一 城市外交的概念由来

城市外交是指城市政府在国家主权和总体外交战略的框架内，为实现国家总体发展战略，推进城市建设发展，在中央政府的授权或政策指导下所从事的国际交往活动。虽然城市外交是近年兴起的一个学术概念，但世界各国的城市外交实践却早已有之。

美国学者查德威克·阿尔及尔（Chadwick Alger）早在20世纪70年代就开始研究城市对国际体系演进的影响以及城市在国家对外政策中的作用。他以美国俄亥俄州的哥伦布市为例，十分详细地探讨了城市及其居民的国际联系，认为国际关系研究需要重视以城市作为分析层次以及将城市看作是重要的国际关系行为体。 ^[1] 在此后的研究中，阿尔及尔还分析了联合国体系与城市在全球治理中的作用。 ^[2] 1994年，美国学者海蒂·霍布斯（Heidi Hobbs）出版了《市政厅走向海外：地方政治的外交政策》一书，提出了“城市政府外交政策”（Municipal Foreign Policy）概念，从城市政治的角度出发，分析城市与外交的互动关系。 ^[3]

世界城市与地方政府组织（United Cities and Local Governments，UCLG）对城市外交的定义是，城市外交是地方政府及其附属机构用于促进社会团结、冲突预防和社会重建的工具，旨在构建一种稳定的安全环境，各方能够在和平、发展与繁荣的气氛中生活和工作。 也有西方学者提出，城市外交是指城市参与维和行动这一现象。 显然，这是从传统外交概念出发理解城市外交的。

荷兰国际关系研究学者范·普洛姆（Rogier Van der Pluijm）和简·梅利森（Jan Melissen）则提出，城市外交是城市或地方政府为了代表城市或地区和代表该地区的利益，在国际政治舞台上发展与其他行为体的关系的制度和过程。 这个定义将城市置于国际体系之中，强调城市作为行动者的施动性。

在中文语境下，理解城市外交最重要的先决条件是指任何城市所从事的对外交往活动必然是国家总体外交的一个组成部分，国家总体外交和主权规范既为城市外交的发展创造机遇，同时也给城市外交设定了不可逾越的限制。在中国的城市外交实践中，友好城市交流长期以来是城市外交的主要表现形式。中国人民对外友好协会会长李小林指出，“城市外交是官方的、半官方的和民间的三者结合起来的外交。城市外交的参与者既包括市长（书记）、人大代表（政协委员）、各种市政委员会成员、公务员、顾问等官方色彩明显的人士，也包括人民友好团体、教育、体育、文化等民间机构的人员” 。陈昊苏也曾提出：“城市外交在总体外交的各个组成部分中占有独特的位置。它是一种半官方外交，相对于纯民间外交而言，它带有官方色彩；而相对于由中央政府推行的官方外交而言，它又带有接近民间的非官方色彩。”

作为中国总体外交的重要组成部分，城市外交与公共外交都是外交形式的继承、拓展与创新。国务委员杨洁篪曾在《求是》杂志专门撰文论述公共外交，指出：“公共外交作为对传统外交的继承和发展，通常由一国政府主导，借助各种传播和交流手段，向国外公众介绍本国国情和政策理念，向国内公众介绍本国外交方针政策及相关举措，旨在获取国内外公众的理解、认同和支持，争取民心民意，树立国家和政府的良好形象，营造有利的舆论环境，维护和促进国家根本利益。” 在向外国公众介绍国情和理念、促进总体外交战略实施的过程中，城市是一个重要的参与者。因此，城市公共外交是以城市为主体，围绕“软实力”而展开的外交活动。从国家的战略层面而言，推行公共外交的一个核心目的在于提升国家形象和增强国家软实力，而一国核心城市的形象是国家形象和国家软实力的重要组成部分。赵启正曾指出，“一个外国人认识中国，绝对不会走遍所有的城市。多数人只去过几个城市，而这几个城市就代表着中国的形象。在这一点上，中外之间没有什么区别。如果你认识的外国城市和那里的人挺优秀，那么你对这个国家的印象就很好，反之亦然” 。

仔细比较所述城市外交的概念，笔者发现，城市公共外交作为一种城市为主体实施的公共外交活动，其实是包含于城市外交活动之中的。换言之，城市外交包括城市公共外交，但城市外交却不仅限于沟通、交流和塑造国家与城市的形象，城市外交还直接服务于国家与地方的经济社会发展战略。

在更加广阔的背景中，以世界、国家和地方的互动关系为视角，城市外交是连接三种重要关系的桥梁，这三种关系分别是：城市外交与世界的关系；城市外交与国家的关系；城市外交与人民的关系。

第一，城市外交与世界的关系。21世纪是城市的世纪，推动21世纪人类文明、经济和社会发展的动力毫无疑问来自城市。国家间交往的政治活动、商业、资本、货物和人文交流很多都汇聚于城市，即便不是直接发生在城市，城市也为这些活动提供交通、通信等支持。从这种意义上说，城市外交本身就是世界政治经济结构与进程的核心组成部分。

第二，城市外交与国家的关系。城市是绝大多数国家的外交决策中心所在地。首先，城市作为外交行为体参与外交活动；其次，城市，特别是首都城市，是外交精英、高端舆论和思想的聚集地，由各种知识生产能力和智力支撑，成为国家外交决策的重要基础。放眼全球，世界各国的中心城市无不是其国家文化与文明的符号和象征，因此，城市外交本身不仅是跨国界、跨时空和跨文明的交流互鉴活动，同时也彰显民族文化自觉。从国家软实力竞争的角度来看，城市越来越成为国家文化战略的重要支撑点甚至是基本载体。

第三，城市外交与人民的关系。从世界外交史的发展趋势来看，18、19世纪是王朝外交时代，20世纪是国家外交时代，而21世纪则是人民外交时代。据联合国预测，至2050年，世界人口的2/3，即60亿左右的人口将居住在城市。与传统外交形式相比，城市外交亦官亦民，在全球化时代能够更好地实现“外交为民”。 mYqhLvfFufvalofqGuHq9FPgM3mZMqyT2bAvrkRYuAPIohrjYQUiHOGAoOAqp0Jx