总序

20世纪已经过去，21世纪已经来临。

21世纪的法制将进入较健全、成熟的行政法时代。

中世纪和中世纪以前，人类法制长期处在刑法时代。刑法时代法制的主要特征是：刑法在整个法律体系中占主导地位：法由少数统治者（主要是君主）制定；法的功能主要是治民，维持统治秩序。中世纪以后，法制逐步进入民法时代。民法时代法制的主要特征是：民商法在整个法律体系中占主导地位；法主要由代议机关制定；法的重要功能是调整社会经济关系，维持商品经济、市场经济的秩序（当然，其目的或目的之一也在于维持统治秩序）。20世纪，人类法制开始进入行政法时代。行政法时代法制的主要特征是：行政法在整个法律体系中占重要地位；法在人民通过各种形式、各种途径直接参与的前提下由代议机关（人民代表机关）制定，但行政机关通过授权和固有的规章制定权越来越多地实际行使立法权；法的重要功能之一是为人民直接参与行使国家权力、直接参与国家管理、直接参与对国家权力行使的监督提供运作程序和保障的规范机制，调整和平衡人民与政府、政府与社会以及公民、法人和其他各种组织、各种利益集团之间的关系。

人类法制在20世纪开始进入行政法时代，这是就世界法制发展的总体进程而言的。如果分别考察各个国家的法制发展水平，则有的国家目前仍处在刑法时代，更多的国家尚处在民法时代，已进入行政法时代的国家只是少数。

中国在20世纪80年代以后，刑法、民商法、行政法均开始发展，但直到90年代，市场经济体制才开始建立，民商法才算真正有了在法律系统中起主导作用的环境，中国法制可以认为进入了民法时代。至于行政法，中国虽然已经有了若干部可以称得上法典的大法，如《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国国家赔偿法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政监察法》和即将出台的《中华人民共和国行政复议法》等，但离行政法时代却还有相当的距离。因为行政法时代意味着民主、法治达到了较为发达的水平：民主已由代表制民主发展到参与制民主，法治已由依法治国、依法行政发展到法治国家、法治行政，法治标准已由实体法标准扩展到程序法标准，由量的标准（有法可依）扩展到质的标准（可依的法是良法）。而现在，我们还没有完全解决代表制民主、依法治国、依法行政、有法可依，有实体法可依的较为传统的民主、法治问题，对于参与制民主、法治国家、法治行政、制定完善的程序法，增进法的民主性、科学性（所谓“良法”）等现代民主、法治问题，我们就更还未找到较完满的解决方案，甚至没有太多的时间和精力来考虑和研究解决此类问题的完满方案。虽然我们现在在发展传统民主、法治的同时，也在逐步发展现代民主、法治，但这种发展远还没有达到一个转折点：由民法时代进入到行政法时代，或者说还远没有达到健全、成熟的行政法时代。

西方国家的法制，从一个时代过渡到另一个时代，通常经过几个世纪。我国的情况不同：我国法制的历史比西方国家久远得多，但我国的刑法时代延续得太长太长，以致民法时代到来时，西方国家已进入行政法时代了。我们不能等民法时代结束再自然地步入行政法时代。我国的市场经济形成比西方国家晚得多，但其发展却要快得多。商品经济、市场经济的形成必然导致民法法制，市场经济的发展必然导致行政法法制。所以我国的行政法时代将紧接着民法时代到来。为迎接行政法时代的到来，我们已经做了大量的工作：其一，推进经济和政治体制的改革，使我国尽快形成行政法法制的土壤和环境；其二，加强行政法的立法，为建立民主、法治国家提供形式条件；其三，改进行政法的执法和司法，促进行政法由法制变成法治，由静态变成动态；其四，加强法制、法治的宣传、普及，提高国民的行政法意识，为建立民主、法治国家提供实质条件；其五，开展行政法研究，为健全、完善行政法制、法治提供理论指导，为行政法时代的法制、法治绘制蓝图。

第五项工作——行政法的研究工作，我们做了，但做得还很不够：我们的研究还缺乏广度，在宏观上，未能对行政法治整个系统工程进行通盘的、全面的考察，在微观上，未能对行政法治的各个具体环节、具体制度进行逐一剖析；我们的研究还缺乏深度，在基本理论上，尚未形成能全面、深刻解释、说明整个行政法制、法治体系，能作为指导行政法时代法制、法治建设理论基础的完善的学说，尽管有控权论、管理论、平衡论等学说先后问世，而且平衡论获得越来越广泛的社会认同，但该学说很多方面仍还有待完善；在对行政法制、法治实践的研究上，我们对行政立法、行政执法、行政法制监督、行政救济、行政诉讼等行政法运作实践中提出的大量问题，其中有不少尚未能给予深刻、精辟的阐释，为实践提供有价值的科学的解决方案，尽管近年来行政法学在实证研究上取得了进展，有若干专著问世，但总体上仍是很不够的。

为了满足行政法制、法治发展实践对理论的需要，我们准备在10年到20年的时间里陆续向社会推出一套现代行政法理论专著系列。这套理论专著系列有下述特点：

其一，著作者均为取得法学博士学位的年轻学者（或博士生导师、硕士生导师）。这些学者学识渊博，思想敏锐，具有很强的开拓精神和创新意识。

其二，著作内容涉及的均是现代行政法的较深层次的理论问题。对这些问题的研究和解决关系到行政法学的发展前景，关系到行政法制的性质和行政法治的进程，关系到行政法时代蓝图的绘制及其近期、中期、远期实施方案的设计。很显然，这些研究、探讨既具有重要的理论意义，又具有很强的实践价值。

其三，著作者采用的研究方法是综合性的。首先，他们运用哲学的方法，从本体论和方法论的角度探讨行政法、行政法制、行政法治是什么，可能是什么，应该是什么和从什么角度、以什么手段、用什么方法求得结论的问题；其次，他们运用政治学的方法，对行政法治与民主政体、权力分配与权力制约、人民参与与行政效率、公民权利与政府权力的关系进行探讨，力争打破行政法学与政治学的严格界线；再次，他们还运用社会学的方法，对非国家机关的社会组织、社会团体的公权力性质、范围、行使方式，以及国家权力向社会转移的形式、途径和法律在这种转移过程中的作用等问题进行研究，赋予行政法学以更广阔的视野；此外，他们也运用比较法学的方法，对世界各国的行政法制、行政法治进行横向比较，对民法时代、不成熟的行政法时代、成熟的行政法时代条件下的行政法制、行政法治进行纵向比较，通过比较获得规律性的认识。

当然，我们的这项工程才刚刚开始。我们没有经验，在运作过程中难免会发生这样那样的问题，能否实现我们预期的目标，还有待我们各位著作者和组织、编辑、出版者的努力。我们希望，并且力争以第一流的成果奉献读者，奉献给新世纪、新的千年。

姜明安
1999年12月