导论

一、研究中央与地方关系问题的意义

什么是中央与地方关系？中央与地方关系问题的实质就是中央与地方的分权关系。张友渔老前辈在出席国际宪法圆桌会议时曾撰文指出：“中国的地方分权既包括中央与一般地方行政区域的分权，又包括中央与民族区域自治地方的分权。” 当然，也包括中央与特别自治地方的分权。

中国是一个幅员辽阔、人口众多、各地政治经济文化发展不平衡的多民族国家，如何正确处理中央与地方的关系，如何按地区划分居民，建立行政区域，如何分层设立国家机构以及如何进行中央与地方的分权等一系列问题乃是十分复杂而又至关重要的基本问题。说它复杂，是因为这个问题除了要受到统治者的意志因素制约外，还要受到诸如经济、文化、民族、宗教、历史、地理等各种因素的制约。说它重要，是因为：首先，它直接关系到国家的统一、民族的团结、社会的稳定；关系着整个国家的治理和国家政权的巩固与否，是国家政治生活的一个重要的原则问题。其次，它关系到能否充分调动中央和地方两个积极性，促进整个国家管理机制科学、高效地运转；关系到能否合理、有效地利用有限的资源，能否合理协调各方的利益关系，保障社会经济的协调发展，是国家经济发展的基础问题。再次，它也直接关系到整个国家的宪政结构和体制安排，是国家区域结构和国家政权结构的基本问题，是国家体制改革这一系统工程中首先应当关注的基础结构。

当代中国正在实现从计划经济体制向市场经济体制的转轨，原有的中央与地方关系已经显现出极大的不适应。对新型的中央与地方关系进行系统研究并探索适应中国社会政治、经济、文化发展的中央与地方权力划分模式，具有十分重要的现实意义。

二、本书的研究方法与目的

本书旨在运用系统综合的方法，综合运用国家学说理论、公共行政理论、区域经济理论、宪法与行政法学理论以及博弈理论展开跨学科的宪政理论研究；通过历史的、比较的、实证的方法，对中央与地方关系结构模式、中央与地方的权限划分机制进行宪政结构分析。在总结国内外处理中央与地方关系、中央与地方权限划分模式的经验与教训的基础上，探索中国中央与地方权限划分的规律性，探索中央与地方关系的良性互动机制，为中国中央与地方关系的调整与改革理出思路，提出对策，以优化政府职能，建构科学合理的、富有生机活力的中央与地方关系结构，并尽可能地提出一套适合中国国情的中央与地方权力划分模式，建构中央与地方关系的法律框架。

三、本书的创新与未尽问题

本书的创新之处主要有：

1．提出了中央与地方关系制度创新的八项原则

（1）统一性与灵活性相结合原则；（2）集权与分权非对称平衡原则；（3）公民权利决定公共权力原则；（4）地方自治原则；（5）行政区划与经济区划相协调原则；（6）行政区域与司法区域相分离原则；（7）公共权力成本最小原则；（8）中央与地方关系法制原则。

2．提出了建立中央与地方关系良性互动机制的主张和若干建议

（1）实行单一制国家结构形式，确立中央统一领导的权威；（2）建立中央与地方合理分权体制；（3）全面推行和完善地方自治制度；（4）完善中央对地方的控制机制；（5）系统调整行政区划层级结构，构建良性互动机制；本书提出了建立与综合经济区相协调的大区地方事务部，缩小省区，并在缩小省区的基础上以经济区为基础设立州级政区，以减少层级，理顺中央与地方的层级关系等主张；（6）建立中央与地方以及地方与地方之间的良性互动关系；（7）建立独立的司法体制。

3．提出了加强中央与地方关系的法律保障的若干建议

（1）提出了制定地方制度法的立法建议；（2）拟订了中央与地方事权的划分规则；（3）分别列举了中央的事权和地方的事权，为制定地方制度法提出了较为具体的方案。

中央与地方关系问题是一个复杂且牵扯面广的问题，本书所作的研究尚有待深入，有些研究还需要进一步展开，如小省区分省方案应综合各方面的因素，广泛调查研究，并在设计区域模型等基础上拟订方案、作出说明并绘制地图。另一个尚需继续努力的项目就是系统拟定一部《地方制度法》（试拟稿），供有关部门参阅。