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周珂 汪小娟
关于低碳发展，中国重要的政策法律文件规定如下。
2009年8月，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议时强调，“要培育以低碳排放为特征的新的经济增长点，加快建设以低碳排放为特征的工业、建筑、交通体系，开展低碳经济试点示范”，首次提出我国要实施低碳经济。
全国人大常委会于2009年8月27日表决通过的《关于积极应对气候变化的决议》指出，“要紧紧抓住当今世界开始重视发展低碳经济的机遇，加快发展高碳能源低碳化利用和低碳产业，建设低碳型工业、建筑和交通体系，大力发展清洁能源汽车、轨道交通，创造以低碳排放为特征的新的经济增长点，促进经济发展模式向高能效、低能耗、低排放模式转型，为实现我国经济社会可持续发展提供新的不竭动力”。其中第五部分为“努力提高全社会应对气候变化的参与意识和能力”，提出“要进一步宣传普及保护资源环境、应对气候变化的科学知识和法律法规，充分介绍和展示我国在应对气候变化方面的措施和成效。加强对全社会尤其是青少年应对气候变化的教育，提高全民对气候变化问题的科学认识，增强企业、公众节约利用资源的自觉意识。坚持勤俭节约，倡导绿色低碳、健康文明的生活方式和消费方式，动员全社会广泛参与到应对气候变化的行动中，营造积极应对气候变化的良好社会氛围，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路”。首次提出全社会特别是公众参与低碳经济。
2014年修订后的《中华人民共和国环境保护法》第六条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务。……公民应当增强环境保护意识，采取低碳、节俭的生活方式，自觉履行环境保护义务。”这是我国首次用正式立法的形式确定公民在气候变化应对中的法律义务，是中国环境保护法制的重要进步。
此外，正在修订过程中的《中华人民共和国大气污染防治法》（全民征求意见稿）第二条规定：“防治大气污染，应当坚持规划先行，转变经济发展方式，优化产业结构和布局，调整能源结构，加强对燃煤、工业、机动车船、扬尘以及其他大气污染的综合防治，推行区域污染联合防治，对细颗粒物、可吸入颗粒物、二氧化硫、氮氧化物等大气污染物和温室气体实施协同控制。”起草中的《中华人民共和国气候变化应对法》（建议稿）有关公众参与的条文占有相当重要的地位。
中国在气候变化与低碳经济的提法上有所改变，2010年10月中共中央关于“十二五”规划建议指出：“要坚持把建设资源节约型、环境友好型社会作为加快转变经济发展方式的重要着力点。深入贯彻节约资源和保护环境基本国策，节约能源，降低温室气体排放强度，发展循环经济，推广低碳技术，积极应对气候变化，促进经济社会发展与人口资源环境相协调，走可持续发展之路。”从此以后，中国基本上以低碳发展取代以前低碳经济的提法。
低碳经济更强调生产领域，而低碳发展则扩展到经济与社会发展的各个领域，特别是对与公众相关的生活领域更具有重要意义。这种改变是与中国的实际情况相适应的。中国一直坚持气候变化应对共同但有区别责任的原则，作为发展中国家的中国，并不具有强制碳减排的义务，在减排的问题上，中国当然不能与西方国家低碳经济相提并论。中国实行自愿、弹性的碳减排，这种性质的碳减排需要全社会的共同参与，特别是要落实在公众低碳生活的行动上。因此，公众参与下的低碳生活成为中国应对气候变化立法的优先行动领域。
中国有关的研究报告显示，气候变化已经对中国公众产生了严重的影响。不久之前，华北地区公众经历了今年以来最严重的一次雾霾天气，北京市大气污染达到橙色预警程度。研究表明，中国大范围雾霾天气与气候变化有直接的关系。
首先是对农业的影响。2007年4月23日，政府间气候变化专门委员会第一工作组联合主席、中国气象局原局长秦大河表示：“现在到2020年和2030年，中国温度会增暖0.5～4.2摄氏度，将使中国农业减产5%到10%。其中小麦、水稻和玉米三大作物均以减产为主。”可以预见，在未来几十年内，气候变化不会对我国的粮食安全造成重大影响。但气候变暖却增加了我国达到未来粮食生产目标的困难，对农业生产的物质投入和技术管理的要求都将更高，农业额外投入将增加。
其次是“气候难民”问题。气候恶化、生态失衡、地质变异和环境污染，导致居住区域内原住民迁徙，这些人的生活更加艰难，因而被称为“气候难民”。据英国“眼泪基金会”的报告，目前全球已经有2500万“气候难民”，预测未来50年，将产生2亿“气候难民”。在中国也出现了“气候难民”。在甘肃省兰州市内有1000多个失学、辍学的农民工子女，他们来自因农村生态退化无法生存而进入城市谋生的贫困家庭。这些气候难民主要聚居在城乡接合部。
再次是水危机与荒漠化问题。水利部部长陈雷说：“近年来，由于全球气候变暖的影响，中国水资源条件发生明显变化，极端水旱灾害事件呈频发与并发趋势。同时，中国正处于工业化和城镇化加快的阶段，国际经验表明，这个阶段正是能源资源消耗、污染排放强度加大的时期，资源环境约束更加凸显。”（水利部部长陈雷在中国水资源与水环境保护高级圆桌会议上的讲话，2007年11月2日）气候影响水资源的不稳定性。一是气候变化加强了我国洪涝干旱的强度和频率。研究表明，变暖影响了整个水循环过程，使蒸发加大，改变区域降水的分布格局，洪涝、干旱将更加严重和普遍。旱灾加剧供需矛盾。城乡居民饮水困难，直接危害人民正常生活。除旱区农村严重缺水外，近年来我国城市缺水也急剧发展，目前中国有将近400个城市缺水。全国还有2.8亿农村人口喝不上符合标准的饮用水。“十一五”期间，我国计划每年解决3200万人、5年共解决1.6亿农村人口的饮水安全问题；重点解决205个水量不足或水质尚未达标城市和350个问题突出的县级政府所在地城镇饮用水安全问题。
最后是自然灾害问题。在2006年召开的“中国环境与发展国际合作委员会”三届五次会议上，专家指出气候变化对我国影响巨大的原因主要有两点。首先，我国人口众多，自然环境相对恶劣，自然系统和人类社会对气候变化十分敏感，既容易遭受自然灾害的侵袭，同时自身调节和恢复能力又较差。其次，从社会属性来讲，主要是我国经济发展相对落后，新的技术得不到普及、各种基础设施还不完善、缺乏有效资源利用管理手段。随着气候持续变暖，我国极端高温和强降水事件发生频率将进一步上升，所造成的影响也将更为严重。
中国零点研究咨询集团的调查显示，中国公众对气候变化问题的认识越来越重视，中国政府通过节能减排、低碳生活等一系列宣传教育和公众参与活动，引导中国公众在应对气候变化的理解力上不断提高，全社会积极应对气候变化的氛围正在逐步形成。国际环保社会组织“气候组织”和北京市消费者协会的《气候变化消费者调查》报告显示，超过98%的消费者表示关注气候变化问题，且中国消费者对气候变化的关注程度高于美国和英国消费者，并愿意为应对全球气候变化采取行动，其中有69%的人愿意通过改变生活习惯来应对气候变化，中国公众在应对气候变化的态度、基础知识和参与意愿上，显示出一种稳步提升的趋势，但在行动意愿和责任心等方面仍存在诸多不足，需要提高和改进。
图1 公众认为最迫切需治理的环境问题
资料来源：零点研究咨询集团《气候变化公众意识调查》。
图2 公众认为谁应该主要负责解决气候变化问题
图3 公众认为谁在解决气候变化问题上发挥了主要作用
资料来源：零点研究咨询集团《气候变化公众意识调查》。
调查显示，有72.3%的公众认为应该由政府来主要负责解决气候变化问题，同时，74.1%的公众认为政府确实在解决气候变化问题上发挥了主要作用。这一结果一方面显示出中国公众在解决气候变化问题上对政府的极大信任，另一方面也显示出中国公众在应对气候变化问题方面的不作为或对政府的严重依赖。
必须承认，气候变化问题自提出以来，国际社会更多关注的是国家的作用和强制减排问题，其次是企业层面的问题，而对公众参与重视程度明显不足。例如，目前的气候变化条约并没有明确规范非政府组织的地位，致使非政府组织只能通过非正式的活动发挥影响。
2012年12月1日，“公众参与——全民行动应对气候变化”会议在多哈联合国气候变化大会卡塔尔国家会议中心中国角举行，会上发布了《中国公众气候变化与气候传播认知状况调研报告》，并邀请来自美国、瑞士、中国等国嘉宾就如何更好地推动公众参与气候变化应对问题进行了专题研讨。在这个会议上学者们就中国气候变化公众参与制度完善提出了许多非常积极的建议，总结起来包括以下方面。
第一是关注公众气候变化认知的提升。应该对公众加强传播和教育，让他们意识到自身也是主要角色，依靠政府是不能完全应对气候变化的，而需要所有的人都行动起来。对于公众这种认识上的沟壑，应该进一步思考怎样让公众行动起来，让公众认识到这是自己的事情，而不是其他人的事情。广泛开展各种各样气候变化的活动，新闻传媒也不断加大宣传力度，向社会公众普及相关知识，提高公众认知的广度和深度。
第二是鼓励公众践行低碳生活。会议上来自美国的丹尼斯·帕姆兰先生谈到，气候变化问题较为复杂，在日常生活中应对气候变化尽管有行动的意愿，但是现实的行动力如何，是否能在日常生活中践行绿色生活方式？也许公众会追随邻居和朋友的生活方式，会将他们看作榜样而模仿对方的生活方式。另外，他还谈到媒体在短期议题和长远议题方面报道的不同，很多媒体关注当前生活议题，而对于气候变化这类长期的议题关注不够。
第三是提升公众应对和适应气候变化意识的经验。乐施会国际联会政策顾问蒂姆·戈尔（Tim Gore）与大家分享了乐施会在世界各地的农村地区提升公众应对和适应气候变化意识的经验。该组织在埃塞俄比亚、菲律宾、秘鲁、巴基斯坦多次举办“气候听证会”，邀请农村地区气候变化直接受害者讲述他们的遭遇，以唤起政府的重视和更多公众的支持。
第四是应当将非政府组织的活动纳入气候变化条约体系的规范中，为它们提供参与决策的渠道，并且加强非政府组织在气候变化条约争端解决中的作用。
第五是建立公众和企业界参与的激励机制，发挥企业参与和公众监督的作用。完善气候变化信息发布的渠道和制度，拓宽公众参与和监督渠道，充分发挥新闻媒介的舆论监督和导向作用。增加有关气候变化决策的透明度，促进气候变化领域管理的科学化和民主化。积极发挥民间社会团体和非政府组织的作用，促进广大公众和社会各界参与减缓全球气候变化的行动。