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蔡守秋
摘要： 环境资源生态保护和环境资源生态法律中的自然环境、自然资源和天然生态系统，以及环境生态学中的环境功能、生态功能，大都属于公众共用物。公众共用物是影响生态文明进程的重要物质基础，是决定生态文明建设工作领域、内容、政策和法律的重要因素，是生态文明建设的重要对象；生态文明是正确认识和对待公众共用物的文明形态，是防治两类公众共用物悲剧的物质和精神成果；保护公众共用物、防治公众共用物悲剧、保障适当数量和质量的公众共用物（如生态产品、环境公共产品）供应是生态文明建设的重要任务。加快公众共用物的法治建设，是加快生态文明及其法治建设的基本途径和重要举措。生态文明法治建设的责任和使命就是，通过法律的制定和实施维护包括自然资源和环境要素在内的公众共用物（公地）的合理总量、适当质量和持续供应，维护公众共用物与私有物（私有财产）、政府所有物（政府公务财产）之间的动态平衡，科学调节专用自然资源资产和作为公众共用物的自然资源的相互转化，有效防治两类公众共用物悲剧的发生。要明确公众共用物的法律地位和法律性质，建立健全非排他性使用公众共用物的法律措施和法律制度。一切单位和个人，特别是作为不特定多数人中的每个人，都有非排他性使用公众共用物（财产、自然资源）的权利，也有保护公众共用物（财产、自然资源）的义务。对违法侵犯公众共用物的行为，一切公民和单位都有权提起诉讼，即建立健全公众共用物的公益诉讼制度，有力保障公众共用物使用权的实现。要建立健全公众共用物的法律调整机制，采取包括“政府管理、市场调节、社会调整”这三种调整机制在内的多种调整机制、综合调整机制，综合运用“三只手”去对付“一只脚”，形成“政府主导、市场运作、公众参与”的公众共用物综合治理（善治）机制，促进经济、社会和环境资源保护的可持续发展，以及环境友好社会、资源节约型社会、绿色经济型社会、生态文明社会与和谐社会的建设。
关键词： 生态文明；公众共用物；环境资源法；生态文明法治建设
本文所称公众共用物（the commons）系指不特定多数人（non-specific most people，即公众）的可以非排他性使用（non-exclusive use）的东西或物品（包括财产、环境要素、自然资源和生态系统等）。用普通老百姓通俗易懂的话来说，“公众共用物”就是每一个老百姓不经其他人（包括政府、组织、单位和个人）批准、同意，也不需要额外花钱（即向他人交付专门使用费），而可以自由地、直接地、非排他性使用的东西或物品。例如大气、水流、海洋、山地原野、日月星辰、风云雨露、公共广场、街道、公路和其他公众自由游览场所等。需要特别指出的是，公众共用物概念中的“物”不仅包括财产、环境、自然资源等物质实体和物品，还包括上述物质实体和物品所内含的并为人所需要的功能或性能（如生态服务功能、美学功能等）。环境资源生态保护和环境资源生态法律中的自然环境、自然资源和天然生态系统，以及环境生态学中的环境功能、生态功能，大都属于公众共用物。在经济学中，公众共用物或公共物品是伴随着私有物品一直存在的一个基本范畴，并且认为自然环境基本上是一种公共物品。美国经济学家萨缪尔森教授把社会产品分为两大类：一类是公共产品，另一类是私人产品。和私人产品相比，公共产品是“将该产品的效用扩展于他人的成本为零，因而也无法排除他人共享”。
萨缪尔森认为公共产品具有非竞争性和非排他性的特征，非排他性指某一个消费者消费该特定产品时，不能排除他人消费该产品。曾任日本滋贺大学校长的宫本宪一教授认为，“环境是公共物品”
；“环境既具有共同性，又具有非排他性”
。在法学中，公众共用物或共用物也是伴随着私有财产一直存在的一个基本范畴，并且认为自然环境基本上是一种共用物。在罗马法中，“根据自然法规则，以下这些东西是所有人共有的：空气、流动的水、海洋以及随之产生的海岸”
，“万民共用物是指依其性质与自然法之原则，应归人类共同使用之物，如空气、光线、海洋、海岸等”
；“公共公产所涉及的范围很广。例如，公路、广场、海滩、水道等”
，“属于自由使用的公物首先是公共街道、道路和广场等”
，“一般公众使用的物包括公共道路、河流、公园等”
。美国伯克利大学J.L.萨克斯教授（Joseph L.Sax）在《环境保护——市民的法律战略》一书中将环境定义为公共物品，认为：“第一，由于像大气及水这种一定的利益对全体市民来说是至关重要的，所以将其视为私有权的对象是不明智的。第二，与其说大气及水是每个企业的私有财产，不如说更多的是大自然的恩惠，因此，不论个人的经济地位如何，所有的市民都应该对其进行自由的使用。”
公众共用物的基本性质是不特定多数人中的每一个个体可以自由、直接地对其进行非排他性使用。不特定多数人是指处于动态变化的、非固定的多数人，简称公众。可以自由、直接地对其进行非排他性使用是指使用人无须他人（包括政府、组织、单位和个人）批准、同意或者向他人交付专门使用费而自由使用该物（法律规定禁止使用的情况除外）。非排他性使用是指使用者在使用某物时，不能排除或者禁止他人对该物的使用；排他性使用是指使用者在使用某物时，可以排除或者禁止他人对该物的使用，具有独占性。例如，对于空气，一切个人都可以自由地呼吸，并且某个人在呼吸空气时不能排除或禁止其他人也呼吸空气。
公众共用物的非排他性和共享性，既是其存在和有意义的理由，也是其存在弊病和为人诟病的原因。由于公众共用物的非排他性和共享性，它不仅成了信奉个人主义的经济人最不关心的事物，也成了经济人竞相非排他性占有、支配、专用的对象，因此导致了各种公众共用物问题或公众共用物悲剧。“公众共用物悲剧”（tragedy of the commons，也有人译为“公地的悲剧”“公有地的悲剧”“公有资源的灾难”），是由美国学者盖洛特·哈丁（Garret Hardin）在1968年《科学》杂志上发表的论文《公有地的悲剧》中提出的一个描述性模型，是一种涉及个人利益与公共利益对资源分配有所冲突的社会陷阱（Social trap），后来成为环境问题、产权问题研究中的一个经典案例。笔者理解的公众共用物悲剧，包括第一种公众共用物悲剧和第二种公众共用物悲剧。第一种公众共用物悲剧，是指人为污染、破坏或其他原因导致的公众共用物质量严重退化所引起的悲剧，它包括环境污染、资源损坏、生态破坏等环境资源生态问题。当此种悲剧发生时，公众赖以生存发展的环境和自然资源的质量退化，公众共用的空气、水和土地质量达不到卫生标准，甚至公众呼吸不上新鲜的空气、喝不上清洁的水、吃不上无污染的食品。第二种公众共用物悲剧，是指人为排他性占有、利用或其他原因导致的公众共用物数量急剧减少所引起的悲剧。当此种悲剧发生时，公众走出家门或单位大门，发现到处是围墙、栅栏、铁丝网、壕沟、哨所、关卡、收费站、禁止通行牌等，公众很难享用足够数量的或必需的公众共用物，严重时甚至发生道路拥挤、交通堵塞，很难找到自由活动的免费场所。目前，环境污染，资源紧缺，生态破坏和道路、广场、公园等公共场所严重不足等公众共用物问题或悲剧相当严重，已经成为制约我国经济社会和生态可持续发展的瓶颈。
尽管存在公众共用物悲剧等问题，像私有财产、政府公务财产一样，公众共用物也有其存在的正当性（包括必要性、合理性和合法性）和强大的生命力。公众共用物之所以存在，一是因为某些公众共用物（如流动的大气、水，数量很多和面积很大的广阔的原野，海洋等）具有不可能被人排他性独占、支配或专用的特点，这不是由人的意志决定的；二是因为人们需要某些公众共用物（如道路、街道、市场和广场），这是由人（包括国家和社会）的需要决定的；三是人们不需要长时间地排他性地占有、支配和专用某些物（例如人们不需要长时间地排他性地到广场散步、到道路上行走、到黄山等风景区赏景），这意味着在一定条件下公众共用物可以与私有物、由政府代表行使所有权的公有物（如政府公务财产）共存互容、并行不悖。公众共用物的重要意义和作用在于，它是人的全面发展和经济社会文化发展的基本条件和物质基础，是公众自由活动、相互交往以及与自然交往的地域、空间和舞台，是市场交易的空间和物质基础，保护公众共用物就是保护人类赖以生存发展的环境、资源和生态，就是保护人类、社会、经济和文化得以可持续发展的物质源泉和基本资源。从法律和法学角度讲，公众共用物不仅是影响和决定法律和法学发展的一种重要物质因素，是法律规范和法学研究的重要对象，还是环境资源生态法的主要保护对象，是环境资源生态法学的逻辑起点、基础性概念和主要的研究对象，是环境法区别于其他部门法律的一个重要标志。
公众共用物是影响生态文明进程的重要物质基础，是决定生态文明建设工作领域、内容、政策和法律的重要因素，是生态文明建设的重要对象；生态文明是正确认识和对待公众共用物的文明形态，是防治两类公众共用物悲剧发生的物质和精神成果；保护公众共用物、防治公众共用物悲剧、保障适当数量和质量的公众共用物（即生态产品、环境公共产品）供应是生态文明建设的重要任务。
在人类社会发展和人类文明演变的历史进程中，公众共用物一直没有离开人们的视线和经济、政治、社会、文化发展的领域，但是，只有生态文明是正确认识和高度重视公众共用物的文明形态。从这个角度讲，生态文明源于人类对公众共用物的态度和行为的反思，也是对公众共用的态度和行为的提升。
迄今为止，人类社会先后出现了原始社会（狩猎文明）、农业社会（农业文明）、工业社会（工业文明）和目前正在兴起的生态文明社会这四个文明形态社会。当人类最初出现时，在公元前200万年至公元前1万年（远古时期）的漫长历史时期，那时的自然资源属于共用物，因为那时还没有形成私有制、国家和法律上的私权。随着人类的进步和社会的发展，为了保障人的安全、维护社会的稳定、提高经济活动的效率，开始出现私有财产、国家和法律，人类进入农业文明社会（在公元前1万年至公元18世纪，又称农耕文明、黄色文明、褐色文明社会），这时人们开始将部分自然资源据为私有或专用（即排他性占有、支配和使用），国家机关开始在其管辖范围内（用现代语言讲即国家主权范围内）将部分自然资源据为国家组织所有或专用，从而形成了自然资源私人所有或专用、国家组织所有或政府专用、公众共同非排他性使用的“三分格局”。当人类进入工业文明社会时（从18世纪资产阶级工业革命开始直至20世纪末，又称灰色文明、黑色文明社会），由于经济科学技术水平的发达，人们开发利用自然资源的强度、广度和深度急剧增加，一些拥有强势或强权的地主、资本家和政府组织开始通过各种方式（如合法的方式、市场交易的方式、战争的方式、强势占有的方式、非法的甚至违法的方式等）将原有的属于公众共用的自然资源大量地转化为私人所有或专用、政府组织所有或政府公务专用的财产（即具有支配性、排他性的财产），市场经济的发展更需要将大量不能进行市场交换的共用物或公共物品转变为产权明确、可以用于市场交换的商品即私有物，一些信奉“经济人”理念的学者则基于公众共用物缺乏经济有效性而在“防止（第一种）公地悲剧”的大旗下从理论上为公众共用的自然资源私权化、物权化（包括私有所有或专用、政府组织所有或专用）造势，从而导致了公众共用物急剧减少和公众共用物质量退化（主要表现为环境污染和生态破坏）这两种公众共用物悲剧。从某种意义上可以认为，资产阶级工业革命和资本的原始积累是以侵占、减少、污染和破坏包括环境和自然资源在内的公众共用物为代价而完成的。由于包括环境和自然资源在内的公众共用物的质量退化和数量减少，严重影响甚至危及人类的生活环境质量、人的全面发展和经济社会的可持续发展，从而引起了人们对公众共用物问题及其两种悲剧的关心和反思。出于对工业革命、资本主义制度和资产阶级文明的反思，以强调大同世界为特征的空想社会主义和强调共产（或公产）为特征的共产主义应运而生
；出于对工业文明的反思和对作为公众共用物的环境资源悲剧的补救，以“尊重自然，顺从自然，保护自然”和“人与自然和谐”为基本理念和行为方式的生态文明适时兴起。正是在对大同世界和公众共用物的态度和主张上，共产主义文明和生态文明找到某些类似的理想、目标、理念和价值取向。例如，科学共产主义的倡导者马克思一针见血地指出：“在私有财产和金钱的统治下形成的自然观，是对自然界的真正的蔑视和实际的贬低。在犹太人的宗教中，自然界虽然存在，但只是存在于想象中。托马斯·闵采尔正是在这个意义上认为下述情况是不能容忍的：‘一切生灵，水里的鱼，天空的鸟，地上的植物，都成了财产；但是，生灵也应该获得自由。’”
“从一个较高级的社会经济形态的角度来看，个别人对土地的私有权，和一个人对另一个人的私有权一样，都是十分荒谬的。甚至整个社会，一个民族，以至一切同时存在的社会加在一起，都不是土地的所有者。他们只是土地的占有者，土地的利用者，并且他们必须像好家长那样，把土地改良后传给后代。”
“共产主义是自然主义与人本主义的相统一。”
马克思通过分析资本主义的经济发展以后，还认为共产主义公有制对资本主义私有制的“这种否定不是重新建立私有制，而是在资本主义时代的成就基础上，也就是说，在协作和对土地及靠劳动本身生产生产资料共同占有的基础上，重新建立个人所有制。”
笔者认为，这段话表明马克思对资本主义私有制的否定，并没有否认在未来的共产主义存在私人财产和公共财产（公权力机关或政府的公务财产），而是认为共产主义是以公众共用财产为主的社会。从法律财产权角度看，私人财产强调的是私人对其财产的绝对所有权即排他性的物权，国家所有财产（即公有财产或全民所有财产）强调的是政府或公权力机关代表全民行使财产所有权，公众共用财产强调的是作为公众的每一个个人对公众共用物的直接的非排他性的享用权，这里的个人既不同于私人财产中的私人，也不同于国家所有财产中的全民或人民。公众共用财产实际上是一种“个人所有的”即一切个人所享用的公众共用物，因为公众共用财产既不是具有排他性的私人财产也不是具有排他性的公有财产（政府公务财产），而是为每一个个人自由、直接享用的公众共用物，由这种公众共用财产或公众共用物形成的所有制就是一种新型的“个人所有制”，它既不同于资本主义社会的私人财产所有制即私有制，也不是由政府或公权力机关代表行使财产权的公共财产所有制即公有制。
生态文明在继承农业文明、工业文明的基础上发展成型，同时具有不少高于甚至超越于农业文明、工业文明之处，而正确认识和高度重视公众共用物就是其中一个重要方面。无论在农业文明社会还是在工业文明社会，政府和学者虽然表面上承认公众共用物是人的基本需要，但在实践中却很少关注，这正如亚里士多德所指出的，“参与分享人员最多的公共物品，获得的关心最少”，或者说“许多人公有的东西总是被关心得最少的，因为所有人对自己东西的关心都大于其他人共同拥有的东西”
。每个人都愿意享用共有资源，却不愿意为其支付相应的费用，每个人表面上都承认公众共用物的重要性，却不愿意用自己的努力去维护公众共用物，于是产生了“公地的悲剧”。特别是在工业文明个人主义思想的“现代精神”指导下，一些人热衷于将一切公众共用物（包括作为公众共用物的自然资源、环境和生态系统）物权化、碎片化，结果将现代人变成了“笼中人”或者“铁丝网”中的“孤单人”；一些人热衷于将一切公众共用物品（包括作为公众共用物的自然资源、环境质量和生态产品）商品化、交易化，结果使原本丰富的公众共用物成为稀缺物品而导致公共物品供应的紧张并严重影响着人们的全面发展。中国自1979年中共十一届三中全会以来实行改革开放，取得了GDP总量位居全球第二的辉煌成绩，实现了现代工业化、城市化和市场化的原始资本积累，从某种意义上讲是以牺牲作为公众共用物的环境资源生态为代价取得的。目前严重的环境污染、资源紧缺、生态破坏和城乡公众共用物（包括城乡居民共用的道路、街道、广场、公园、绿地、景观等）严重缺乏等问题，已经成为制约和阻碍我国经济、社会、生态可持续发展的瓶颈。
生态文明的理论基础是生态科学，即生态学。在生态学看来，生态系统（ecosystem）是由生物成分和非生物成分组成的统一整体即综合体，人类本身只是全球生态系统的一个子系统；在人类生态学看来，人类生态系统是人与非人类因素（包括除人以外的环境要素、自然资源和生态系统）组成的综合体，是人类社会与自然的统一整体。在人类生态系统中，除人以外的环境要素、自然资源和生态系统是人类生存发展的物质基础，是人类共同享用的共用物，或者说是公众共用的生态产品。“生态产品”是与生态价值、自然资产和生态资本相联系的一个概念，是生态经济学或环境经济学的一个新概念。我国第一个《全国主体功能区规划》（国务院2010年12月21日印发）隆重推出的“生态产品”就是指作为公众共用物的环境自然资源和生态系统及其环境生态功能。该规划认为，“生态产品指维系生态安全、保障生态调节功能、提供良好人居环境的自然要素，包括清新的空气、清洁的水源和宜人的气候等。生态产品同农产品、工业品和服务产品一样，都是人类生存发展所必需的。生态功能区提供生态产品的主体功能主要体现在：吸收二氧化碳、制造氧气、涵养水源、保持水土、净化水质、防风固沙、调节气候、清洁空气、减少噪声、吸附粉尘、保护生物多样性、减轻自然灾害等。一些国家或地区对生态功能区的‘生态补偿’，实质是政府代表人民购买这类地区提供的生态产品”；“人类需求既包括对农产品、工业品和服务产品的需求，也包括对清新空气、清洁水源、宜人气候等生态产品的需求。从需求角度，这些自然要素在某种意义上也具有产品的性质。保护和扩大自然界提供生态产品能力的过程也是创造价值的过程，保护生态环境、提供生态产品的活动也是发展。从总体上看，我国提供工业品的能力迅速增强，提供生态产品的能力却在减弱，而随着人民生活水平的提高，人们对生态产品的需求在不断增强。因此，必须把提供生态产品作为发展的重要内容，把增强生态产品生产能力作为国土空间开发的重要任务。”按照上述认识和逻辑，可以将人类所需求的东西视为“产品”，将清新空气、清洁水源、宜人气候等视为生态产品。这里的生态产品，显然不等于完全由人力生产制造的产品，而是指由环境自然资源生态所提供的产品，即《全国主体功能区规划》所明确定义的，“生态产品指维系生态安全、保障生态调节功能、提供良好人居环境的自然要素，包括清新的空气、清洁的水源和宜人的气候等”。也就是说，生态产品就是指“清新的空气、清洁的水源和宜人的气候等”自然要素；这种生态产品不同于具有排他性、私人独占性或专用性的“商品”（如工业），而是一种可以为公众非排他性享用的公众共用物。在生态文明观看来，大自然（包括环境、资源和生态系统）是先于人的存在，是产生人的父母，是培育人的摇篮，是保障人全面发展的基本物质条件，是维护人类社会经济文化发展的物质基础，作为整体的自然环境和自然资源是大自然对人类的恩赐，它不能由任何个人或组织所私有或专用，只能为公众共享共用。生态文明对待公众共用物的态度是言行一致，不仅口头上、理论上重视公众共用物，而且在行动上、实践中重视公众共用物，主张维护公众共用物应该从自己做起、实行全社会公众参与。由于恢复了人们对公众共用物的责任心，生态文明就用人的自由行动的“物质基础”代替了人的自由行动的“抽象意志”，用公众共用物的“现实根据”代替了空谈行动自由的“价值无根据”，用人在“大自然和社会中的自由”取代了人“逃避自然和社会的自由”，从而将人的全面发展建立在“自由的公众共用地上”，使人成为在“自由的土地上立足的自由之民”。
生态文明观主张作为整体的自然环境和自然资源不能由任何个人或组织所私有或专用，只能为公众共享，体现了人与自然、个人与公众、政府组织与公众和谐相处的基本理念，体现了“私人所有或专用自然资源、国家组织所有或政府公务专用自然资源、公众共同非排他性使用自然资源”这三种财产比例适当、平衡协调的基本原则。生态文明观不是反对或取消私人所有或专用自然资源、国家组织所有或政府公务专用自然资源，而是主张依法维护私人所有或专用自然资源、国家组织所有或政府公务专用自然资源；不是片面强调、单纯主张公众共同非排他性使用自然资源，而是主张上述三种财产或三种自然资源的比例适当和平衡协调。
在生态文明观看来，自然资源的某个部分或局部可以依法由政府组织、单位和个人排他性占有、支配和使用，这是政府组织、单位和个人生存发展的需要，是政府公务活动、单位集体业务活动、个人安居乐业的需要，也是维护社会安定团结、提高自然资源使用效率、促进社会经济文化发展的需要。在这个方面，目前我国的法律还很不到位，包括土地、水、海域、森林、草原、野生动植物、矿产等自然资源在内的许多自然资源资产的权属还不明确，政府组织、单位和个人（特别是个人、农民）应该享受的对某些自然资源资产的所有权和专用权还不明确（包括没有明确划定所有权和使用权，或者所有权、用益物权主体缺位、虚置、虚化或抽象化等）。但是，生态文明观不主张作为整体的自然环境和自然资源的私有化或物权化（包括将全部自然资源都变成政府组织、单位和个人排他性所有或专用的自然资源），反对将某些不具有排他性的自然资源私有化或物权化（即将不具有排他性的自然资源都变成政府组织、单位和个人排他性所有或专用的自然资源），反对将全部公众共用物（公众共用自然资源）私有化或物权化（包括将全部自然资源都变成政府组织、单位和个人排他性所有或专用的自然资源），反对不经公众参与协商而任意地将公众共用物转变成私人所有或专用自然资源、国家组织所有或专用自然资源。这不仅是由于国家、社会和公众需要作为公众共用物的自然环境和自然资源，也是由整体自然环境资源和某些自然资源的非排他性所决定的，即由自然资源的性质、特点和客观规律所决定的。例如，整个一条长江不能成为任何组织、单位或个人的排他性财产，或者说整个长江不可能作为排他性物权的客体。因为长江长达6397公里，长江流域东西宽3～219公里，南北宽约966公里，流经今青海（青）、西藏（藏）、四川（川或蜀）、云南（云或滇）、重庆（渝）、湖北（鄂）、湖南（湘）、江西（赣）、安徽（皖）、江苏（苏）、上海（沪）11个省（自治区、直辖市），长江流域总面积达1808500平方公里，长江流经的地方许多是荒无人烟之地。如果将整个长江作为排他性物权的客体，明显存在许多不可克服甚至不可思议的问题：①对于具有多种功能或用途的长江很难或无法实行一物一权的原则。整个长江不是功能和用途单一的物体即特定物或专门物，不适用于一物一权的物权规则；整个长江具有多种功能或用途，可以划分为具有不同功能和用途的江段、滩涂、支流、江面和地块，对于整个长江可以设立多种不同性质功能的权利。如果将整个长江作为排他性物权的客体，实际上是否定、排除、抹杀了长江的多种功能和多种用途。例如，人们对某所房屋的所有权是突出该房屋的居住功能，对某块农田的所有权是突出该农田的种植庄稼功能；那么对长江的所有权是突出长江的什么功能呢？能从法律上规定，长江所有权能保障所有权人对长江涵养水土的功能、调节气候的功能、游泳功能、钓鱼功能、提供人们游览的功能，然后进行排他性支配和使用吗？②对于具有非排他性长江功能不宜设立排他性的物权，即使强行设立排他性的物权，也没有任何实际作用或实际意义。例如，长江涵养水土的功能、调节气候的功能、纳污净化的功能、供人游览欣赏的功能往往不具有排他性，即使从法律上规定对长江的排他性所有权，也无法让长江所有权人排除公众获得长江涵养水土、调节气候、纳污净化、供人游览欣赏的好处或利益。③对整个长江设立排他性所有权或专用权，不仅给公众造成很多麻烦和利益损失，而且会使长江所有权人为了管理、维护、行使其权利而花费许多人力、物力、财力和时间，甚至招致来自公众的各种批评和指责。在法律传统中，所有权被视为最有权威、最有效的法律保护，对所有权保护的财产是“风能进、雨能进、国王的军队不能进”。如果真的要行使长江所有权，将给长江流域的数亿人甚至全国人民造成巨大的麻烦，人们为了到长江或长江江畔饮水、游泳、钓鱼、散步、游览、观景将要向长江所有权人申请许可或办理有关使用长江手续或缴纳费用，将要花费大量时间、精力、财力，如果不经长江所有权人同意或许可或缴费，随时都有可能被追究侵权法律责任。而长江所有权人为了防止别人侵害其所有权或专用权，将在整个长江流域花费大量人力、物力、财力和时间。否则，长江所有权就是一句空话。④对整个长江确权存在困难甚至根本不可能，长江的所有者不可能给整个长江划界、立桩、立碑，设铁丝网、围墙、哨卡来明确其排他性权利的地域或空间范围，特别是在长江所流经的崇山峻岭或急流险滩。对不能确定不动产空间或地域范围的自然资源而言，设定排他性的物权不仅代价高昂，而且没有任何实际意义。⑤对整个长江设立排他性的所有权或专用权，很难落实“有损害就有补救”、“财产所有权人对自己的财产负责”的法律原则。根据一般法律原则，当任何财产造成他人的人身或财产损害时，财产所有人必须对其财产造成的损失依法承担相应的法律责任（包括民事责任、刑事责任和人事责任）。如果长江造成人身财产损失，例如因长江洪水、长江干涸引起大旱、长江泥石流、长江地震、长江淹死人等，被侵害人很难向长江所有权人要求赔偿损失，长江所有权人也很难承担赔偿等法律责任。如果长江水流到日本等外国海域，作为长江所有权人的政府组织或单位应该承担责任吗？对整个长江设立排他性所有权，不仅使人们对法律的确定性、严肃性、权威性产生怀疑，也会对法学理论（例如物权的排他性、法律概念的严谨性、法律的实现性）在现实生活中的作用产生怀疑。
至于对大气、海洋、日月星辰、风云雨露、蛮野荒原、飞行迁徙的昆虫鸟兽等自然资源、自然力，由于它们本身具有自然性、流动性、不可侵害性、共享性、非排他性、难以人为控制性等特点，对它们从法律上设立排他性的物权，无论从理论上还是从实践上都是不可能的或不可行的。另外，法律虽然重要、作用很大，但法律不是万能的，具有排他性的物权（包括所有权或用益物权）更不是万能的，具有排他性的物权只能适用于具有排他性的特定物。
虽然作为整体的自然环境和自然资源不能由任何个人或组织所私有或专用，只能为公众共享共用，但某些自然资源的某些部分（或某些功能）完全可以由个人或组织所私有或专用，法律完全可以对其设立排他性的物权（包括所有权和用益物权）。但是，当对某些自然资源设立排他性的物权时，特别是将原本属于公众共用的自然资源转变成排他性物权的客体时，必须具有正当性、合法性，必须依法进行，必须经过公众的同意，并且必须注意三种财产的比例适当，不能因将大量公众共用自然资源转变成排他性物权的客体，而造成公众共用自然资源数量急剧减少而严重影响人们全面发展和社会发展的第二类公众共用物悲剧。
党的十八大报告关于建设生态文明的部署，明确了环境保护是生态文明建设的主阵地、加强环境保护是推进生态文明建设的根本措施、探索环保新道路就是通往生态文明的一个路标的生态文明建设战略思想。时任国务院副总理李克强进一步重申，“环境保护是生态文明建设的主阵地”。
而环境资源生态保护工作和环境资源生态法中的环境、自然资源和天然生态系统，主要属于公众共用物，诚如李克强所强调的，“基本的环境质量、不损害群众健康的环境质量是一种公共产品，是一条底线，是政府应当提供的基本公共服务”
。国家主席习近平也强调，“良好的生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉”。
因此，肯定环境保护是生态文明建设的主阵地，就是肯定作为公众共用物的环境资源生态是生态文明建设的物质基础和建设对象；肯定环境资源生态基本上是一种公众共用物，就是肯定公众共用物在生态文明建设中的重要地位和重要作用；防治公众共用物悲剧就是保护人类赖以生存发展的环境、资源和生态，就是保护生态文明社会赖以存在和发展的物质基础和基本资源。生态文明建设的一项重要责任和使命就是，通过各种方法、手段、途径和调整机制，防治公众共用物悲剧，维护公众共用物与私有物（私有财产）、政府所有物（政府公务财产）之间的动态平衡，科学调节专用自然资源和作为公众共用物的自然资源的相互转化，维护包括自然资源和环境要素在内的公众共用物（公地）的合理总量、适当质量和持续供应，实现人与自然的和谐共处及经济社会文化的可持续发展。
防治公众共用物悲剧包括：防治公众共用物质量的降低或退化，防治公众共用物的污染和破坏（即防治第一类公众共用物悲剧），防治公众共用物数量的过分减少，维护公众共用物与私有物（私有财产）、政府所有物（政府公务财产）之间的动态平衡（即防治第二类公众共用物悲剧）。我们说“作为公众共用物的环境资源生态是生态文明建设的物质基础和建设对象”，“保障公众共用物的供应是生态文明建设的重要任务”，这充分、集中地体现在生态文明建设对防治两类公众共用物悲剧的重视和关注上。从某种意义可以认为，当代中国正在严重蔓延的公众共用物悲剧是引发生态文明社会建设的重要动因，防治两类公众共用物悲剧是当代生态文明建设的主要任务。
公众共用物的法治建设，主要指有关防治公众共用物悲剧（包括防治公众共用物的污染、破坏、退化、萎缩和侵犯，维持公众共用物的合理数量和适宜质量）、维护公众公用物可持续供给和公众共用物使用权益等方面的法治建设，其内容包括公众共用物的立法、法律实施（包括守法、行政执法、司法和法律监督）以及法治宣传教育研究和服务。
生态文明法治建设的责任和使命就是，通过法律的制定和实施维护包括自然资源和环境要素在内的公众共用物（公地）的合理总量、适当质量和持续供应，维护公众共用物与私有物（私有财产）、政府所有物（政府公务财产）之间的动态平衡，科学调节专用自然资源资产和作为公众共用物的自然资源的相互转化，有效防治两类公众共用物悲剧。因此，加快公众共用物的法治建设，是加快生态文明及其法治建设的基本途径和重要举措。
目前我国公众共用物（财产、自然资源）因受到来自各方面和各种形式的污染、破坏、损害、侵犯而面临着退化、萎缩的危机，急需加强法律保护。从某种意义上讲，建立健全调整公众共用物的法律措施和法律制度是一项比建立健全调整私有财产（资源）和政府公务财产（资源）更为重要而紧迫的任务。
目前我国《物权法》和不少行政法规规定了两种财产或两种资源：一是私人财产（包括私有财产和私人专用财产）；二是公有财产（国家所有财产和集体所有财产）。1978年安徽农村“大包干”时有一句全国农民流行的话就是“交足国家的，留够集体的，剩下都是自己的”，这里的“国家的”就是我国《物权法》中的全民所有即国家所有的，“集体的”就是《物权法》中的集体所有即农村集体组织所有的，“自己的”就是私人即农民个人所有的。农民心中都有一杆秤，那就是我国现行法律中规定的全民所有即国家所有财产和农村集体所有财产，都不是农民个人能够自由享用的财产，而是“公家”的财产。其实，大多数国家的法律还涉及公众共用财产（或公众共用资源、公众共用物）。我们应该树立三种财产（私人财产、公有财产和公众共用财产）的认识和观念。必须指出的是，公众共用物在法律上是一种独立类型的财产，它既不是我国《物权法》中明确规定和定义的私有财产，也不是我国《物权法》中明确规定的作为排他性物权客体的公有财产（包括全民所有即国家所有财产和集体所有财产）。公众共用物或公众共用财产也不等于行政法上的公产或公物，但是行政法中的公产或公物中的某些财产或物属于公众共用物的范围。例如，政府办公大楼、中石化的石油等国家所有财产（又称国家私产），军队枪炮、军用设施、公安警车等国家所有财产（包括政府公务财产）等不属于公众共用物，但是直接供公众自由、免费、非排他性使用的道路、广场等公产属于公众共用物的范围。为了实现从两种财产（私有财产和公有财产）到三种财产（私有财产、公有财产和公众共有财产）的转变，我们应该划清公众共用物与私有物、公有物（包括全民所有即国家所有财产和集体所有财产）的界限。应该从法律上明确规定，包括环境资源生态在内的公众共用物是社会经济和人的全面发展的基本条件和物质基础，它不等于、不同于我国《物权法》中规定的作为排他性物权的客体的“物”或“财产”。从某种意义上可以认为：私有财产是构成家庭的物质基础，没有私有财产就没有人的尊严，没有私有财产就没有家庭；国家财产（包括公务财产和国家私产）是构成政府的物质基础，没有行政公产就没有政府的权威，没有行政公产就没有政府；公众共用物（或公众共用财产）是构成公民社会的物质基础，没有公众共用财产就没有公众的行动自由和公众的交往自由，没有公众共用财产就没有公民社会。过去有些人不承认环境资源等公众共用物是一种财产或财富，他们奉行的是“只要金山银山油气，不要绿水青山大气；为了金山银山油气，牺牲绿水青山大气”。我们现在应该理直气壮地宣称，“既要金山银山油气，又要绿水青山大气”；当有人贬低保护环境生态的价值和意义时，要义正词严地指出，“绿水青山大气就是金山银山油气，绿水青山大气重于金山银山油气”；当严重污染破坏环境的工业项目要自毁家园时，要敢于喊出“宁要绿水青山大气，不要金山银山油气”的声音。
目前我国法律规定了三种权利（权力）：一是国家主权（国家独立自主处理自己内外事务，管理自己国家的最高权力），特别是国家对自然资源的永久主权；二是政府行政管理权；三是物权，主要指《物权法》规定的公有权（包括国家所有权和集体所有权）和私人所有权。其实，不少国家的法律还涉及公众共用物（包括公众共用财产、资源和环境）使用权。为了实现从三种权利（国家主权、政府行政管理权和物权）到四种权利（国家主权、政府行政管理权、物权和公众共用物使用权）的转变，我们应该划清公众共用物使用权与国家主权、政府行政管理权、物权的界限，准确了解和掌握法律上公众共用物使用权的性质和特点。法律应该规定，一切单位和个人，特别是作为不特定多数人中的每个人，都有非排他性使用公众共用物（财产、自然资源）的权利，也有保护公众共用物（财产、自然资源）的义务。对于没有依法确定使用权、用益物权的国家所有财产或国家所有自然资源，法律应该明确公众有直接享用国家所有财产或国家所有自然资源的非排他性使用权。法律应该规定非排他性使用公众共用物的基本原则和规则，保障公众对公众共用物的共同使用、非排他性使用、有序使用、轮流使用、合理使用、和谐使用，包括：公众在同一时间，从不同地点对公众共用物进行共同使用；在同一地点，在不同时间对公众共用物进行共同使用；对同一公众共用物的不同部分或不同功能，公众同时或不同时、在同一地点或不同地点分别进行共同使用；对同一公众共用物的同一部分或同一功能，在同一时间、同一地点的共同或轮流使用。应该鼓励和提倡公平的、理性的、和谐的、对环境友好的非排他性使用，如公平合理、适时适量、先来先用、照顾老人小孩等弱者、互不干扰、友好互助、入乡随俗、当事人协商决定等使用公众共用物的原则和规则等。但是，上述调整不特定多数人使用共用物的原则和规则不得将公众共用物变成私有、私用（指私人排他性使用）财产（资源）或政府公务财产（资源）。公众共用物所在地区的人民政府及其有关行政主管部门，应该维护公众非排他性使用公众共用物（财产、自然资源）的权利，积极维护非排他性使用公众共用物的秩序，及时制止、排除各种非法干扰、侵犯非排他性使用公众共用物的行为，有效处理、化解公众共用物方面的纠纷。当公众共用物的数量、容量不足或产生稀缺性时，有关政府部门应该加强科学管理，创新社会管理，实行包括公众参与在内的治理和良治，制定实施公平、和谐、有序的非排他性使用公众共用物的规则。但是，政府加强对公众共用物的管理有一个限度，除法律有明确规定外，不能因该管理或以加强管理为由而将公众共用物转变成私有财产（自然资源）或政府公务财产。
必须指出的是，早在200多年前的《法国民法典》就已经认识和掌握公众共用物的基本性质，李浩培先生等翻译的《拿破仑法典（法国民法典）》第714条规定：“不属于任何人的物件，其使用权属于大众。警察法规规定此等物件使用的方式。”
显然，属于大众的使用权也就是属于公众的使用权。关于公众共用物的专门法律，比较典型的是英国《公众共用物法》（
The Commons Act
，1285年制定，2006年最新修订），该法从1285年颁布到2006年的最新修订，已有800多年的历史。该法案的目的是保护土地上的公众共用物或公众共用功能，促进可持续的农业、公众的使用及生物多样性的保护。根据该法的规定，即使是对具有所有权的土地，公众也享有某些共用权利（rights of common），每一个人在任何时候都可以自由出入共用土地（Any one may access at anytime）。另外，通过法律规定作为公众共用物的环境资源的法律地位，已经成为各国的惯常做法。公众环境权实际上是指公众有享用清洁、健康的环境的权利，即公众有享用作为公众共用物的清洁、健康的环境的权利。据笔者搜集到的资料，到1995年，约有60个国家的宪法或组织法包括了保护环境和自然资源的特定条例，有越来越多的国家特别是发展中国家、处于经济转型时期的国家，正在将环境权或环境资源保护方面的基本权利和义务纳入宪法，到2006年，公民环境权至少已经被53个国家宪法明文确认为基本人权。
由于各种原因，历史不仅留给我们当代人许多公众共用物，而且也对现有公众共用物造成了某些污染、破坏和其他损害。首先，国家政府作为公众共用物的主要提供者，应该加强对公众共用物（环境和自然资源）污染、破坏和质量退化的防治工作，通过提高公众共用物的质量不断满足公众对公众共用物的需要。其次，国家政府不是公众共用物的唯一提供者，其他组织、单位和个人也可以为提高公众共用物的质量做出贡献。为此，我们应该通过法治建设，采取法律措施，加强环境和自然资源的行政管理，有效制止和严禁污染、破坏、侵占和侵犯公众共用物（自然资源），防治因公众共用物质量退化而产生的第一类公地悲剧；建立健全保护、改善和治理公众共用物，防治公众共用物污染、破坏和退化的法律措施和法律制度。
为了国家建设、经济发展和提高人民生活水平，特别是为了发展有关国计民生的重要公共事业，依法将某些公众共用物（自然资源的某些部分）转变为私人财产（包括私有财产和私人专用财产）、政府财产（包括政府公务财产和法律规定由政府代表的国有财产）有其必要性和正当性。但是，公众共用物关系公众的切身利益，凡是将现有的公众共用物（自然资源）转变为私人财产或政府公务财产，应该经过科学论证和环境影响评价，应该征求公众意见，对那些公众坚决反对或不同意的转变，应该采取公众可以认可或接受的方式（如再造相似或相当数量的公众共用物等替代或补偿措施）。应该创造条件建立公众共用物总量控制制度，严格控制公众共用物（自然资源）的盲目转化，扭转公众共用物（自然资源）总量急剧减少的趋势，有效防治因公地数量减少而产生的第二类公地悲剧。
目前我国的公众共用物较少，应该大幅度增加。首先，国家政府作为公众共用物的主要提供者，应该加强对公众共用物的投资和建设，主动、自觉地建设公众共用物，通过增加公众共用物的数量不断满足公众对公众共用物的需要。其次，国家政府不是公众共用物的唯一提供者，其他组织、单位和个人也可以为增加公众共用物的数量做出贡献。对个人、组织和单位将原本属于本人、本组织和本单位的财产和资源自愿转变为公众共用物的行为，对那些依法将公众共用物转变成本人、本组织和本单位排他性所有、所用的财产但自愿保留某些公众共用部分或功能的行为，只要不是违法侵犯物权，国家、政府和社会应该支持和鼓励。例如，对那些自动拆除围墙、篱笆、铁丝网、门卡、禁止牌向公众敞开其园区、校园、矿区、厂区、大院、海滨、河滨的行为，对那些自动拆除哨卡、门卡向公众敞开道路的行为，只要不违法侵犯物权，应该支持。
建立健全上述制度，可以确保公众共用物与私人财产（包括私有财产和私人专用财产）、政府财产（包括政府公务财产和法律规定由政府代表的国有财产）的比例适当和协调发展，满足公众对公众共用物的需要。例如，在城市建设中，应该制定有关公众共用物（如人均城市绿化面积、道路面积、广场面积、散步休闲面积等公众活动地域、空间）的标准或指标，通过标准保障城市的四通八达、流动性和共用性。
要明确规定违反法律污染、破坏、侵占、侵犯、转变公众共用物的性质和功能的行为的法律责任（包括行政责任、民事责任和刑事责任），明确规定当公众共用物受到损害和侵犯时的行政救济、司法救济和其他救济措施。应该通过法律明确规定，对违法侵犯公众共用物的行为，一切公民和单位都有权提起诉讼，即建立健全公众共用物的公益诉讼制度，有效维护公众行使其共用物使用权，有力保障公众共用物使用权的实现。
人们防治公众共用物悲剧主要有两种办法：一是消灭公众共用物，即通过公众共用物的私有化或国有化，一劳永逸地解决公众共用物的第一类悲剧，因为没有了公众共用物自然也就消灭了公众共用物悲剧，但消灭公众共用物的结果是产生了第二类公众共用物悲剧；二是保持公众共用物的地位和作用不变，通过公众共用物的良法善治来维护其可持续存在与发展。以往不少学者和专家、论文或著作，在寻求解决“公地悲剧”的途径和办法时，很少将防治两类公众共用物悲剧结合起来，更没有将防治公众共用物悲剧与生态文明建设结合起来，往往仅强调公众共用物的公有化或私有化，仅强调市场调整或政府调整，容易陷入“两个陷阱”（又称“埃利诺·奥斯特罗姆陷阱”）。美国印第安纳州大学经济学教授埃莉诺·奥斯特罗姆（Elinor Ostrom）在《公众共用物的治理之道》等著作中提出了公众共用物自主治理理论，颠覆了公众共用物只有国有化或私有化才是唯一出路的传统观念，在亚当·斯密这只“看不见的手”之外发现了公共领域另一只“看不见的手”，为公共事务治理的理论与实践增添了颇具启发意义的新路径。2009年12月，瑞典皇家科学院将诺贝尔经济学奖的殊荣给予奥斯特罗姆。笔者认为，保护公众共用物是一个巨大的系统工程，是一项公益性的事业，它关系公众的切身利益和共同利益，涉及的人与人的关系和人与自然的关系非常复杂，与许多政府机关、各行各业、所有家庭和个人都有关系，与经济、社会、生产、科技、文化、卫生、教育等各项工作以及各门学科都有关。我们在环境资源保护和生态文明建设中，对于共用资源和公众利益的保护，应该避免仅仅依靠（即单打一、单挑一）政府管理、市场调节和社会调整，或仅仅依靠“中央集权”、“自由化”和公众参与，或仅仅依靠“公有化”、“私有化”和资源共用，或仅仅依靠“一只看得见的手”、“一只看不见的手”和“另一只看不见的手”。包括非政府非营利组织在内的公民社会和公民集体对保护公众共用物有着本能的动力和热情，政府在管理公众共用物方面具有强制力强和信息充足等优势，市场对调节公众共用物与私人财产（包括私有财产和私人专用财产）之间的转换与平衡有较高的效率，我国的法律应该以科学发展观为指导，充分发挥政府、公众和市场各自的优势和特点，逐步建立健全有关公众共用物（自然资源）的综合调整机制、善治机制，有效防治“公地悲剧”，避免埃利诺·奥斯特罗姆所谓的“双重陷阱”。笔者主张，应该紧密联系环境资源保护和生态文明建设的实践，采取包括政府管理、市场调节、社会调整这三种调整机制在内的多种调整机制，综合运用“三只手”（即政府那只“看得见的手”、市场那只“看不见的手”和社会公众“另一只看不见的手”）去对付“一只脚”［即人类污染破坏环境资源、制造两类公众共用物悲剧的行为，也称“生态足迹（Ecological Footprint）”
］，形成“政府主导、市场运作、公众参与”的公众共用物综合治理（善治）机制，全面推进生态善治和综合生态系统管理，大力进行社会管理创新，有效防治环境污染、生态破坏和两类公众共用物悲剧，保持和维护私有财产、公务财产和共用物（资源和财产）的合理比例、综合平衡和协调发展，促进人的全面发展，经济、社会和环境资源保护的可持续发展，以及环境友好社会、资源节约型社会、绿色经济型社会、生态文明社会与和谐社会的建设。