四 中国城市对外交往特点

中国人民对外友好协会会长李小林指出：“政府牵头、民间推动、媒体搭台、文化唱戏、着眼民众、兼顾精英已经成为中国城市外交的鲜明特色。” 中国城市对外交往40年的发展历史，具体表现为如下特点：

（一）友好城市结好的“五缘”特色

中国城市对外结好具有“五缘”特色，即地缘、俗缘、情缘、语缘、机缘。

地缘：地理位置相近、地缘毗邻、沟通便利，成为建立友好城市的天然优势。山东省与韩国京畿道，交往历史悠久；在新时期的合作中，实现了资源整合、跨海对接的“友好城市联合体”。

俗缘：一衣带水，风俗相近，你中有我、我中有你，城市结好具有深厚的文化纽带基础。河口瑶族自治县，位于云南省东南端的边境小城，与对面越南老街省的老街市隔河相望。特殊的地缘与俗缘使中越边境这两座城市出现了“两国一城”的奇观。

情缘：国之交在于民相亲，人民之间播撒的友谊种子，在日后城市结好中成为情缘线索，永续长存。湖南芷江县与美国松鹤市都有着深厚的“飞虎情缘”。70多年前，美国的“飞虎队”，入驻湖南芷江，与中国人民结下了超越生死的跨国情缘。70年后，两个远隔重洋的中美小镇，因为“飞虎情缘”，结为友好城市。

语缘：同样的语言、同样的文化、同样的根脉，使城市间的交往具有天然亲近与可持续发展的条件。哈萨克斯坦江布尔州的东干人，100多年前从中国陕西迁徙到中亚的回族义军后代，两地千里相隔，从最初组团探亲，发展到经济互动、文化交流、高层互访，“语缘”“俗缘”牵手两地，共同谱写丝路新篇章。

机缘：一次偶然的合作，国际友人的牵线搭桥，重要历史时刻的因缘际会，种种“机缘”开启友好城市交往的大门。山西省晋城市与南非卡卡杜市，因为一项创新技术而结缘。尽管相隔遥远，气候悬殊，人文迥异，“机缘”将两个城市连接起来。

（二）城市对外交往呈“梯度”特征

在中国实行对外开放战略的过程中，城市对外交往格局逐步呈现出“梯度”特征，即从沿海地区开始，逐步向沿江、沿边拓展，到以西部大开发战略扩展中西部地区，直到统筹区域协调发展的共同发展模式。

沿海、沿江、沿边城市充分发挥“窗口”作用，并利用得天独厚的地缘和开放政策优势，表现出合作领域宽广、方式内容多样、制度化程度高等特点。

沿海地区是中国开放较早的区域，国际交往活动最多，国际往来也最为频繁，尤其重视国际经济往来。改革开放后，广东省的深圳、珠海、汕头和福建省的厦门市相继设立经济特区；随后，中共中央和国务院进一步开放天津、上海、大连、秦皇岛、烟台、青岛、连云港、南通、宁波、温州、福州、广州、湛江和北海14个沿海港口城市。中国改革开放逐渐形成经济特区—沿海开放城市—沿海经济开发区—内地这样一个逐步推进的开放格局。

中国第一批沿海对外开放城市历年缔结国际友好城市统计表（见表3-2）显示，改革开放30多年来，中国城市对外交往紧紧围绕发展经济这个中心任务，积极开拓发展空间，与发达国家城市广泛结好。

进入20世纪90年代，“以上海浦东开发开放为龙头，进一步开放长江沿岸城市” ，中国城市对外开放形成沿海—沿江—沿边开放发展格局。江苏、山东、广东3省，友好城市数量均超过150个（见表3-3）。另外，在友好城市数量排名前10的省份中（江苏、山东、广东、浙江、河南、广西、湖北、安徽、黑龙江、辽宁），除河南外，全部为沿海、沿江、沿边区域城市。

在中国城市对外交往布局中，北京和上海正在迈向世界城市等级行列 。作为在全球经济、政治、文化等领域具有重要国际影响力的全球城市体系节点中心，北京和上海均是相当数量重要国际组织和跨国公司总部所在地。2008年，北京成功举办奥运会；2010年，上海成功举办“中国2010年上海世界博览会”（EXPO 2010）；上海合作组织开发银行、金砖国家开发银行、中国（上海）自由贸易试验区、中国发起成立的亚洲基础设施投资银行纷纷落户北京和上海，不但使城市基础设施和服务标准与国际接轨，促进城市经济和第三产业的发展、人文环境的改善、世界城市形象的提升和高端资源的整合， 而且还大大提高了北京、上海的国际影响力。北京和上海一系列城市外交实践表明，城市外交极大地促进了城市的发展和国家外交目标的实现，为中国城市国际化战略和立体化布局开辟了广阔的空间。

中西部地区由于地理区位、国家开放战略布局、资源禀赋等原因，友好城市发展呈现地缘优势明显、人文特色鲜明、交往范围逐步扩大等特点，特别是西部大开发、振兴东北老工业基地、促进中部崛起、“一带一路”倡议等，都对各地区充分发挥比较优势、实行更加积极主动的开放战略、加强东中西互动合作、全面提升开放型经济水平等方面起到重要的促进作用。

（三）城市对外交往集中于发达国家

发达国家的城市是过去40多年来中国城市对外结好选择的主要对象。中国城市与发达国家城市结好，旨在学习借鉴发达国家城市建设、经济发展的先进经验，以促进自身城市发展为主要目的。

如表3-4所示，以2015年7月1日截止数据为例，与中国结好城市数量最多的前10位国家分别是日本、美国、韩国、俄罗斯、澳大利亚、法国、德国、意大利、巴西、加拿大。除俄罗斯与巴西外，其余8个均为发达国家。由表3-5可知，在全世界35个发达国家（根据国际货币基金组织定义）中，中国共与其缔结友好城市1366对，占中国全部友好城市总数的62.09%。

过去40年里，中国友好城市结好对象多选发达国家，一方面是因为中国城市建设发展的迫切需要，另一方面是发达国家拥有开展友好城市的历史传统，结好程序成熟、机制更为完善，有利于友好城市结好前后各项工作的顺利开展。比如在35个发达国家中，有27个欧洲国家。欧洲是友好城市的发源地，也是世界上城市外交最为蓬勃发展的地区。中国与欧洲目前共拥有776对友好城市，中国31个省、自治区、直辖市（不包括台湾地区及港、澳特别行政区）均在欧洲有友好城市。又如，中日城市结好历史悠久，友好城市在中日关系中一直发挥着重要的作用，日本是与中国城市结好最多的国家，共有友好城市249对。

（四）城市在区域与次区域合作中积极活跃

区域（经济）合作的主体是地区内国家，当交往合作发展到一定阶段时，就会出现区域经济一体化合作的需求趋势。地区经济一体化的概念可以表述为：一组国家（包括某些特定地区）在平等互利基础上联合起来，通过制定机制化的条约和法规，建立相应执行机构，使资源在这一组国家得到优化配置。 而“次区域”则是与“区域”相对的地缘政治概念，中国学者夏禹龙认为，“次区域经济合作系指在一个大的地区内（如亚太地区、欧洲、非洲等）一些地理上邻近的国家的部分地区所进行的多边经济圈”。

城市参与国际合作是全球化时代国际关系以及中国对外关系中出现的一个新现象，尤其在东亚甚至广泛的亚洲区域合作过程中，中国地方省份城市发挥了积极作用。中国是世界上拥有邻国最多的国家，周边国家多达29个（其中陆地接壤邻国有14个）。另外，中国有15个沿海省（自治区直辖市、特别行政区）、9个沿边省（自治区）与一个或多个国家地理上接壤。地理上的独特性和丰富性赋予中国城市参与周边国际合作以天然优势条件。

中国共产党第十八次全国代表大会报告提出，“创新开放模式，促进沿海内陆沿边开放优势互补，形成引领国际经济合作和竞争的开放区域，培育带动区域发展的开放高地。” 因此，沿海、沿边对外开放及其参与的次区域合作是中国新周边外交和新区域战略的重要组成部分。 《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》强调“要完善对外开放战略布局，推进双向开放，支持沿海地区全面参与全球经济合作和竞争，培育有全球影响力的先进制造基地和经济区，提高边境经济合作区、跨境经济合作区发展水平”。

2013年10月，新中国成立以来首次召开周边外交工作座谈会。习近平主席指出我国周边外交的基本方针，就是坚持与邻为善、以邻为伴，坚持睦邻、安邻、富邻，突出体现亲、诚、惠、容的理念。要坚持睦邻友好，守望相助；讲平等、重感情；常见面，多走动；多做得人心、暖人心的事，使周边国家对我们更友善、更亲近、更认同、更支持，增强亲和力、感召力、影响力。要诚心诚意对待周边国家，争取更多朋友和伙伴。要本着互惠互利的原则同周边国家开展合作，编织更加紧密的共同利益网络，把双方利益融合提升到更高水平，让周边国家得益于我国发展，使我国也从周边国家共同发展中获得裨益和助力。要倡导包容的思想，强调亚太之大容得下大家共同发展，以更加开放的胸襟和更加积极的态度促进地区合作。

西南省份 ：云南和广西是近年来中国地方省份参与次区域合作最为积极的区域，在中国西部大开发战略中，中国-东盟稳步提升合作关系，次区域合作凸显魅力。

早在1992年，在亚洲开发银行倡议下，大湄公河次区域六国举行首次部长级会议共同发起了大湄公河次区域经济合作（Great Mekong Sub-region Cooperation，GMS）机制，以加强各国间的经济联系，促进次区域的经济社会发展，实现共同繁荣。大湄公河次区域经济合作启动以来，云南省是中国唯一参加GMS合作的中国地方省份。从2005年开始，国务院正式批准广西作为中国第二个省区参与GMS经济合作。2006年，南宁举办首届“环北部湾经济合作论坛”。2008年6月，首届“大湄公河次区域经济走廊论坛”在昆明举行，论坛发表了《昆明宣言》，旨在加强和实施大湄公河经济走廊发展战略。2009年7月，中共南宁市委第十届委员会七次全会宣布要将南宁建设成为“在中国和东盟开放合作中发挥重要作用、有较强区域竞争力和影响力的区域性国际都市”。

广西、云南与东盟国家日益深化的国际合作成为西南地区参与区域一体化进程的一个典范，具有四个特点：第一，来自国际层面和中央层面的相互呼应为广西和云南参与次区域合作提供了可能。2002年11月，《中国与东盟全面经济合作框架协议》的签署以及中国-东盟自由贸易区的启动将广西和云南推到对外开放合作的前沿。中央对西部大开发战略特别是泛北部湾经济合作区的批准体现了内外联动以及国内与国际大局统筹下对国际议程的恰当回应。第二，云南和广西的对外合作权力仍然属于政策性并获得中央“授权”，这些政策性授权通过次区域合作，特别是已有的次区域合作机制，云南、广西作为次国家参与主体的地位渐渐被制度化。2003年，时任国务院副总理曾培炎在“东盟-湄公河流域开发合作”第五次部长级会议讲话中明确肯定了云南作为“中国参与东盟-湄公河流域开发主体”的地位。 云南和广西作为次国家主体在次区域合作中的地位得到国际组织的认可。第三，合作机制内容丰富，既有国家层面，也有地方层面，通过不同层面，广西和云南从外部和中央均获得更多的发展资源（包括外事资源）。泛北部湾经济合作作为中国-东盟自由贸易区框架下新的次区域合作，不仅具有促进区域互利合作，推动中国-东盟自由贸易区建设的经济意义，而且对于培植中国-东盟“海上合作共同体”意识，加强中国与海上东盟六国经济、政治、安全、社会、文化的全面合作，拓展和深化中国-东盟面向和平与繁荣的战略伙伴关系，具有重大而又深远的意义。 第四，广西和云南不仅是次区域合作的参与者，同时还扮演着某种意义上的议程倡议者和推动者。实际上，以云南为例，云南参与次区域合作的主体地位得到国际组织、中央政府和地方政府的三重认可，这使得云南拥有中国参与大湄公河次区域经济合作机制的半决策主体地位。

西北省份 ：新疆是中国面积最大、边界线最长、交界国最多的一个省区，与8个国家接壤，有5600公里的边界线，交通方面是中国通向中亚、西亚以及南亚的主要陆路通道，现有17个国家一类口岸和12个国家二类口岸；能源储备方面，以油气当量合并计算，2007年新疆排在全国第一位。 另外，上海合作组织的成立以及国家西部大开发战略使得新疆在推进中西亚区域经济合作中的地位凸显。按照中国学者庞中英的看法，“将中国的西部开发、开放与上海合作组织联系在一起是篇大战略的文章” 。

新疆参与中亚区域合作的机制主要有三个，即上海合作组织经济合作机制、中亚区域经济合作机制以及中俄哈蒙阿尔泰区域经济合作机制，这些机制有的是国家层面的，有的是地方层面的。

中亚区域经济合作由亚洲开发银行于1996年发起，并于2002年建立了正式合作框架，确定的四大重点合作领域分别为交通、能源、贸易便利化和贸易政策。中国参与中亚区域经济合作的国内工作由财政部与国家发展和改革委员会牵头，交通部、商务部、海关总署等国家部委以及新疆维吾尔自治区政府共同参与。经国务院批准，中国于2006年10月在乌鲁木齐主办“中亚区域经济合作第五次部长会议”。来自中国、阿富汗、阿塞拜疆、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、蒙古、塔吉克斯坦、乌兹别克斯坦八国的政府代表和亚洲开发银行、世界银行、国际货币基金组织、联合国开发计划署、欧洲复兴开发银行和伊斯兰开发银行六个国际组织的代表出席了会议。与会部长分别代表各自国家政府发表了《乌鲁木齐宣言》，通过了促进和推动各项区域合作的倡议。

“阿尔泰区域”是指环阿尔泰山系区域，包括中国新疆的阿勒泰地区、俄罗斯的阿尔泰边疆区及阿尔泰共和国、哈萨克斯坦的东哈萨克斯坦州、蒙古的巴彦乌列盖省及科布多省（简称“四国六方”）。2000年7月，在“中、俄、哈、蒙阿尔泰区域科技合作与经济发展国际研讨会”上，“四国六方”代表签署了《阿尔泰区域合作倡议》。2003年4月，中、俄、哈、蒙阿尔泰区域合作国际协调委员会正式成立，从而建立起“四国六方”合作的机制，新疆是该机制的重要参与主体。该机制旨在探索新的合作方式，扩大合作领域，突出区域的共同利益和发挥各自的优势，在最大程度上促进区域的经济繁荣、社会进步和可持续发展。

与中国内地其他省份参与国际合作一样，新疆按照国家总体外交战略，积极参与区域和次区域合作。例如，1992年，国务院同意新疆扩大对外开放的设想中，中央授权新疆扩大地边贸易经营权，下放外资项目审批权，开放伊宁、博乐、塔城三市和赋予乌鲁木齐以沿海开放城市政策等八条优惠政策。 在新近的区域合作中，新疆与周边国家就区域贸易便利化、经济合作机制化问题进行磋商与谈判。与广西和云南以及沿海省份不同，新疆面临三股势力（恐怖主义、分裂主义、极端主义）带来的地方层面的社会稳定和国家层面的安全压力，这对开展区域经济合作造成一定的消极影响。因此，如何通过友好城市交往，促进经济合作和人文交流、消除或降低边界地带三股势力带来的安全压力，有效促进安邻、友邻、睦邻则是该区域合作需要认真研究探讨的问题。

东北省份 ：截至2008年，中国东北三省及内蒙古东部地区，总共有46个对俄罗斯、朝鲜、蒙古的开放口岸。 在东北省份参与的多边次区域合作机制中，以图们江次区域开发最为典型，是中国参与东北亚区域合作的重要平台。

1992年，联合国开发计划署（The United Nations Development Programme，UNDP）倡导图们江次区域开发，提出用20年时间，筹资300亿美元，在中、朝、俄三国毗邻的三角洲地区，兴建一个多国经济技术合作开发区。为落实联合国开发计划署的开发计划，有关各国随即做出积极的回应。1992年3月，中国政府批准珲春市为边境开放城市。1995年12月，中、俄、朝、韩、蒙五国在联合国总部正式签署了《关于建立图们江经济开发区及东北亚开发协调委员会的协定》《图们江地区经济开发区及东北亚环境谅解备忘录》，中、俄、朝三国签署了《关于建立图们江地区开发协调委员会的协定》，这两个协定和一个备忘录的正式签署标志着图们江地区国际合作开发进入一个全新阶段。从中国国内发展战略来看，2003年，中共中央、国务院下发《关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》，加速了东北对外开放步伐；2009年，《中国图们江区域合作开发规划纲要——以长吉图为开发开放先导区》（下称《规划纲要》）获国务院批复，形成对图们江次区域合作的有力呼应。

就地方参与次区域合作来说，《规划纲要》有这样几个值得注意的地方 ：第一，吉林成为图们江开发的主体省份，规划同时将辽宁、黑龙江和内蒙古自治区纳入开发计划。在区域国际合作中，“中国图们江地区开发项目协调小组 要进一步发挥指导和协调作用，搞好省部区际关系协调，代表中国政府参与大图们江区域合作开发机制等有关工作，注重研究新情况，提出重要建议，重大问题及时向国务院报告”。第二，建立一些新合作机制。《规划纲要》提道：“在现有的大图们江倡议合作机制基础上，定期举办东北亚经济合作论坛、图们江区域城市论坛等专业性研讨活动，搭建互信互动的信息交流和人员往来平台。”第三，适度地给予地方参与国际合作更大的权限。《规划纲要》指出：“按照国家有关规定，合理扩大区域内县级及以上政府的投资和贸易管理权限……适度扩大我地方政府参与图们江区域合作开发的权限。”第四，《规划纲要》志不在“小区域”“次区域”合作，而是在如何使“小区域”“次区域”合作成功地转化为东北亚大区域合作的平台。图们江区域合作开发是中国整个对外开放格局中的重要组成部分，对于促进东北亚的经济技术合作具有十分重要的战略意义，也将成为中国建立和谐东北亚乃至和谐世界的重要战略支点之一，这是《规划纲要》真正的战略性意义所在。

与西北省份参与次区域合作类似的是，东北省份参与次区域合作的深度在一定程度上受到东北亚安全环境的影响，民族问题是不可忽略的因素。然而通过次区域城市的经济合作和人文交流，减少疑惧与不信任，对睦邻友好、合作共赢具有重要意义。

综上所述，积极推动城市在区域和次区域的合作，特别是建立友好城市，无疑对促进经济合作，增强人文交流，稳定邻国关系具有积极促进作用。

（五）由“一对一”发展为“一对多”“多对多”的国际友好城市模式

“一对一”友好城市主要指一个城市对一个城市以双边结对方式开展合作关系。在中国，友好城市是指省、自治区、直辖市及所辖城市与外国省（州、县、大区、道等）、城市之间建立的联谊与合作关系，旨在促进城市之间的了解和友谊，配合国家总体外交战略，开展双方在经济、科技、文化等方面的交流合作，推动社会繁荣与进步，维护世界和平。 2009年，时任中国国家副主席习近平在世界城市和地方政府联合组织世界理事会会议上指出，“中国政府高度重视和积极支持国际友好城市活动。这一活动已成为中国同有关国家发展和巩固双边关系的重要组成部分，在促进中国同各国交流合作、增进中国人民同各国人民相互了解和友谊方面发挥了不可替代的重要作用”。

自1973年6月中国天津与日本神户缔结中国第一对友好城市以来，中国国际友好城市结好数量稳步递增，并总体呈上升趋势。

相比较“一对一”传统的友好城市结好形式，“一对多”则突破了“一对一”模式，指一个城市可与同一国家的多个城市结好开展交流合作。自中国开展友好城市活动以来，“一对多”友好城市模式逐步被很多城市采用，如上海市分别在1973年和1974年与同属日本的横滨和大阪市建立了友好城市关系。1981年6月，苏州市与日本的池田市、金泽市同时建立了友好关系。

中国30个省、自治区、直辖市（不包括台湾省及港、澳特别行政区）和447个城市建立的2209对友好城市中，共有24个省、自治区、直辖市，61个城市拥有“一对多”模式友好城市327对，占总数的14.86%。在中国拥有友好城市数量排名前10位的城市（分别是上海、北京、无锡、广州、哈尔滨、苏州、杭州、天津、常州和西安），全部采用“一对多”友好城市模式。“一对多”友好城市模式表现出如下特点。

第一，城市对外交往深度与广度均集中于发达国家，与友好城市总体发展趋势成正比。

在中国327对“一对多”国际友好城市中，分布在与世界GDP排名前15名的国家美国、日本、德国、英国、法国、巴西、意大利、印度、俄罗斯、加拿大、澳大利亚、韩国、西班牙、墨西哥中有301对，占到国际友好城市总数的92.05% （见表3-7）。“一对多”国际友好城市基本集中在发达国家。另外，“一对多”友好城市模式与友好城市总体发展水平成正比，即拥有友好城市数量多的国家，“一对多”友好城市模式也多，如美国、日本、法国、俄罗斯、韩国。

第二，区域经济合作和人文交流是建立“一对多”友好城市关系的重要驱动力。

中国共有327对“一对多”友好城市，除分布在GDP世界排名前15位的国家有301对外，其他26对“一对多”友好城市分布如表3-8所示。

中国城市与这些国家城市建立“一对多”友好城市，“地缘”因素提供了天然的便利条件；文化相通的“俗缘”更是城市间建立牢固合作的纽带。比如呼伦贝尔和蒙古国的2对友好城市；广西、云南和柬埔寨4对友好城市；克拉玛依和哈萨克斯坦2个友好城市。

第三，“一对多”国际友好城市模式是其深度拓展合作的体现。

随着城市对外交往水平不断提升、范围不断扩大，为满足城市对外交往的需要，“一对多”模式得到越来越多地采用。如表3-9所示，中国国际友好城市数量排名前10位的城市在“一对多”模式方面，大国和周边国家依然是城市对外交往发展的重点和首选。

另外，在“一对一”和“一对多”友好城市模式的基础上，也出现了“多对多”形式，即城市参与区域性或全球性的城市国际组织，通过参与城市国际组织开展多边城市交流活动，拓展更大合作空间，提升城市国际化水平和增强国际话语权。这种“多对多”形式将在第四章专门论述。 dabIPN8VL75zxXIxC3zUcqKSUSLxV3PgbTaC716MmZL/HmSlJevsAeKMuz9GQejH