三 中国特色城市外交的发展历程

新中国成立以来，国家总体外交战略以1978年改革开放为分界点，前后具有鲜明特色。1978年之前，中国外交的主题是“反对帝国主义、殖民主义、霸权主义与支持被压迫民族争取独立解放的民族革命”。 1978年，中国共产党第十一届三中全会确立了社会主义现代化建设是党和国家的中心任务，做出了改革开放的战略决策。自此，国家外交进入了以“和平与发展”为主题的全新时期。

城市对外交往围绕这一主题经历了三个发展阶段。

（一）1978年改革开放前：城市对外交往旨在增进人民友好

改革开放前，中央政府实行指令性计划经济体制。1954年制定的第一部《中华人民共和国宪法》规定，“全国地方各级人民委员会都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院” （第六十六条），同时该宪法将处理对外事务的所有权力赋予中央政府，地方政府的权力限于“地方各级人民代表大会在本行政区域内，保证法律、法令的遵守和执行，规划地方的经济建设、文化建设和公共事业，审查和批准地方的预算和决算，保护公共财产，维护公共秩序，保障公民权利，保障少数民族的平等权利”（第五十八条）。 中国学者陈志敏认为，在这样一种政治、行政和经济制度下，“地方既没有发展对外交往的权力，也缺乏源于自身的动力”。 中国学者王逸舟提出，在该时期“‘外事无小事’的观念设定，直接限定了传统外交体制，地方不可能对国家的对外关系决策产生任何直接或间接影响”。 因此，自新中国成立到1973年之前，中国城市对外交往一直没有发展。这一时期，作为拓展外交渠道的一个全新尝试，1973年天津市和日本神户市缔结了第一对中日友好城市，也是中国第一对国际友好城市，它标志着“国际友好城市”走上了中国外交的舞台，城市对外直接交往的序幕悄然拉开。

1971年10月，第26届联合国大会恢复了中华人民共和国在联合国的一切合法权利。1972年2月，美国总统理查德·尼克松访华，中美关系开始改善。1972年7月，日本首相田中角荣在内阁会议上表示，要尽快实现同中华人民共和国邦交正常化。 中日两国于1979年9月29日建交。在此背景下，中日民间先行接触。1972年10月，日本神户市市长宫崎辰雄率中日友好青少年游泳代表团来华参加中日游泳比赛。在周恩来同志接见他的时候，宫崎辰雄提出神户市愿与中国的港口城市建立姐妹城市关系。周总理推荐天津市与神户市结好。 1973年6月24日，天津市和日本的神户市签署了友好城市关系协议，成为中国第一对国际友好城市，开创了中国城市直接对外交往的先河。

1973～1978年，中国共缔结6对国际友好城市，均为日本城市，它们是：天津市和神户市、上海市和横滨市、西安市和奈良市、上海市和大阪市、西安市和京都市、南京市和名古屋市。

（二）1978年到党的“十八大”前：助力经济建设是城市对外交往的中心任务

1978年，中国共产党第十一届三中全会做出实行改革开放的战略决策。一方面，国际制度与规范开始越来越多地影响中国经济发展进程；另一方面，国家、地区、城市、政府、社会团体、非政府组织、企业和个人，均以各种方式参与到全球资源、市场、生存空间和发展机会的较量中，城市经济乃至政治影响力不断增大。在中国同时出现了两种现象，即“全球化的地方效应以及地方的国际化趋向” 。修订后的1982年《宪法》扩大了地方政府职能范围，“省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会备案”（第一百条） 。

从1979年开始，中国以经济建设为中心任务，政府职能的重心转变为助力经济建设。中央与地方之间先后进行了七次大规模政府机构改革，“简政放权”促进城市对外交往加快步伐。1979年，中国就有14个城市与日本、美国、澳大利亚、荷兰、意大利的14个城市建立国际友好城市关系。

“1978年，中国进入改革开放历史新时期，国际友好城市活动步入全面快速发展阶段。”“中国国际友好城市活动的蓬勃发展得益于改革开放，并积极推动了中国改革开放。改革开放使中国进一步了解世界、走向世界，也使世界进一步了解中国、走向中国。中国改革开放的继续推进，必将进一步促进中国同各国城市的友好交往和互利合作。” 改革开放使友好城市和友好省州为主体的城市对外交往日益活跃，国际友好城市数量不断攀升，中国城市对外交往也从当初的共叙友情拓展到经济、文化、教育、人才培训等多个领域，并进入务实的合作交流。1985年，中国外交部对城市对外交往地位做出更加清晰的界定：“友好城市是我国人民外交的重要组成部分，是我国各地贯彻对外开放政策、开展对外交流与合作的一条重要渠道。” 伴随着中国改革开放的深入，国际友好城市活动开始步入正常发展轨道。

为进一步推动中国国际友好城市工作，1992年，中国人民对外友好协会发起成立中国国际友好城市联合会 ，统一协调管理中国国际友好城市工作。与此同时，中国国际友好城市工作还十分重视开拓多边城市交往渠道，1999年，中国人民对外友好协会以中国地方政府代表的身份加入世界城市与地方政府联合组织（United Cities and Local Governments，UCLG）的前身——地方政府国际联盟（International Union of Local Authorities，IULA）。2004年，上海、天津、广州、湖南等中国省市和地方政府作为创始会员相继加入UCLG，在地方政府与城市合作领域产生了积极的影响。

（三）“十八大”以来：城市对外交往纳入国家顶层设计

中国共产党第十八次全国代表大会以来，中国外交全面进取、奋发有为，国际参与度日益加强，逐渐由国际体系的参与者成为规则制定者。在2014年中央外事工作会议上，习近平主席提出，“要实施中国特色的大国外交，使对外工作具备鲜明的中国特色、中国风格、中国气派”。作为中国特色大国外交战略的有机组成部分，城市外交将有助于夯实国家关系发展的社会基础，推动建立以合作共赢为核心的新型国际关系，构建立体化的总体外交格局。

中国城市是中国改革开放的对外名片，以发展城市外交为推手，打造中国城市的国际形象，传播中华文化和中国风貌，有助于提升国家文化软实力，彰显对外工作的鲜明中国特色。

“中国将继续高举和平、发展、合作、共赢的旗帜，坚定不移致力于维护世界和平、促进共同发展。”“中国将坚持把中国人民利益同各国人民共同利益结合起来，以更加积极的姿态参与国际事务，发挥负责任大国作用，共同应对全球性挑战。”

在此背景下，如何使城市外交更好地服务于国家总体外交战略，助力城市健康、可持续发展？

习近平主席在2014年中央外事工作会议上再次强调指出：“党的十八大以来，党中央统筹国内国际两个大局，在保持外交大政方针连续性和稳定性的基础上，主动谋划，努力进取，对外工作取得显著成绩。我们着眼于新形势新任务，积极推动对外工作理论和实践创新，注重阐述中国梦的世界意义，丰富和平发展战略思想，强调建立以合作共赢为核心的新型国际关系，提出和贯彻正确义利观，倡导共同、综合、合作、可持续的安全观，推动构建新型大国关系，提出和践行亲诚惠容的周边外交理念、真实亲诚的对非工作方针。”

新时期以来，中国城市对外交往呈现出全方位、多层次、宽领域的特点，不仅重视同发达国家和周边国家发展友好城市关系，而且逐渐与欠发达国家的城市结好；从招商引资向谋求合作共赢模式转变；在充分发挥友好城市平台，积极服务于中国企业“走出去”发展战略的同时，逐步加大对外援助、合作共赢。

2013年9月和10月，中国国家主席习近平在出访中亚和东南亚国家期间，先后提出共建“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”（以下简称“一带一路”）的重大倡议。“一带一路”倡议是中国根据全球形势的深刻变化，统筹国际国内两个大局做出的重大战略决策。“一带一路”倡议的提出，使中国城市对外交往进入全方位发展的新时期，呈现出以下特点。

1.城市成为“一带一路”倡议的重要支点和抓手

2015年3月，国家发展改革委、外交部、商务部共同推出的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》（以下简称《愿景与行动》）明确提出，“根据‘一带一路’战略，陆上依托国际大通道，以沿线中心城市为支撑”，实现“政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通” ，城市成为“一带一路”倡议的重要支点和抓手。

在中国各省市缔结友好城市排名前10位（见图3-2）的分别是：江苏、山东、广东、浙江、河南、广西、湖北、安徽、黑龙江、辽宁。因此，处于对外交往第二梯队的省份，可借“一带一路”发展战略，提升城市对外开放水平。

数据来源：中国国际友好城市联合会网站，http：//www.cifca.org.cn/Web/JieHaoGuan XiBiao.aspx，最后访问日期：2015年8月8日。

2.“一带一路”沿线城市成为对外开放新格局的排头兵

随着“一带一路”倡议的实施，中国对外开放格局由过去的向东开放为主，转变成为向东向西的双向开放。中西部将成为对外开放前沿，有助于经济要素资源的双向流动，为地区结构优化调整和产业结构调整带来发展机遇。《愿景与行动》明确指出：“推进‘一带一路’建设，中国将充分发挥国内各地区比较优势，实行更加积极主动的开放战略，加强东中西互动合作，全面提升开放型经济水平。”“一带一路”重点涉及的18个省（自治区/直辖市），包括新疆、陕西、甘肃、宁夏、青海、内蒙古西北6省（自治区），黑龙江、吉林、辽宁东北3省，广西、云南、西藏西南3省（自治区），上海、福建、广东、浙江、海南东南5省（直辖市），内陆地区重庆（直辖市）；重点提出内陆城市10个：西安、兰州、西宁、重庆、成都、郑州、武汉、长沙、南昌、合肥；重点加强上海、天津、宁波、舟山、广州、深圳、湛江、汕头、青岛、烟台、大连、福州、厦门、泉州、海口、三亚这16个沿海港口建设。为推进“一带一路”建设，中国将充分发挥各地区比较优势，实行更加积极主动的开放战略，加强东中西互动合作，全面提升开放型经济水平（见表3-1）。

3.“一带一路”倡议将有助于释放城市潜在的对外交往活力

“一带一路”倡议实施的重点是“政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通”，涉及外交、经贸、金融、基建、交通、人文、环境等方方面面，鼓励“开展城市交流合作，欢迎沿线国家重要城市之间互结友好城市，以人文交流为重点，突出务实合作，形成更多鲜活的合作范例。” 城市，作为丝绸之路上的珍珠，通过城市外交串接起来，经济和文化交流互动，交相辉映。同时，通过释放城市潜在的对外交往活力，发挥各城市比较优势，联通边界的区位优势，搭建互联互通走廊和对外开放窗口，“以点带面”“由线到片”并逐步形成区域大合作格局。

2015年10月29日，《中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议公报》明确提出：“完善对外开放战略布局，推进双向开放，支持沿海地区全面参与全球经济合作和竞争，培育有全球影响力的先进制造基地和经济区，提高边境经济合作区、跨境经济合作区发展水平。”

综上所述，城市外交，从国家总体外交的补充发展为国家总体外交的重要途径；从城市自主开展对外交往的辅助地位，上升为从属于国家总体外交战略规划顶层设计的“排头兵”和“主力军”地位。城市外交进入宽领域、深层次、高水平、全方位的发展阶段。 qU5VMafer7mHgeBl6pqQt+QPY8F8isBOw0ZlGeYVax4P9fR4hdYZUU5O+UrvhTl4