷，古希腊和文艺复兴时期的意大利，城市国家体系曾经盛极一时，并体现了更大的国际体系的所有特点。” ^[3] 这样一个小规模的政治实体就是一个国家。它对外独立，对内享有完全的自主权。在经济上，它以自给自足为目标；在政治上，顽强地坚持城市本位主义。 第二种国际体系是帝国或者帝国体系，例如巴比伦帝国、罗马帝国、马其顿帝国，后来的奥斯曼帝国，以及一直雄踞东方的中华帝国。这些帝国之间的关系，同样属于主权国家间的关系。“尽管存在着城市国家、封建主义和其他地方化组织形式，这些组织形式也常常具有决定性的重要性，国际关系史在很大程度上是大帝国的延续。” ^[4] 第三种国际体系就是现代民族国家。民族国家通过民族主义解决了忠诚问题，通过有效的经济税收政策解决了财政问题。“现代国家的本质就在于它拥有一整套的法律、信仰和制度，能够创造并运用国家实力。” ^[5] 因此，国际政治一直是主权国家之间的政治，不管这些国家是城市国家、帝国还是民族国家。民族主权国家由于它在财政、组织和动员等诸多方面的制度优势，最终成为国际政治最主要的行为体。

但是，随着世界政治的发展，对主权绝对性和不可分割性论点的挑战越来越多。这些挑战基于许多现实方面的实践，并且对传统的国际关系理论提出批评。这些批评总的来说可以分为两种：一种认为国际组织或者国际规范正在变得越来越强大，某种程度上限制和高于国家主权 ；另一种则认为全球化赋予许多国内的非政府行为体（Non-governmental Organization，NGO）以力量，使得国家越来越趋于破碎化和过时。 现实主义者和一些中国学者对这种“主权分割”“制度限制主权”论从各方面都提出批评。例如，约翰·米尔斯海默（John Mearsheimer）指出国际制度虽然可以帮助制止国家之间的欺骗，但它对由于国家主权造成的相对收益问题提不出解决的办法。 ^[6] 肯尼思·沃尔兹（Kenneth Waltz）也认为，国际制度本身是无足轻重的，围绕大国的利益而转移。虽然北约所发挥的功能和它所拥有的庞大官僚机构都促进了制度本身的延续，但决定其命运的依然是国家。北约之所以在“冷战”后生存下来，恰恰是因为美国需要借助它来继续对欧洲国家的外交和军事实行控制。 ^[7] 中国国际政治学者梁守德也在他的著作《国际政治学理论》中强调：“①主权涉及政治、安全、经济各个方面，是一个整体。为了全局利益，让出部分主权，并不损害主权的完整。我们强调主权利益是总体利益，并不把它绝对化。②主权的重要原则是平等，在平等的基础上，彼此协商，互谅互让，对等互利，正是相互尊重主权平等的表现。我们强调的主权利益是相互具有的平等利益，反对单方面限制。③主权的要害是独立自主，让出一部分主权，换取整体利益，只要是自愿的、由本国独立决策，就是合理的” 。笔者在前文已经提到，主权是一定领土之内的最高权威。因此，片面强调国际制度或者国际法对主权的制约，而忽视主权自身所拥有的最终决定权，显然是有问题的。

对于第二种批评，也就是国内非政府行为体和民族主权国家之间的竞争，似乎在外交和国际关系学界并没有引起持久的共鸣。学者们强调，“拥有固定边界的主权国家被证明是维持和平和培育经济福利的最好组织形式” ^[8] 。如果想要证明跨国公司等行为体的权威已经可以和国家相提并论，那么要比较的不是和小国，而是和国际体系中的大国。显然，到目前为止，还没有一个非政府组织的政治、经济和军事力量达到了这个标准。

建构主义学说的代表亚历山大·温特（Alexander Wendt）也支持这种国家中心主义观点。他认为，国家并不是从一开始就垄断了暴力的使用，但是这项垄断暴力的工程进行得非常成功。因此，在探讨国际政治之时，国家才是分析的首要单位。 ^[9] 中国学者也从不同角度捍卫了国家主权相对于其他国内行为体的优先地位。例如，梁守德认为主权使得国家必然成为国际体系的首要行为体。“在国际政治中，国家成为重要行为体，关键在于拥有主权。具体地说：①主权赋予国家独立的内外职能，即对国内社会和国际社会进行独立的、有组织活动的职能。②主权要求国家建立庞大而又严密的由各种机关和人员组成的组织体系，即国家政权机构——主要包括各种国家机关及其官吏和常备军。③主权使国家产生了强大的凝聚力。主权能使地域稳定，居民固定，组织系统健全，吸引不同民族、不同阶级的居民，凝成一个坚强的整体。” 因此，无论是城市，还是跨国公司或者其他行为体，都无法与拥有主权的国家相抗衡。

在国际政治竞争中，小国寡民的城邦——而不是单纯的城市——最终被帝国和民族主权国家所取代。其中存在许多原因，诸如城市的规模太小，掌握的资源有限，从地缘政治的角度来讲缺乏战略纵深的空间等。城市失去原有的主权之后，它就不再是城邦国家，而成为纯粹的城市，虽然它依然是国家的政治和经济中心所在地。但是，与广大的乡村一样，它也只是参与国家政治活动的一个下级单位，在行政、税收等各方面都受到中央政府的节制。从国家主权的视角出发，肯尼思·沃尔兹指出：“尽管国家可能愿意减少对非国家行为者的事务作长期的介入，它们还是给交往定出条件，无论是被动地允许非正式规则的形式，还是通过主动插手来改变那些不再适合于国家的规则。在危急时刻，国家重新制定其他行为体运转所遵循的规则。” 不仅如此，一些学者甚至认为，随着国际化或全球化的发展，城市的国际角色受到进一步的限制，而国家的优势增强了。“国际化要求国际管理，而国际管理需要各国中央政府相互合作来提供。随着国际管理的范围向原本属于国内事务的广泛领域扩展，涵盖到次国家行政体行使管理的各个社会经济领域，各国中央政府有可能通过在这些领域承担国际义务而推行中央集权，取消或者缩减次国家行政体在这些领域各自独立施政的能力。” ^[10]

即便是对于典型的西方联邦制国家，城市发挥国际角色也要服从整体的国家利益，而且以主权为核心的国际法和国内法体系牢牢地保证了城市国际交往活动的结构性条件。美国法学家理查德·比尔德（Richard Bilder）指出：“（美国）《宪法》的一个主要目的是把外交关系牢牢控制在全国性政府的手中。尽管各州和其他地方政府卷入对外事务的范围、程度有所变化，国会、政府和法院对此似乎无动于衷。”“在处理同外国关系时，联邦政府作为美国唯一代表的大原则已经牢固建立起来了。只有中央政府才享有外交事务上的全部、独一无二的责任，而地方政府的权威是非常有限的。” ^[11] 即使各州和地方政府批评别的国家，这些国家也未必知道或者上心。如果这些活动真的威胁到了美国的对外关系，那么国会、总统甚至最高法院具有阻止它们的宪法授权。例如，《美国宪法》第一条第十款规定：“任何一州都不得缔结任何条约，参加任何同盟或邦联”“任何一州，未经国会同意，不得征收任何船舶吨位税，不得在和平时期保持军队或战舰，不得与他州或外国缔结协定或盟约，除非实际遭到入侵或遇刻不容缓的紧迫危险时才能进行战争。”第六条规定：“本宪法和依本宪法所制定的合众国法律，以及根据合众国的权力已缔结或将缔结的一切条约，都是全国的最高法律；每个州的法官都应受其约束，即使州的宪法和法律中有与之相抵触的内容。” 关注地方政府国际角色的学者约翰·金凯德（John Kincaid）认为，事实上，美国各州在签订国际协定时相当自律，严格将协定内容限制在自身管辖范围之内。因此，“在订立协定的问题上几乎没有出现联邦和州的冲突” ^[12] 。

在中国，《宪法》第三条规定：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”第五十七条规定：“中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。它的常设机关是全国人民代表大会常务委员会。”第八十九条规定：国务院决定中央和地方在行政工作上的分工，“统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”，并有权“改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令” 。

维护国家主权与国家利益是我国城市开展城市外交的最基本的原则。中国人民对外友好协会关于友好城市管理的规定强调，与外国建立友好城市关系要严格履行报批手续。地方省市与外国建立友好城市关系，由有关省、自治区和直辖市人民政府审批，报送中国人民对外友好协会核准后转外交部批准。2003年12月，当时主管外交事务的国务委员唐家璇提出，“地方外事工作要自觉服从和服务于全面建设小康社会的奋斗目标，不断强化为国家总体外交服务、为地方经济社会发展服务的意识” 。2006年的中央外事工作会议提出，“要坚持外事工作的正确方向，全党全国都要切实把思想认识统一到中央对国际形势的判断上来，统一到中央提出的对外大政方针和战略部署上来，坚决贯彻中央对外工作方针政策，齐心协力做好外事工作” 。因此，无论从法律上的权限划分还是实践中的政策导向来看，中国地方政府的外事工作最基本的底线就是为中央的总体外交服务，维护国家主权和利益。 yUyyi8kmkRQSKuaak7IQMDZayePBKtZiekEFRLmFTVHIwENE6A4c2v50r0nYjXQC