绿色化与立法保障：生态文明贵阳国际论坛（2015）最新章节_袁周著

加强生态环境立法引领和推进生态文明建设
——宁夏绿色化的立法实践与探索

孙贵宝

大家好！首先我代表宁夏回族自治区人大常委会祝贺“生态文明贵阳国际论坛年会”的成功举办，同时，感谢主办单位对我们宁夏人大的盛情邀请，使我们有了一次全面了解学习贵州省生态文明建设成果和经验的机会。

贵州生态文明建设实践工作一直走在全国前列，积累了很多宝贵的经验，特别是去年，贵州省人大常委会审议通过了全国第一部省级生态文明建设地方性法规《贵州省生态文明建设促进条例》，开创了地方生态文明建设综合立法的先河，我们此行的目的就是来取经借宝。

宁夏与贵州同属于西部地区，在生态环境保护方面既有很多相似之处，又有很大差异。贵州山川秀丽，资源丰富，生态环境良好，是两江上游重要的生态安全屏障；宁夏地处黄河中上游，干旱少雨，生态环境十分脆弱。宁夏特殊的地理位置和民族地区的实际，使之成为国家“两屏三带”生态安全战略的重要组成部分，其生态文明建设，对于保障国家西部生态安全和民族地区经济社会可持续发展具有重大意义。多年来，宁夏在实现绿色化发展的道路上，虚心学习贵州经验，结合本地区实际，积极探索实践。自上届人大以来，自治区着眼解决生态环境建设实际问题，以“注重管用”为原则，先后出台了宁夏回族自治区《防沙治沙条例》《禁牧封育条例》《节约用水条例》《湿地保护条例》《环境教育条例》《空间发展战略规划条例》《污染物排放管理条例》等一系列地方性生态环境法规。这些法规从不同方面，对生态环境保护做出了规定，为保护生态环境提供了法律依据。自治区紧紧围绕这些法律法规严格实施，在加强环境保护、狠抓节能减排的同时，大力发展生态林业和民生林业，推进“四大绿色长廊”（沿黄城市带绿色景观长廊、贺兰山东麓葡萄产业长廊、中部干旱带防风固沙长廊、六盘山水源涵养绿色长廊）建设和“五大生态工程”（禁牧封育、退耕还林、防沙治沙、湿地保护、绿化美化）实施，推进实施了城乡环境大整治大绿化、引黄灌区高标准农田林网建设、绿化母亲河行动等大项工程，全区生态环境建设取得明显成效。自2000年以来，全区沙化土地面积减少123万亩，森林覆盖率由8.4%提高到2013年的13.60%，湿地面积达到20.72万公顷，每年减少输入黄河泥沙4000万吨。中国生态文明研究与促进会近日发布的《2013年中国省域生态文明状况试评报告》显示，宁夏在生态文明状况综合指数评价中进步率名列全国第一，成为进步最快的省区。

在推进宁夏绿色化的实践中，我们也深深地感到宁夏生态环境建设和管理中的一些深层次问题尚未得到根本解决。如何从生态环境立法层面解决这些问题，是推进绿色化持续健康发展的根本保证，为此，借今天这个机会，和大家一起交流一下宁夏绿色化立法实践方面的经验。

（一）着眼推进绿色化，坚持抓好顶层设计规划

生态环境建设是一项系统工程，与产业布局等密切相关，包含的内容十分丰富。同时，由于生态环境建设周期长，需要多年或几届政府坚持不懈地努力才能见到明显成效，因此，从顶层规划设计上进行立法显得尤为重要。为了解决多年来生态环境建设与城乡功能定位、产业布局不同步、不融合、不统一的问题，进一步从全局和战略的高度深入推进环境保护和生态建设工作，在今年的自治区十一届人大四次会议上，做出了批准《宁夏空间发展战略规划》的决议，对自治区城乡功能定位、产业布局、基础设施建设、生态环境保护等重大事项做出战略部署，自治区人大常委会同时出台《宁夏空间发展战略规划条例》，为规划有效实施提供了法制保障，这标志着国内首个全省域空间发展战略规划以法定形式固定下来，从法治层面确定了生态环境保护与其他重大规划建设的关系，构建起了生态环境的顶层设计，规范了生态环境建设的布局和行为，使“一张生态蓝图绘到底”有了法治保证。

（二）着眼实现绿色化，坚持下大力解决制约发展的瓶颈

实现绿色化，必须根据本地区实际，找准制约生态环境建设的根本问题，对症下药，才能打牢生态环境发展的根基。就我区而言，宁夏干旱少雨，年平均降水量仅20毫米左右，而蒸发量达到200毫米，属严重缺水地区之一，因此水资源成为制约宁夏生态环境建设的根本因素。为了推动宁夏的水资源保护工作，自治区人大常委会制定了《节约用水条例》，成为全国出台的第三个省级节约用水工作地方性法规，把节约用水工作纳入法制化管理。结合条例的颁布实施，自治区开展了节水型社会建设试点工作，出台了《宁夏节水型社会建设规划纲要》，宁夏被国家确定为全国首个省级节水型社会示范区，试点探索灌区节水改造、水权有偿转换等模式，有效提高了区域水资源承载能力。条例实施以来，我区用水总量减少5.7亿立方米，万元GDP用水量从1274立方米下降到651立方米。水资源的有效保护，为生态环境建设奠定了坚实的基础。

（三）着眼保障绿色化，坚持因地制宜竖起多层“防护栏”

保障绿色化的有效实现，离不开完善的生态环境法律法规体系。土地沙化、水土流失、植被稀少等特殊的自然环境，决定了宁夏的生态环境建设必须多管齐下，多领域制定法律法规，竖起多层法治的“防护栏”，才能从根本上解决好环境保护和生态建设问题。自治区人大常委会依据宁夏生态环境的实际，制定了《防沙治沙条例》《禁牧封育条例》《湿地保护条例》，这三部法律都是针对宁夏生态特点，坚持运用市场经济手段和政策机制，全面加强生态环境保护的专门法律。三部法律的实施，使我区在全国率先实现了整体封山禁牧，就防沙治沙被国家列为全国示范省区，28处湿地的生态功能得到全面恢复，从根本上改善了宁夏地区生态环境。

（四）着眼巩固绿色化，坚持探索污染治理的法治道路

污染防治是保护和巩固绿色化的基础工作，也是一项长期艰巨的任务。长期以来，由于污染物管理没有总量的概念，各排污单位排污浓度虽然符合要求，但排放的污染物叠加起来，往往会超过当地环境所能容纳的总量，最终造成当前环境反复治理但效果不佳的窘境。为了从根本上解决治理能力远远赶不上污染速度的现状，自治区人大常委会在多方调研、反复论证的基础上，于去年制定了《污染物排放管理条例》，科学引入“总量控制”的概念，实行重点污染物排放总量控制制度，使污染物总量与环境容量之间建立起了对应关系，污染物的排放受到环境容量的严格限制，实现了由浓度管理向总量控制的转变，有效解决了污染物排放管理中“排放达标企业越来越多，但环境质量越来越差”的问题，破解了污染物排放和经济发展之间的现实问题，为巩固绿色化提供了有力保证。

（五）着眼宣传绿色化，坚持树立全民环境保护理念

观念和理念的转变才是根本的转变。绿色化的实践主体是广大人民群众，全社会的生态理念和环保意识对绿色化发展有着不可估量的作用。为了有效发挥广大人民群众参与绿色化实践的积极性，切实增强广大人民群众的环保和生态建设意识，自治区人大常委会制定了《宁夏环境教育条例》（以下简称《条例》），这是我国第一部环境教育的专门法规，具有开创性意义，推动了宁夏环境教育的规范化、法制化和全民化。国家环境保护部对《条例》给予高度评价，指出该《条例》填补了我国环境教育专门立法的空白，是探索中国环保新道路的重要成果，意义重大，值得肯定和推广。