二 城市外交的基本特征

在此背景下，城市外交、公共外交与民间外交等概念的流行，反映出在全球化条件下非传统外交形式的兴起。与公共外交和民间外交相比，城市外交又具有其独特性，即城市作为行为体，在服从于国家总体外交的前提下参与外交活动，是一种新型外交形式。探讨城市外交的特性，首先需要理解当代外交方式转型中的城市行为体，其次要明确城市参与的外交活动的性质，更重要的还需要明确城市政府参与国家总体外交活动的特性。

首先，城市是网络化外交的参与者。人们一般认为外交具有两种含义：一是指政治家和外交家运用和平手段处理国际关系的技巧；二是指主权国家通过其官方代表，使用交涉、谈判和其他和平方式处理国际关系，确保国家外交政策目标的实现。无论以何种方式来理解外交，传统上，人们都认同外交是一种国家行为，它的本质是主权国家所从事的一种政治活动。但是，需要特别指出的是，外交却并不仅仅是职业外交机构的行为，在法律允许范围内，受官方委托的其他官员和私人也可以从事外交活动。这也是我们理解城市外交特性的起点。

21世纪以来，当代外交正在经历着深刻转型。经济全球化、科学与通信技术的进步、交通的发达、人口的变化、移民、能源、资源和环境等各个领域的变化都对传统外交产生着影响。世界各国都认识到当代外交新的发展趋势，并努力调整本国的外交体制和实施新的战略以适应变化中的国际体系。与此相应，当代中国外交也在提出和酝酿一系列新的理念，建立和运作新机制以及积极创新外交方式。

针对世界各国的外交转型，著名外交学者、曾担任智利驻南非大使的乔治·恩尼（Jorge Heine）在一份研究报告中提出，当代外交正由传统的俱乐部式外交（Club Model Diplomacy）向网络化外交模式（Network Diplomacy）转变。在他看来，俱乐部式外交是指传统的外交形式，主要是外交官和政府官员代表主权国家所从事的外交，官员也与商人和其他组织的领导打交道，但总体而言，外交的参与者都是社会精英，仿佛同属一个俱乐部的会员一样，相互知道对方的表达方式，容易相互理解。但网络化外交模式指外交的外延大大扩展，外交的结构也非严格的等级制，外交行为体和参与者愈加多元。更重要的是，如同美国学者安妮·斯劳特（Anne Slaughter）认为的，21世纪的世界是相互联系的，所有的外交行为体和领域像一张网一样相互联系。在这个相互联系的网络化外交模式中，城市发挥着重要的节点作用。

其次，城市外交兼具官方外交与民间外交的双重特性。中国外交界和学术界习惯上认为城市外交属于民间外交的范畴，但由于城市外交的推动者往往是城市的官方政府代表，所以它在很多情况下又具有“半官方外交”的特点。就官方外交与民间外交的关系而言，虽然官方外交是外交的主要方式，但“国之交”在于“民相亲”，官方外交的实施和开展又离不开各国人民之间的交往。对此，周恩来同志曾指出：“外交是国家和国家间的关系，还是人民和人民间的关系？外交工作是以国家为对象，还是以人民为对象？就外交工作来说，则是以国家和国家的关系为对象的。外交是通过国家和国家的关系这个形式来进行的，但落脚点还是在影响和争取人民，这是辩证的。这一点要搞清楚。” 周恩来还曾将新中国的外交归纳为：中国的外交是官方、半官方和民间三者结合起来的外交。1966年2月，他在论述党、国家、人民三者在国际活动中的关系时再次明确指出：“我们的国际活动和对外工作有党、国家和人民三个方面，政府外交工作是代表国家的，外贸、外文、外经等等都是如此。这三个方面，党的对外国际活动，用政府名义的对外活动，用人民的民间的名义对外活动，它既有区别又有结合。在我看来，结合是主要的。”

由此可见，新中国的官方外交和民间外交之间的关系是辩证统一的，两者之间相互促进。正如中国人民对外友好协会会长李小林曾经指出的：“我们所开展的民间外交，并不是中国民众与国外民众普通的往来，而是在各级政府的组织和支持下，由特定的机构和人士以民间形式出现，有针对性地与国外组织和个人开展合作。通过这些交流合作，使国外的组织和个人了解中国、热爱中国，进而借重这些组织和个人在本国的影响力，逐步在该国形成对华友好的积极气氛和舆论环境，推动该国对华关系的发展深化。民间外交可以以更直接、更具亲和力的形式做好外国公众和主流社会人士的友好工作，可以更有效地展示本国的文化吸引力和政治影响力，改善国际舆论环境，维护国家利益。”

显然，相对于由中央政府所实施的传统官方外交而言，城市外交本质上属于民间外交的范畴。但作为一种民间外交方式，城市外交往往又是由城市管理者和领导者所推动的，因此具有一定的官方特性，联结了官方外交和民间外交。中国友好城市联合会原副会长刘庚寅认为，友好城市关系是以地方政府之间的交往为主，同时带动两地政治、经济、社会和文化的交往。实际上，它具有官方和民间的双重特性，较官方外交更有灵活性，较民间外交更有专业性。 应该说，这些针对城市外交的论述准确地反映出城市外交的特性，即城市外交处于官方外交和民间外交的结合部，具有双重特性。

最后，城市外交是国家总体外交的有机组成部分。在中央政府的授权或政策指导下，城市外交的目标是既要维护地方利益，又要实现国家利益；其实质是国家利益与地方利益二者之间利益的均衡，是中央和地方关系在外交外事领域的体现。2015年5月15日，李克强总理在出席首届中印地方合作论坛的致辞中强调指出，中国改革开放30多年，经济社会发展取得巨大成就，一个重要原因是充分调动了中央和地方两方面的积极性，激发了市场活力和社会创造力。

综上所述，全面理解城市外交的特性必须把握四个核心要素：第一，城市外交和总体外交之间是局部与整体之间的关系，局部必须服从整体；第二，城市外交具有双重目的，在推动地方经济、社会和文化发展的同时，维护并实现国家利益；第三，城市外交所处理的事务强调非主权性，主要集中于促进经贸、人文交流、城市管理、环保合作等领域；第四，城市外交在程序上必须严格依照国家的法律规定，在主权规范的框架内实施。 9g4cUuT6WYLF13Ev/n2aVsGolkUmjmAkh2faoArwEy65cuXOrj3CVdkFp6fxjL0+