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转型期中国社会福利研究
韩克庆 |
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本书由人大出版授权掌阅科技电子版制作与发行
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现在，文库不少，社会学文库也有几个。在这样的情况下，接受中国人民大学出版社的委托，主持一套社会学文库，就不得不追问自己：这套文库只是单纯在数量上增加一个文库而已，还是应该在质量上力求有自己的某些特点？这就是本套文库不可避免要面对的定位问题。经过考虑，本套文库的定位至少涉及如下四个方面：
第一，它是一套研究性的文库。就是说进入本套文库的著作，必须是研究性、探索性的。研究性、探索性的必备要素是与某种新的东西联系在一起的，即有某种创新性，因此，它们不同于一般资料性的、介绍性的、编译性的作品。这并不是说后者不重要，而是说，因为类别不同，后者应该有自己的出版渠道。
社会学研究无疑涉及诸多方面，有理论研究和经验研究，定性研究和定量研究；有对现实社会现象的研究，又有对社会学本身的研究，等等。本文库欢迎一切真正有研究的著作；同时，根据社会学国际化与本土化相结合的要求，根据本国的国情，把重点放在如下几个方面：
--对转型中的中国社会的认识有所深化的研究著作。
--对有中国特色的社会学理论有所贡献的研究著作。
--对世界社会学的新发展和走向有所把握的研究著作。
第二，它是一套精品性的文库。就是说，在研究性的著作中，我们更看重精品之作。所谓精品，在内容上至少要符合下述几条中的一条或同时具有：一是能够从社会学的视角对人们普遍关心的社会热点和焦点问题作出有说服力的分析，公认有真知灼见，经得起时间和历史的考验。二是能够对实现“增促社会进步，减缩社会代价”的社会学深层理念有所贡献。三是对社会学的学科建设和理论创新有所推动。四是对中国社会学的国际化和本土化有所促进。而在形式上，要有与内容相匹配的叙述形式，要有较好的可读性，力求深入浅出，尽可能雅俗共赏，为大家所喜闻乐见。
第三，它是一套使社会学界新生力量脱颖而出的文库。就是说，通过研究性的精品之作，使那些在社会学界没有什么知名度，或知名度不高的“无名小卒”、新生力量、后起之秀程度不同地提高知名度，把他们实实在在地介绍给学界和社会，使他们尽快成为学界名人，在这个意义上，本文库也许能够成为培养社会学人才的有效渠道之一。众所周知，没有或缺少新生力量的学科和学界，是没有什么希望的。这当然在任何意义上都不是说可以忽视现在的学界名人，他们是我们最重要的依靠力量，他们负有提携后进的重任。我们真诚希望现有的学界名人和即将脱颖而出的学界名人，共同使本文库成为名副其实的名人文库，在学界和社会上发挥更大的作用。
第四，它是一套供不同学派观点争鸣的文库。一个没有不同学派争鸣的学界，不能说是成熟的。我在社会学界多次强调“要多一点学派，少一点宗派”。因为学派之争是学术问题、学术观点的争论，用的是学术标准，可以争得面红耳赤，但过后仍然是朋友；宗派之争则用非学术标准，党同伐异，大有“谁不和我们歌唱，谁就是我们的敌人”的“气概”。因此，学派之争，与人为善，相互切磋，推进学术；宗派之争，与人为恶，相互攻击，阻碍学术。如果本文库在促成不同观点的社会学学派形成方面、在促成不同学派展开富有成果的争鸣方面，起到了应有的积极作用，我们将会感到非常高兴和欣慰。本文库将对各种不同观点的学派一视同仁。
总之，我们真诚希望本文库能够出研究成果、出精品、出名人、出学派。简言之，我们把“四出”作为中国人民大学出版社社会学文库的定位。
古人曾说过这样的意思，定位于“上”，可能得乎“中”，定位于“中”，可能得乎“下”。本文库这种“四出”的定位，从目标上说应该属于“上”，但结果仍有两种可能：或“上”或“中”。我们希望能够争取前一种可能，避免后一种。最后究竟如何，当由读者和时间来鉴定。
应当指出，本文库是在一个不平常的时候出版的。
首先，无论是就政策环境和体制条件来说，还是就国内氛围和国际环境而论，中国社会学正处在新中国成立以来最好的大有可为的发展时期。现在，社会学的学科地位，即作为要加强的哲学社会科学基本学科之一，得到了确认。人们越来越体会到社会因素即非经济因素对改革、发展、稳定的重要性，从而也认识到以非经济因素为切入点的社会学，也和以经济因素为研究对象的经济学一样，是一门与每个人的实际生活息息相关的学问，是一门推进改革、发展、稳定的科学，感受到有许多问题需要从社会学的视角来看待和解读，并领悟到社会学的理论研究和经验研究是制定符合实际情况的社会政策的基础环节。人们对社会学从不了解、不甚了解甚至误解到逐步了解；一些社会学的用语（如社区、社会化、弱势群体、社会转型、良性运行等）日益普及化、大众化，其中一些还被政府部门所采纳和使用。这使中国社会学的发展不仅有了自上而下的体制条件，而且有了自下而上的社会氛围。经过激烈竞争，中国社会学界获得了第三十六届世界社会学大会的主办权，该届会议的主题是“全球化背景下的社会变迁”，将于2004年7月在北京召开，由中国社会科学院社会学研究所承办。现在欧美社会学界都十分关注中国社会的变化、中国社会学的研究。无疑，在世界社会学的格局中，与欧美强势社会学相比，无论从规模、投入，还是从成果、影响等方面说，中国社会学仍然是弱势社会学。强势社会学界如此关注中国社会的研究，对植根于本土社会的中国社会学界来说，既是一种沉重的压力，同时又是进一步发展的强大动力。在这样的情况下出版本文库，应当说是正当其时。我们希望不要辜负这样好的条件。
其次，这种不平常性还表现在世界社会学正处在自我反思和重建的过程之中。这种自我反思和重建的趋势并不是凭空而生，而是有现实根据的。这就是旧式现代性的衰落、新型现代性的兴起。我认为，这种旧式现代性的衰落、新型现代性的兴起，既影响着中国社会学的国际化，又影响着中国社会学的本土化。关于这一点我想多说几句。
所谓旧式现代性就是那种以征服自然、控制资源为中心，社会与自然不协调、社会与个人不和谐，社会和自然付出双重代价的现代性。20世纪向21世纪的过渡时期，全球社会生活景观呈现出重大转折的种种迹象，人们看到：人类对自然的倒行逆施造成了越来越严重的“绿色惩罚”，导致了天人关系的紧张，甚至“人类对自然的战争，变成了人类自我毁灭的战争”；人欲的激发和资源的匮乏所引发的对资源控制权力的争夺，又不能不导致价值尺度的扭曲、伦理准则的变形、个人与社会的关系的恶化。旧式现代性已经进入明显的危机时期。这样，在世界、在中国，探索新型现代性便成为一种势在必行的潮流和趋向。
所谓新型现代性，是指那种以人为本，人和自然双赢、人和社会双赢，两者关系协调和谐，并把自然代价和社会代价减少到最低限度的现代性。从中国社会转型加速期取得的巨大社会进步和付出的种种社会代价中，我们都能从正反两方面，亲身体会到新型现代性的深刻意涵。
就两种类型的现代性与社会学的关系而言，过往的旧式现代性锻造了以往的社会学--它的感受力和想象力、设问和眼界，甚至它的理论抱负和期望所能达到的限度。当现代性面临重大转折之时，必定也是社会重构、个人重塑、个人与社会的关系发生重建之日。社会学不可避免地卷入其中，经历预设的根本变化、视野的重大调整、理论的重铸和再生过程。
对旧式现代性作出反应的，不仅有新型现代性，而且还有后现代性。如果说，新型现代性是对旧式现代性的一种积极、正面意义的反思，那么，主张后现代性的后现代主义则一般是对旧式现代性的一种消极、否定意义的反应。后现代主义批评旧式现代性的弊病是对的，但它的解决方法不是革除弊病，而是连现代性也加以抛弃，从而走向了极端。它对社会和知识基础的所谓“解构”，无助于增进社会的和谐。
因此，处在这样一个旧式现代性步入没落、新型现代性勃然兴起的历史时期，中国社会学必须顺应时代的要求，跟上世界社会学重建的步伐，结合中国的实际，在理论研究上开拓出新的学理空间。而经过我国快速转型期独特经验的熏陶，中国社会学界的主体性、自觉性和敏锐性已经大为提高，将有助于达到这一目标。
我们也真诚希望，本套文库能在实现上述目标的过程中发挥应有的促进作用。
以上权且作为本文库的序言，与大家共勉。
郑杭生
2003年8月于气和文轩
（本书注释和参考文献请参见原书）
导言社会福利与中国社会福利的变革
一、社会福利和福利国家的起源
（一）社会福利的概念
在一般意义上，社会福利（social welfare）既是一种利益分配形式，也是衡量国民幸福水平的重要标尺。但是，不同的国家和地区的学者对于社会福利的界定是不同的。即便是在同一个国家和地区，由于研究者的研究视角不同，对于社会福利的理解也有很大的差异。
美国学者巴克尔（Robert L Barker）认为，社会福利是指“一种由社会福利计划、社会福利津贴和社会服务构成的，帮助人们满足对维持社会运转必不可少的社会需要、教育需要和健康需要的国民制度。”
美国社会工作者协会1999年出版的《社会工作百科全书》对社会福利的解释是：“社会福利是一个宽泛的和不准确的词，它最经常地被定义为旨在对被认识到的社会问题做出反应，或旨在改善弱势群体的状况的‘有组织的活动’、‘政府干预’、政策或项目……社会福利可能最好被理解为一种关于一个公正社会的理念，这个社会为工作和人类的价值提供机会，为其成员提供合理程度的安全，使他们免受匮乏和暴力，促进公正和基于个人价值的评价系统，这一社会在经济上是富于生产性的和稳定的。这种社会福利的理念基于这样的假设：通过组织的治理，人类社会可以生产和提供这些东西，而因为这一理念是可行的，社会有道德责任实现这样的理念。”
日本在1950年社会保障审议会提出的《关于社会保障制度的劝告》中提出，“社会福利是指对于国家扶助的对象，如残疾者、儿童及其他需要援助的人，给予必要的生活指导、回归社会指导、生活保护等，以达到充分发挥他们的能力、走向自立为目的的事业”。此外，在《社会事业法》的第三条里，对社会福利事业的宗旨则进行了以下的规定：“社会福利事业是对于需要进行援助、培养和需要重新谋求生活手段的人，在不损害其独立生活意志的前提下，给予生活上的援助。必须以此为其宗旨并从事活动。”也就是说，社会福利等于社会福利事业，它是“对需要援助和保护的人所进行的诸项活动”。
我国1991年出版的《中国大百科全书·社会学》对“社会福利”的定义为：“国家和社会为增进成员尤其是困难者的社会生活的一种社会制度。旨在通过提供资金和服务，保证社会成员一定的生活水平并尽可能地提高他们的生活质量。社会福利狭义指当社会成员因年老、疾病、生理或心理缺陷而丧失劳动能力而出现生活困难时向其提供的服务措施；广义指为了改善和提高全体社会成员的物质生活和精神生活的各种社会服务措施。”
上述概念总体上可以分为两种理解：一种是广义的社会福利概念，一种是狭义的社会福利概念。从福利对象或者受益者层面看，广义的社会福利概念是面向全体社会成员的福利安排；狭义的社会福利概念只是面向贫困者或者特殊社会群体的福利安排。从福利内容上看，广义的社会福利概念不但包含有经济保障，还包含有社会服务；狭义的社会福利概念则主要是经济保障，带有社会救助的意蕴。本书所言的社会福利，是在广义的社会福利概念的意义上使用的，它是指国家和社会通过货币发放、实物配给和服务提供等形式，满足社会成员的生活需要并提升其生活质量的制度安排。严格地讲，社会保险不属于社会福利的范畴；笼统地讲，社会福利是一个包含了社会救助、社会保险和社会服务的综合制度体系。
（二）福利国家的起源
第二次世界大战后，各工业化国家在完善社会保险制度的同时，普遍重视社会福利制度建设，如英国等西欧国家先后宣布建成福利国家，建成了对国民“从摇篮到坟墓”的全面的福利制度。其他国家虽然未走福利国家的道路，但不断颁行社会福利方面的立法，如日本就制定过著名的“福利六法”，为日本健全的福利保障制度的建立与发展提供了具体的法律依据。
对于福利国家起源的认识，一般认为始于英国。1941年，英国政府委托威廉·贝弗里奇（William Beveridge）为首的社会保险和联合事业委员会负责制定战后实行社会保障的计划。这个计划于1942年年底以《社会保险和相关服务的报告》（即著名的《贝弗里奇报告》）为题发表。该报告认为应以消灭贫困、疾病、愚昧、肮脏和懒散五大祸害为目标，主张通过统一社会保险缴费、统一社会保障管理等23条改革建议，建立一个全社会性的国民保险制度。《贝弗里奇报告》具有跨时代的意义，它确定了战后英国福利国家的基本框架。它对英国以往提供的各种福利进行了反思，确定了国家提供福利的原则是基于国家利益而不是某些群体的局部利益，社会福利必须由国家和个人共同合作来实现。与过去的研究最大的区别在于，《贝弗里奇报告》是一个关于福利的“完全”的报告，它从人们的需求出发，提供相应的对策，涉及人们各方面的需要，从而形成一个完整的福利体系。第二次世界大战结束前后，英国以《贝弗里奇报告》为基础，先后颁布了一系列社会福利法案：《家庭补助法》（1945）、《国民保险法》（1946）、《国民卫生保障服务法》（1946）、《国民保险（工业伤害）法》（1946）和《国民救济法》（1948）。这五部法律概括了英国300多年福利发展的成果，涉及面广，综合程度高，对社会福利进行了系统化，其内容包括了福利国家的方方面面。由于这五部法律于1948年7月5日生效，以前所有的相关法律都自行废止，因此这一天也标志着英国福利国家的形成，英国进入了福利国家建设的新阶段。
20世纪70年代以来英国对福利国家进行了改革，改变了大半个世纪社会福利不断增长的势头，出现了“非福利化”的发展趋势。在改革中，福利支出受到严格的控制，冻结了一些福利待遇的支付水平，并对福利待遇进行延期支付，以减少开支，甚至对一些福利产品进行“私有化”，将其转化为市场运作。这种福利改革受到不少指责，其中最严厉的观点认为它扩大了不平等，过去的政策主要是为穷人谋福利，而新的政策主要是为富人谋福利。
从世界范围来考察，除了英国以外，其他一些西方发达国家事实上也已经进入福利国家时期，如被誉为西方“福利国家橱窗”的瑞典等西北欧福利国家，均是高福利、全民福利国家。这些国家的高福利政策虽然带来了一些经济和社会问题，但社会福利向更高水平、更合理的组合方式发展的规律无法逆转，因为人类追求幸福和福利的增长是天然的、合理的要求，而社会经济的不断发展又为满足这种要求提供了条件。因此，在对社会福利膨胀采取有效调控的条件下，国家应把握好发展时机，以促进国民福利合理增长为基本出发点，及时消除社会福利可能产生的负面作用，建立面向全体国民的社会福利体系。
二、社会福利的基本功能
毫无疑问，社会福利的建立和完善是现代市场经济的突出特征，也是国家干预经济、矫正市场失灵的重要手段。当今社会，社会福利在解决社会问题、维护社会稳定、提高国民生活质量方面发挥着重要作用。具体说来，社会福利的功能主要表现在经济功能、政治功能和社会功能三个方面。
（一）社会福利的经济功能
首先，社会福利是收入分配的一种形式。社会福利的基本功能就是对社会分配的参与，通过其分配机制的特有功能，缓解社会分配不公所造成的影响，为社会成员提供基本的生活保障。其次，社会福利对资源配置有重要影响。社会福利对资源配置的影响主要是通过影响财政投入的优先次序和投资规模，从而改变资本积累的速度。最后，社会福利对宏观经济影响巨大。一是对国民经济总供求均衡的影响。在扩大市场需求方面，社会福利是一个重要的影响因素。从经济增长的角度分析，扩大消费市场是经济增长的一个重要因素。要刺激消费，加大内需，就需要建立一个有效的社会福利机制，使人们在消费之余免去为生老病死进行积累的后顾之忧，从而保持社会供给和有效需求之间的平衡，促进经济的良性循环。二是对劳动力生产和再生产的影响。社会福利能够为在市场竞争中失业的部分劳动者提供必要的生产保障，维持其基本生活，使劳动力的再生产成为可能。此外，统一规范的社会福利还能够促进劳动力的合理流动和合理配置。三是对劳动就业的影响。就社会福利的运作来说，它是一项覆盖全国的服务系统，需要大量的工作人员参与并提供各种服务，这就为劳动者提供了许多就业机会。
改革开放以来，我国政府积极推进中国的工业化进程，客观上为社会福利的发展提供了巨大的需求，而中国20多年来的经济快速增长不仅增强了国家的综合实力，也为社会福利建设提供了更多的资金支持和其他物质保证。特别是近年来，随着经济发展暴露出许多社会层面的问题，迫切需要通过社会福利的制定和完善加以解决。普兰尼（Polanyi）认为，自由市场运作所需的几个必要条件是市场自身所无法提供的，而必须依赖于其他系统的功能性支持，否则，一个完全自主运作的市场机制有可能走向自我毁灭的结果。可以说，今后中国经济能否继续保持持续、快速的增长势头，中国社会能否保持稳定、和谐、健康的发展方向，在很大程度上取决于能否建立和完善社会福利体系。
（二）社会福利的政治功能
首先，社会福利是统治阶级维持统治的政治统治体系和管理社会的工具。社会福利是同阶级和国家紧密联系在一起的政治现象，从产生之日起，就担负着代表统治阶级利益和维护阶级统治的职能。在阶级社会中，统治阶级为了维护自己的统治，一方面要建立体现统治阶级意志的经济制度、政治制度和文化制度等制度体系，另一方面要制定和推行反映统治阶级利益的社会规范体系，社会福利就是社会规范体系中的重要组成部分，它通过调整社会关系发挥着维护阶级统治的作用。同时，社会福利不仅是统治阶级维护阶级统治的工具，也是统治阶级管理社会的基本手段，因为任何政治统治都要以实现一定的公共职能为前提。其次，社会福利是政党活动的基本手段。一般来说，社会福利与特定的价值观和意识形态相联系，是政党性质的重要标志，在现代社会中，社会福利建设不仅是政党赖以建立的基础，而且关系到政党事业的兴衰成败。
在社会福利理论中，政府中心观点（statecentred perspective）相信，政府及官僚是社会福利制定的最主要行动者（actors），社会福利的发展便决定于政府本身的体制及其运作目标等内部因素；而政府在行政上的影响除了可以推动社会福利的发展外，亦可阻碍该福利制度的推行。政府作为一个自主的行动者（autonomous actor），必定会运用所拥有的财政及官僚资源（financial and bureaucratic resources）去达致其运作目标。而社会福利的发展就可以理解为两方面因素整合的结果：官僚达致其运作目标及政府回应来自社会的压力。在19世纪末，德国总理俾斯麦（Bismarck）为了增强其政权的忍受性及削弱其社会主义政敌的支持，开始推行社会保险计划。这项政策发展便可用政府中心观点做解释。还有，弗里曼（Freeman）和亚当斯（Adams）的研究亦指出，官僚活动是过去美国社会福利发展的决定性因素，而官僚主要透过两方面去影响社会保险计划的政策制定及推行：第一是协助推广社会保险运动（social insurance movement）及制定该制度的运作结构，第二是改良该制度的内容以配合当时的社会政治气候。当前，中国的贫富差距问题、就业与失业问题等日益突出，社会福利是减少不平等的有效政策行为，通过立法和行政手段制定一系列社会福利，是政府义不容辞的责任；而且，对于中国来说，政府行为是最为关键和最为有效的。
（三）社会福利的社会功能
世界各国的发展经验表明，建立社会福利是实现社会稳定和发展的重要保障。社会福利的社会功能，主要表现为以下方面。第一，社会福利为社会成员在遭受各种风险时提供必要的保障。人们在社会生活中都不可避免地会遇到各种风险，如疾病、年老、伤残、失业、受灾、无依无靠等，从而失去基本的生活来源，使生存陷入困境。建立社会福利制度，能够为遭受风险的各类社会成员提供必要的生活保障，解决他们的生活困难问题。第二，通过社会福利实现社会公平。社会福利具有国民收入再分配的功能，通过社会福利开支在高收入者和低收入者之间的收入调节，国民收入再分配可向低收入者倾斜，从而调节社会成员之间的收入差距，维持低收入者的基本生活，缩小社会成员之间的贫富差距。第三，通过社会福利实现社会稳定。社会福利可以通过满足社会成员的基本生活需要，解除人们的后顾之忧。尽可能地消除贫富之间的差距，可创造一个公平合理的社会环境，最终使每个社会成员都能从社会福利中获得利益，并对未来的生活有良好的心理预期，使其安居乐业，进而实现社会的稳定和发展。在这种情况下，建立以国家作为责任主体的社会福利机制，能够有效地抵御个人面对的各种风险和不确定性，这是世界各国社会发展的一般趋势，对于中国来说，也是国家责任的具体体现。可以说，当今世界，社会福利已经成为一种被国际社会广泛认可的提升国民福利的制度安排。尽管不同的政党或理论家对社会福利的功能作用褒贬不一，但是，毫无疑问，社会福利已经成为现代社会结构中重要的组成部分，成为社会发展和社会秩序最为重要的安全防护体系。
三、中国社会福利的变革与重构
（一）中国社会福利的变革
新中国成立后，中国社会福利体系经历了两次大的制度变革阶段、三次大的发展时期。第一个制度变革阶段是新中国成立后逐步建立起适应社会主义计划经济体制的国家保险制度、单位福利和集体保障福利体系；第二个制度变革阶段是改革开放以后，逐步从计划经济体制的福利体系向市场经济体制的福利体系转化。在这两次大的制度变革进程中，中国社会福利体系的发展大致经历了三个时期。第一个时期是计划经济体制下福利体系的建立和稳定时期，大致从1949年新中国成立到1978年改革开放。这一时期从新中国成立后城镇企业职工劳动保险制度（1951）、公费医疗制度（1952）、企业福利制度（1953）、机关事业单位退休制度（1955）到农村“五保”制度（1956）、合作医疗制度（1962）等制度的建立，逐步形成城乡二元板块下的国家福利保障模式。计划经济体制下的中国社会福利体系是一种城乡分割的二元福利体系：在城市，针对劳动者是以国家保险为主体、以单位福利为补充的制度设计，辅之以针对少数贫困者（如城市“三无”人员）的社会救济；在农村，则是一种以人民公社-生产大队-生产小队“三级所有、队为基础”的集体福利。
第二个时期是从计划经济体制向市场经济体制的过渡和衔接时期，大致从1979年改革开放到1997年新型社会福利体系开始构建。这一时期，从最初的农村土地改革到城市国有企业、集体企业改革，市场经济全面取代计划经济成为改革与发展的潮流。在社会福利领域，则是全面祛除计划经济体制下附着在经济组织和机关事业单位身上无所不包的福利包袱。1993年，《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出建立合理的个人收入分配和社会保障制度，“建立多层次的社会保障制度，为城乡居民提供同我国国情相适应的社会保障，促进经济发展和社会稳定”，“重点完善企业养老和失业保险制度，强化社会服务功能以减轻企业负担，促进企业组织结构调整，提高企业经济效益和竞争能力”。在这个以新蚕旧的过程中，许多在计划经济时期建立和完善起来的社会福利制度，面临着制度基础逐步瓦解、制度有效性明显降低等问题，甚至在有的领域出现了福利真空，在更多领域则是制度扭曲或者制度残缺不全，福利住房、公费教育也开始向市场化、商品化、私有化、产业化方向发展。其后，随着改革开放的逐步深入，一些新的经济问题和社会矛盾日益突出，构建适应社会主义市场经济体制的社会福利体系也成为经济发展的必然要求。在这种背景下，很多地方进行了养老保险、医疗保险等社会保险制度的改革试点，并初步建立了社会统筹和个人账户相结合的社会保险模式。上海等地探索实施了针对城市下岗失业贫困群体的最低生活保障制度。
第三个时期是新型社会福利体系建立和完善时期，大致从1998年开始至今。这一时期有三个显著特点：（1）管理体制几经调整。1998年，原国家劳动部更名为劳动和社会保障部，在管理体制上强化了对社会保险各项事务的管理职能。2008年劳动和社会保障部与人事部合并，组建成立人力资源和社会保障部。（2）各项福利政策密集出台。各项社会保险制度逐步建立和完善起来，如城镇职工养老保险制度（1997）、城镇职工基本医疗保险制度（1998）、失业保险制度（1999）、工伤保险制度（2004）、城镇居民医疗保险制度（2007）、新型农村合作医疗保险制度（2002）、新型农村养老保险制度（2009）等。2010年10月28日《中华人民共和国社会保险法》颁布，标志着社会保险制度基本定型。同时，各项社会救助、社会服务、住房福利等相关政策也陆续出台，如《城市居民最低生活保障条例》（1999）、《住房公积金管理条例》（1999）、《中华人民共和国公益事业捐赠法》（1999）、《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》（2003）、《农村五保供养工作条例》（2006）、农村最低生活保障制度（2007）、《廉租住房保障办法》（2007）、《中华人民共和国残疾人保障法》（2008）等。（3）社会福利的价值导向发生根本性转变，公平、正义等制度理念逐步取代了效率优先、补救式保障等观念。
（二）中国社会福利的重构
改革开放以来，中国社会福利体系建设最初是围绕建立社会主义市场经济展开的。这其中有两层含义：其一，市场化改革是中国社会福利重构的基础条件；其二，中国社会福利体系的重构也是市场化改革的一部分。市场化改革使得中国社会福利建设在很长一段时间内带有浓厚的自由主义色彩。按照埃斯平·安德森（Gsta EspingAndersen）的描述，最小化的自由放任的社会政策是自由主义思想的题中应有之意。当自由主义的普遍主义理想与现实当中由其带来的社会二元化（social dualism）和社会污名（social stigma）相矛盾时，自由主义国家便通过建立一种刻意带有惩戒性和污名化的贫困救济来应对市场失灵，之后逐步走向现代家计调查式的社会救助。在福利安排上，家计调查式的救济只是自由主义社会政策的补缺性成分，而真正核心的应该是市场中的个人保险及其听起来是建立在自愿和保险精算基础上的合同。市场化改革以来，中国社会固有的二元分割性、贫富差距逐渐加大的社会现实以及由污名带来的社会排斥，都符合安德森所言自由主义社会政策面临的困境。如果安德森描述的自由主义社会政策及其制度安排是一种福利体制的普遍规律，那么，当前中国社会所面临的首要的社会福利安排也必然是贫困救济以及家计调查式的社会救助体系的建立和完善。
在社会救助政策方面，中国政府先后建立了城市最低生活保障制度、城市流浪乞讨人员救助管理制度、城市贫困家庭廉租住房制度、医疗救助、教育救助等社会救助制度，在管理体制上也做了相应调整，2008年7月10日，国务院办公厅印发《民政部主要职责内设机构和人员编制规定》，对民政部内部机构进行改革，对民政部职责进行调整，强化社会救助职能，对内部机构进行了重新设置，原“最低生活保障司”更名为“社会救助司”。
在社会保险福利方面，2010年10月28日颁布的《中华人民共和国社会保险法》在对养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险进一步整合的基础上，明确了养老保险逐步实现全国统筹，其他保险实现省级统筹，制度的覆盖面逐步扩大，将受益对象扩大至劳动者和公民，并且进一步明确了政府责任，标志着改革开放以来具有中国特色的社会保险制度基本定型。
在农村社会福利体系建设中，新型农村养老保险制度、新型农村合作医疗保险制度、农村最低生活保障制度、农村五保供养制度等构成农村社会福利体系的基本制度框架。农民工的社会政策日趋完善，户籍制度改革也在快速推进，城乡一体化的社会福利体系已见雏形。
应当注意的是，改革开放以来中国社会福利的重构是政府主导或者政治拉动的福利改革。从结构功能主义的理论视角出发，政治系统的变迁往往受经济系统的影响，二者都有一个从分化到调适的过程。从某种程度上说，中国社会福利制度的重构虽然最初是经济改革或者经济系统的变迁诱发的，但现阶段中国社会福利建设已经成为中国政治改革或者政治系统变迁的一个重要组成部分。从当前中国政治系统的运行目标来看，单一的经济发展目标正在或者已经向政治民主和社会建设的多元目标转向，中国社会福利制度重构的功能也正在或者已经从为市场经济改革配套的目标，转向应对社会问题、解决贫富差距、促进社会公正等多元目标。中国社会福利的重构，不仅是中国市场经济改革的一部分及其延续，更是中国社会转型和未来社会发展的一部分及其延续。