下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
城市外交可分为双边和多边两种主要形式。双边城市外交主要指城市之间以友好城市缔结正式协议，建立双方正式友好城市关系，开展经济文化等领域的合作，包括“一对一”和“一对多”形式。而城市外交的多边形式则指城市参与包括区域性和全球性城市国际组织，开展城市对外交往交流活动，也称为“多对多”形式。关于城市外交与城市国际组织的内容将在第四章专门加以系统论述，本节主要对城市外交的双边形式进行分析。
国际友好城市（International Friendship City，IFC）是城市外交在当代最基本的形式，它是不同国家间的城市基于相互理解彼此的社会和文化和促进经贸联系的需要，为发展友好关系而建立的一种结对伙伴关系，一般签署有正式的城市之间结好协议。世界各国对其称谓各有不同，英国习惯上使用“双胞城市”（Twin Cities）；美国和亚太地区的一些国家则用“姐妹城市”（Sister Cities）；欧洲国家有时使用“双胞城市”（Twin Cities），德国、波兰和捷克等国有时也用“伙伴城市”（Partnerstadt）；俄罗斯也使用“兄弟城市”（Brother Cities）；法国使用Ville Jumelée，其意思是结好城市；意大利则称友好城市为Gemellaggio（Twinning）和Comune Gemellato（Twinned Municipality）；荷兰习惯称为纽带城市Stedenband（City Bond）；冰岛称友好城市为Vinabæir（Friend Towns）and Vinaborgir（Friend Cities）。欧盟委员会以双胞城镇（Twin Towns）来指城市之间结好的整个过程。 [9] 20世纪70年代，中国在与日本建立首对友好城市关系时，根据周恩来总理指示，将日本习惯称谓的“姐妹城市”改称“友好城市”，以体现城市不分大小平等相待的精神。此后，中国在友好城市交往中统一使用“友好城市”的称谓。
国际友好城市关系的承担主体是城市政府，而且友好城市关系具有法律的协议基础。在友好城市交流中，政府是承担契约责任的主体，在友好城市关系中起主导作用，友好城市的互动交流是通过政府层面的规划和机制化运作实施。正因为如此，友好城市关系可以说是一种基本的城市外交形式。罗尔夫·克莱默、安妮·布鲁恩和安·迪普伊（Rolf Cremer，Anne Bruin and Ann Dupuis）等学者对国际姐妹城市（友好城市）的特性进行了研究，他们认为，国际姐妹城市（友好城市）关系具有如下主要特征：①首先，这种关系是由正式的协议确定下来的，并且该协议基本是由市长（或者相应的市政官员）签署的；②这些协议的目的是使这种关系无限期延续下去；③由于这种关系一直存在，它不会局限于某个单一的计划，而是包含了一系列的共同活动；④城市官员在设立和支持这些姐妹城市（友好城市）活动方面发挥着关键性的作用，参与姐妹城市（友好城市）活动的大多数人则是不计酬劳的志愿者；⑤这些关系很大程度上是由基层和地方层次建立和维护的，并不依赖于中央政府的支持；⑥对姐妹城市（友好城市）关系国际上有一种共识，那就是，它是共同努力、互相受益而非以牺牲另一方为代价的关系。
目前，世界各国的中央政府在友好城市关系中所发挥的影响和作用不一样，大体上可以分为三类：一是中国与东南亚一些国家的法律规定，建立友好城市须经中央政府管理部门审批（如泰国、马来西亚、朝鲜、韩国、越南、老挝等）；二是多数西方国家实行地方自治，地方政府行使权限，经地方议会通过即可决定对外结好，没有全国层面的协调管理机构（如法国、比利时、澳大利亚等）；三是美国、韩国等国以半官方机构“国际姐妹城市协会”和“韩国地方政府国际化协会”等来管理和协调本国城市与其他国家城市建立友好城市关系。
作为一种基本的城市外交形式，国际友好城市在实践中具有四个特点。一是稳定性。国际友好城市关系是建立在协议和契约基础上，不同于一般的城市对外交往活动，它每年都要实施交流计划，是城市政府间长期、稳定和机制化的对外交往渠道。二是全面性。国际友好城市的交往涵盖政府、议会、企业和民间等各个层面，内容包括经贸、文化、艺术、教育、司法和城市管理等各个领域。三是地方性。建立友好城市关系首先是为地方和城市的国际交流开辟渠道，并通过友好城市关系，实现城市跨越国界的利益追求。四是补充性。在中国，友好城市作为一种城市外交形式，是地方政府具体贯彻执行中央对外方针和部署，配合中央整体外交战略的具体体现，是实现以民间外交促进官方外交的重要途径。事实上，在世界各国的实践中，友好城市有时候能够发挥独特作用，是对国家总体外交战略的重要补充。
从世界各国的友好城市实践来看，实现城市外交功能，友好城市主要具有纽带功能、桥梁功能和经贸促进功能。
（1）纽带功能。建立友好城市关系的动机和作用是加强城市之间的共同性或相似性，如城市之间的历史文化、意识形态或宗教信仰联系。早在公元836年，基于文化联系，德国城市帕德博恩就与法国城市勒曼建立友好关系。20世纪初，英国城市凯利与法国城市苏勒内和普托尔结好。第一次世界大战结束后，英国城市凯利又与法国城市北普瓦建立了友好城市关系。
第二次世界大战后，欧洲国家通过推动友好城市的方式来帮助消除各国人民之间普遍存在的敌对情绪，其中最有影响力的是欧洲城市理事会（Council of European Municipalities，CEM）于1951年发起的欧洲友好城市倡议。欧洲城市理事会是由法国的一个民间联合会演变而来，主要宗旨是通过加强欧洲城市之间的联系促进欧洲联合。欧洲城市理事会所推动的友好城市交往活动，主要基于城市间共同的基督教信仰和文化传统，包含举办共同的宗教仪式、宣誓，有些城市同时还是和平与基督文明大会的成员，教皇和天主教会对其产生很大影响。此外，即便没有共同的宗教信仰联系，一些欧洲城市之间的相似性和文化背景也促成它们之间友好城市的联系。比如，英国威尔士地区的城市与法国布列塔尼的城市结好，英国牛津与德国波恩、荷兰莱顿、法国的格雷诺布尔等大学城之间建立友好城市关系。
北美最早的友好城市活动也是为了加强城市之间的纽带联系。1931年，美国城市托莱多和与其同名的西班牙古城托莱多建立姐妹城市关系。1944年，加拿大城市温哥华与苏联城市敖德赛成为姐妹城市，主要因为“二战”期间，温哥华是加拿大作为盟国援助苏联的港口城市。
此后，美国的姐妹城市也借助城市之间相近的地理和人口规模、商业联系、类似的工业或历史等因素建立和发展关系。比如，美国城市波特兰与意大利城市博洛尼亚，由于两城均注重生物科技教育，同时具有相似的饮食文化。美国城市芝加哥和波兰城市华沙结好，结好则是因为在芝加哥的波兰移民的渊源关系。
（2）桥梁功能。“冷战”时期，欧洲友好城市也成为联结不同意识形态和不同经济发展阶段国家之间合作的桥梁，比如西欧与东欧国家之间的友好城市活动，欧洲发达国家和第三世界国家之间的友好城市活动。友好城市的桥梁功能最早是以联合城镇组织（United Town Organization，UTO）为代表。联合城镇组织成立于1951年，由法国Le Monde Bilingu（世界报）发起，旨在在全世界推广法语，希望通过法语加强世界各国人民之间的理解，不论各国政治制度和意识形态存在多大分歧。
与纽带功能不同的是，桥梁功能的友好城市活动主要希望突破“冷战”时期形成的国家集团界限，通过在西欧和东欧国家之间建立友好城市联系，消除意识形态的隔阂。英国城市考文垂与苏联城市伏尔加格勒、东德城市德累斯顿建立友好城市关系，一方面是因为这三个城市都在“二战”中遭受惨烈的轰炸，另一方面是因为友好城市关系有助于突破彼此意识形态的差异，加强人民之间的联系。在东西德国统一前，联邦德国和民主德国的许多城市均建立了友好城市联系，这些城市外交活动对促进德国统一起到积极的推动作用。
在美国，艾森豪威尔总统于1956年呼吁通过姐妹城市来促进民间外交。在其推动下，美国的姐妹城市成为美国民间外交的一种重要形式，对增强美国在东欧及第三世界国家的影响力发挥了独特的作用。1967年，国家城市联盟（National League of Cities，NLC）中的姐妹城市项目独立组成国际姐妹城市协会（Sister City International，SCI），成为积极推动美国城市与其他国家城市建立友好城市网络的专门机构，具有半官方性质，负责组织和资助姐妹城市间的人文交流活动。在其组织下，超过2000个美国城市与其他国家的城市发展成为友好城市。
（3）促进经贸功能：随着世界各国经济发展的相互依赖度不断加深，友好城市关系中的经济和商业因素也越来越重要，友好城市越来越多地以建立经济贸易联系为目的，于是出现了第三种友好城市关系模式——促进经贸功能，例如，20世纪90年代，英国城市诺丁汉与德国城市卡尔斯鲁厄在市政交通技术和管理方面的交流合作；英国城市布里斯托尔和法国城市奥尔良在文化创意产业领域的合作，以及智慧城市建设方面的合作。
特别值得注意的是，随着世界经济发展中区域一体化合作的不断深入，友好城市越来越成为各国城市开展区域经济合作的平台和载体。许多国家的城市在多边合作机制的框架下，积极推动和促进友好城市之间的经贸往来，欧盟也将友好城市作为促进欧洲一体化的重要途径。1989年，欧盟委员会发起了帮助友好城市的倡议。在北美，美国与加拿大、墨西哥于1993年签署了北美自由贸易协定，三国城市之间的跨境合作在重构地区经济空间方面发挥了重要的作用。进入21世纪以来，中国与周边地区的区域经济合作广泛展开，相邻地区间的友好城市在软环境建设、环境保护、可持续发展等领域的合作不断加强。伴随“一带一路”倡议的实施，友好城市交流将在中国与周边国家“互联互通”方面发挥重要作用。
综上所述，纽带功能、桥梁功能和经贸促进功能使国际友好城市在国际关系中发挥越来越重要的作用，“城市重新发现了它们作为不同人民和文化交流场所的角色，从而创造了一个经济和商务活动的（市场）处所。”
[1] Chadwick F.Alger，“Cities as Arenas for Participatory Learning in Global Citizenship，” The Korean Journal of International Studies ，Vol.7，No.3（1977）：7-42.Chadwick F.Alger，“The Impact of Cities on International Systems，” Bonds Without Bondage：Explorations in Transcultural Cooperation，ed.Krishna Kumar（Honolulu：University of Hawaii Press，1979）.
[2] Chadwick F.Alger， The UN System and Cities in Global Governance （New York：Springer，2014）.
[3] Heidi H.Hobbs， City Hall Goes Abroad.The Foreign Policy of Local Politics （London：Saga，1994）.
[4] Menju Toshihiro，“International Policies of Local Governments，” Japan’s Road to Pluralism：Transforming Local Communities in the Global Era，ed.Shun’ichi Furkawa and Menju Toshihiro （Tokyo：Japan Center for International Exchange，2003），89-109.
[5] David Harvey， The Condition of Postmodernity （Oxford：Blackwell，1989）.
[6] Robert D.Putnam，“Diplomacy and Domestic Politics：the Logic of Two-Level Games，” Theory and Structure in International Political Economy ，ed.Charles Lipson & Benjamin J.Cohen（Cambridge：the MIT Press，1999），354.
[7] 参见Axumite Gebre-Egziabher，“Sustainable Cities Programme：A Joint UN-HABITATE-UNEP Facility on the Urban Environment with Participation of the Dutch Government，” Annals of the New York Academy of Sciences ，1023（2004）：71.Christine Alfsen-Norodom，Urban Biosphere and Society：Partnership of Cities， Annals of the New York Academy of Sciences ，1023（2004）：1-9.
[8] “Mayors Assemble in Geneva to Discuss Cities and Global Governance，” Global Journal ，http：//theglobaljournal.net/article/view/671/，最后访问日期，2014年4月26日。
[9] Nick Clarke，“Globalizing Care？Town Twinning in Britain since 1945，” Geoforum ，Vol.42（2011）：115-125.