中国特色的城市外交源于中国特色的政治体制,并决定了中国特色城市外交的基本性质和特点。
《宪法》规定:“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。”(总纲,第一条)
“中华人民共和国的一切权力属于人民”(第二条)“中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”
第八十九条规定,国务院决定中央和地方在行政工作上的分工,中央“统一领导全国地方各级国家行政机关的工作,规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”(第八十九条)
并可行使“改变或撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令”(第八十九条)
的权力。
因此,从宪法规定看,中国地方政府的外事权限必须遵循中央统一领导,城市外交是国家总体外交的一种授权行为,必须服务于国家总体外交,且为国家总体外交的补充。
根据中华人民共和国国务院令第486号《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》规定,“地方各级人民政府的机构编制工作,实行中央统一领导、地方分级管理的体制”(第四条)。
在此政府设置结构下,地方外事部门接受所在地人民政府的统一领导,在业务上接受上级相应工作部门对地方外事工作的业务指导。
中国学者杨光斌提出:“按照中央政府统一领导全国、地方政府分级管理的原则,设置了金字塔式的逐级向下的地方各级政府。”
“条块”结构是中国行政组织体系中的基本结构关系。“条”指的是从中央到地方各级政府业务内容性质相同的职能部门
,一般在业务上,上级工作部门对下级存在业务指导关系;“块”指的是由不同职能部门组合而成的各个层级政府。在该结构下,中国的行政区域划分如下。①全国分为省、自治区、直辖市;②省、自治区分为自治州、县、自治县、市;③县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。自治区、自治州、自治县都是民族自治地方
。“市,作为一级政权组织是中国人口比较集中,政治、经济、文化地位比较重要的城市。除中央直辖市外,有省辖市(地级市)、地辖市(县级市)、省辖市辖市(县级市)等。”
因此,中国城市按行政区划有三类。
(1)直辖市,即中央直辖市,由国务院直接管辖。中国共设有4个中央直辖市:北京、天津、上海、重庆。
(2)地级市,288个。
(3)县级市,361个
。
从政府结构设置看,中国的地方外事部门权限是国家总体外交战略的一种授权行为,接受所在地政府统一管理,与此同时接受上级相应工作部门的业务工作指导。
改革开放以来,中国以经济建设为中心,政府机构的改革则以权力下放为主要特征。中国分别于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年和2013年进行了七次大规模政府机构改革,逐步“简政放权”。2013年3月14日,《国务院机构改革和职能转变方案》发布,这是改革开放以来中国推进的第七次政府机构改革。“简政放权是深化政府改革、加快转变政府职能的关键之举”
,目的在于理顺政府与市场的关系,更好地发挥市场在资源配置中的作用。
如图3-1所示,简政放权后,城市对外交往空间加大,友好城市数量逐年发生变化,成为城市经济快速发展的助推器。尽管如此,城市对外交往的外事权限并未发生变化,因为“中央权威,首先是指中央专有的管辖权。例如,对国防、外交、货币政策、金融政策、税收政策、法律、海关、司法等的管辖权,是中央专有的,而在另一些方面,如具体的经济发展项目、投资、交易、财政、经济管理、城市发展、建设项目等,中央和地方各有划分”
。因此,“强固的中央权威则是现代化过程中能够以较低成本获取快速平稳发展的根本保证。”
从根本上来说,外交的管辖权是中央专有权力,以“简政放权”为主导的政府机构改革,虽然扩大与提升了地方对外交往的空间和灵活度,但城市外交依然需在国家总体外交授权下开展工作。
图3-1 全国历年结好城市数
数据来源:中国国际友好城市联合会网站,http://www.cifca.org.cn/Web/JieHaoGuan XiBiao.aspx,最后访问日期:2015年8月8日。
综上所述,在对外关系领域,国家拥有外交的绝对权力,城市参与国家外交活动或组织地方外事活动均为国家总体外交的组成部分,受中央政府统一部署。换言之,以促进城市建设、经济社会发展、人文交流为主要目的而开展的一系列城市对外交往活动,均服务于国家总体发展战略目标,是国家总体外交的组成部分,是中央总体外交统一部署下的授权体现,这就是具有中国特色城市外交的根本所在。