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第三节制度创新与农村市场发展
一、市场转型
中国农村改革和发展经验显示，市场发展与市场制度的完善对推动农村乃至中国社会发展是非常有效的。新制度主义社会学也从经验研究中总结出，市场转型（market transition）是构成中国农村社会分化和发展的重要因素，并为农民收入水平增长提供新的机遇。如倪志伟（V.Nee）运用福建农村调查数据，对其“市场动力论”、“市场机遇”等命题进行了验证，认为市场比计划经济的再分配能够向直接生产者提供更多的刺激，在市场交易中，生产者能够将更多产品和利润保留下来，同时，市场转型创造了以市场为中心的机会结构，人们可以不必单纯地向再分配部门流动，也能在市场中找到发展机会。（参见倪志伟：《市场转型理论：国家社会主义由再分配到市场》，见边燕杰：《市场转型与社会分层》，三联书店2002年版。）
既然在理论和经验中，市场对促进农村发展的有效性都得以发现，那么何不大力发展农村市场以推动农村进一步发展呢？关于这一问题，林毅夫在对新农村建设的理论设想中就倡导把农村市场建设和发展作为新农村建设的核心内涵。（参见林毅夫：《关于社会主义新农村建设的几点思考》，《中国国情国力》2006年第4期。）广阔的农村、庞大的人口规模，对市场发展有着巨大潜力。随着农村市场的进一步发展，国内需求水平无疑会大大提升，这将对中国经济与社会发展带来极大的拉动作用。
目前中国农村的现实情况是，市场体系不够完善，市场发展水平较为有限。这既是当前农村发展的现状，也是制约农村发展的因素。农村市场转型与发展过程中面临的问题主要表现在以下方面。
第一，市场结构的不对称性。目前的农村市场主要为初级产品和廉价劳动力的供给市场，而消费市场或较高水平的需求发展有限，由此形成供给-需求不对称的市场结构。
第二，市场运行的不稳定性。随着农村的主要劳动力大量外出流动，出现了生产与消费场所的分离和不稳定。由于外出打工者在生产地的生活是流动性的，而在家乡农村的家庭生活又具有季节性，这种在生产地与居住地之间来回摆动的生活方式，在一定程度上影响了农村市场尤其是农村消费市场的稳定性，因为很多农民长期外出打工不在家生活，而留守在家的多为老人和孩子，他们的消费需求非常有限，因此在有的季节农村市场就不可避免地面临萧条。
第三，农村市场的不完备性。目前农村产品和要素市场是有限的、不全面的，这在较大程度上制约着农村市场发展水平。农村消费市场发展滞后，主要原因之一是农民收入水平及其增长速度相对较低。而农民的收入水平又取决于市场发展为他们提供的机会，即收入源的多少。对收入源产生直接影响的土地、劳动和资本等要素市场在农村改革后，虽得到允许并逐步发展起来，但目前农村要素市场是不够全面的，或者说是较为有限的，并非完全开放的。例如，农村劳动力市场中的农民工，虽然他们可以在市场上找到就业机会，但实际上与体制内的劳动力市场不完全平等，再加上他们的人力资本偏低，因而多数农民工只能获得较低水平工资报酬。此外，农村土地市场是非开放的、有限的，农户从土地中只能获得生产性收入，而很难从中得到财产性或开发性收益。
第四，农村市场发展的辅助制度不健全。市场效率的实现还需要克服外部性问题，即市场交易的主体是否将交易成本外加在其他人身上或让人共同承担。市场行为的外部性问题实质上关涉正常市场秩序的维护问题，如果没有健全的配套制度，就难以形成良好的市场发展的外围环境。目前，农村相应的市场经营和管理组织、法制建设等都相对滞后，这些问题无疑增加了交易费用，从而也会制约市场的进一步发展。
农村市场转型所遇到的这些问题，可以概括为两大类：一类是市场发展的动力不足问题；另一类是市场开放程度问题。前者的成因主要在农村内部，而后者的成因主要来自农村外部，其中制度、政策的作用最为突出。农村市场发展动力不足问题是市场转型迟缓的基本原因之一，而这一问题则属于结构性问题，即由农村、农业和农民的传统性结构所决定的，改变结构的难度相对较大，它需要农村社会结构、农业经济结构和农民文化结构的现代化转型。很显然，要实现“三农”结构的现代化转型，则不是一朝一夕就能达成之事。如果农村内部缺乏市场发展的动力，那就需要给传统乡村增加市场发展动力的外部补充机制。这种动力补充机制绝对不能是简单的、单一化的改造。从中国农村发展的历史教训中，我们不难看到由外部力量强行推行的理想化的农村改造方式整体上对农村的发展没有起到真正的促进作用，相反可能会带来一系列的副作用。
至于市场开放程度问题，则主要与制度、政策密切相关。农村的改革开放所产生的农村经济绩效的提高，不仅仅应归功于将集体经营体制改为家庭承包责任制，而且还应归功于农村市场的开放。（参见陆益龙：《嵌入性政治与村落经济的变迁--安徽小岗村调查》，上海人民出版社2007年版。）正因为市场为广大农民提供了更多机会，农民的积极性才有条件得以提高，从而才使得农村经济发展的动力更加强劲。首先，与家庭承包责任制相对应的改革，实际上包含了农村劳动力市场的开放，农村集体经济几乎把农村所有劳动力都束缚在农村集体之中，这也意味着市场对农村劳动力关闭了大门。实行家庭承包责任制改革的同时，实际上已允许农村劳动力的自由流动和自主选择。其次，农村改革还包含了农产品市场的逐步开放。随着农产品市场的开放，农民可以选择按照市场需求来安排自己的生产，从而使得农业的效率得以提高。所以，从中国农村改革的经验来看，市场是否开放、市场开放程度如何和制度安排或政策安排关系十分密切。也就是说，如果要解决农村市场转型所面临的市场开放度的问题，就需要从制度改革或制度创新入手。为此，我们需要思考的是，在农村经济与社会发展方面，目前什么制度和政策还制约着市场的开放？扩大开放哪些市场会对农村经济效率的提高发挥积极作用？怎样的制度安排将促进农村市场的进一步开放？
二、制度创新的需求
要推动农村市场的进一步发展，就必须克服上述两类障碍和四个方面的问题。缓解或解决这两类障碍和四个方面的问题，虽然需要多种途径和多种方法，但就现实和可操作性而言，或许从制度改革或制度创新中寻求动力和解决方法更加切实可行。那么，究竟哪些制度创新会对促进农村市场发展有效呢？如果从与农村市场开放程度的关系来看，则未来一段时间里可以从如下四个方面进行重点的改革或创新。
第一，统一的劳动力市场体制创新。解决农村消费市场的萎缩问题，关键在于如何确保农户收入水平的可持续增长。目前，虽有大量农村劳动力向农业外转移，但就业体制并未使他们具有相对确定的预期，他们大多数皆处在没有合约的临时性就业状态。这种非统一的、不稳定的劳动力市场不仅制约了打工者的收入水平提高，而且也不能有效激励组织和个人向人力资本投资。因此，深化劳动就业体制改革，创新劳动力市场的开放机制，将激励农户向人力资本投资，促进农户收入水平的提高。
第二，农村市场发展需要农村土地制度的创新。农村土地市场的培育和完善，是农村要素市场进一步发展的重要条件。与农村集体经济相连的农村土地集体所有制的制度安排，已经不能适应市场经济发展的需求，而且可能导致“三农”的未来发展效率低下。改革和创新农村土地制度，并不等同于要实行土地私有化。土地产权结构也并非是公有与私有的简单划分，而是具有更复杂的结构。产权其实不仅包括所有权，也包含占用权，使用权，收益权，交换、流转、租赁、抵押等处置权。而且农村土地也不仅仅只是基本农田，还包括山林、荒丘、宅基地及其他非耕用土地。因此，农村土地制度创新可以通过调整结构，进一步细化和完善土地集体所有制，丰富和活跃农村土地市场，使其更具有节约效率和激励效率，从而让农民能充分发挥和利用土地的价值。
第三，农村市场发展需要社会体制的改革和创新。从制约农村发展的主要因素来看，城乡二元的社会体制是其中之一。作为市场经济发展的辅助性制度，这些体制也需要加以改革和创新，否则难以适应市场发展的需要。譬如，农村社会保障和社会保险制度的局限，会间接影响农户的收入和生活水平，同时也会影响农户的消费模式及农村消费市场的发展。比如，在农村养老保险缺位的情况下，农民就会减少消费以便存钱养老。此外，农村市场发展环境的改善，需要对城乡分离的公共管理体系进行改革，这样农村才能够获得更多的公共物品供给，市场发展的社会资本才能得以增长。
第四，农村市场发展离不开市场合作组织及管理组织的发展。市场的运行主要靠不同的组织通过合作行为来维持，组织是市场的主要主体，市场效率最终是通过组织和个体来实现的。因此，农村组织创新将是制度创新的重要组成部分。随着农村市场合作组织、中介组织、监督和管理组织体系的形成和不断完善，农村市场发展就会具备制度化的基础，市场的运行、市场的管理就有具体的依托，稳定的市场秩序由此而得到保障。要让这些市场组织进入农村，就必须创新激励机制，也就是在制度安排上，对培育和发展农村市场组织予以支持和激励。
总之，当前农村市场发展水平是与现有的制度安排和制度结构相一致的。因此，要进一步推进农村市场发展，就需要调整和创新现有的制度结构和制度安排，尤其是那些与市场制度已经不相适应的制度，或者是制约农村市场开放的成文制度和不成文制度。新的制度安排需要为市场发展提供新的激励机制和新的动力。
第四节农村市场制度的创新之路
一、创新的动力
市场制度创新是农村进一步发展的新动力，这一规律既然被发现，那么现实的问题就是：如何进行制度创新去推进农村市场发展呢？制度创新和市场发展靠什么力量去推动呢？
关于制度创新的动力问题，诺思认为，国家的作用很重要，国家法律层面的规则“不仅造就了引导和确定经济活动的激励与非激励系统，而且还决定了社会福利与收入分配的基础”（［美］诺思：《经济史中的结构与变迁》，陈郁等译，上海三联书店、上海人民出版社1994年版，第17页。）。而在诱致性制度变迁理论中，制度创新和制度变迁则取决于制度变迁的成本与收益关系，当成本小于收益时，就会诱致制度创新与变迁。（参见林毅夫：《再论制度、技术与中国农业的发展》，北京大学出版社2000年版。）不过，在重要的制度变迁中，对成本与收益的评价结果实际上跟国家及意识形态有着密切关系。也就是说，国家在推动重要制度创新与变迁方面具有不容忽视的作用。
市场与社会的开放程度的不断提高，依赖于宏观制度和政策的支持。在农村劳动力市场、农村土地流转市场、城乡体制以及农村组织四个方面的进一步开放，取决于相关制度和政策的改革。改革和创新的阻力与动力首先在观念，因为改革意味着要改变现有的习惯或惯常行为，而在人们行为习惯背后，通常有相应的观念作支撑，所以，改变习惯就必须先改变观念。如果支撑旧习惯的观念难以改变，那就成为改革的重要阻力。相反，如果一种新的、倡导改革的观念逐渐成为人们的共识，那就会转换成改革和创新的动力。
制度创新的重要前提是观念的更新，也就是要解放思想，犹如邓小平提出的“思想更解放一些，改革的步子更快一些”。因为：
要发展生产力，就要实行改革和开放的政策。不改革不行，不开放不行。过去二十多年的封闭状况必须改变。……这里的问题不是要不要改革，而是改革到什么程度，如何改革，如何开放。（《邓小平文选》，1版，第3卷，人民出版社1993年版，第265页。）
农村家庭承包责任制改革迅速提高了农村经济效率，让广大农民解决了温饱问题。目前农村经济可以说基本维持在一个平台之上，要突破这种平台效应，可能还需要进一步改革和进一步开放。如农村向社会、市场的开放，以及社会、市场向农民的开放。农村向市场的开放，就要有土地制度的进一步改革和创新；社会向农民的开放则需要深化社会体制的改革。
解放思想更关键的是解放政治性观念和思想，因为政治性观念和思想对宏观制度安排和决策的影响更为直接、更为明显。在人类社会历史发展的长河中，每一次具有里程碑式的变革维新，都要经历非常激烈的政治斗争。这种政治斗争实际属于路线斗争，或者是政治思想斗争。在改革派与保守派之间，政治斗争虽可能与既得利益有一定联系，但更重要的是价值观和政治思想的分歧与对立。因为改革往往会让整个社会都受益，其中自然包括旧制度的既得利益集团。但是保守派在思想上往往先入为主地排斥变革。所以，制度创新和改革在很大程度上依赖于政治性观念和思想的开放性和弹性，即政治思想观念能根据时代变迁需要而不断更新。如英厄姆（Ingham）的研究表明：
影响伦敦城兴起的那些条件，以及后来维持它特权的那些条件，都具有相当程度的政治性。也许我们最好还是不要把伦敦城看作国家的“一部分”，但无论在国内还是国外，它的经济权力都深深地依赖各种政治因素。（［英］吉登斯：《社会的构成》，李康等译，三联书店1998年版，第460页。）
当然，在微观经济领域里，制度创新的动力可能对政治性力量的依赖相对较小。在一些经济实体或经济组织内部，其运行与管理机制的创新不一定要求宏观背景首先发生变革。如新制度主义经济学发现的诱致性制度变迁，其中制度创新的动力就是微观经济活动中成本-收益结构的变化。当制度创新和制度变迁的成本小于其收益，那就会诱致现存制度安排发生变迁。
二、政府与农村市场
政府与市场是经济发展中两种重要的力量，两者之间的相互关系、相互作用对经济与社会发展来说意义重大。任何社会的经济活动中，既有政府的作用，也有市场的参与。即便在计划经济中，政府计划占主导，但同样也有市场的存在；同样，即便在发达的市场国家，也有政府参与经济计划。在政府与市场关系中，政府主要通过制度安排和政策来规划、引导市场发展，并通过行政管理来监管市场，维护市场秩序。对于政府来说，市场通过其调节机制帮助政府有效地配置资源、活跃经济。
当前中国农村市场要想获得进一步发展，就离不开政府通过制度和政策来激励和引导。如果农村市场发展水平的提升需要国家来推进制度创新和制度变迁，那么，国家究竟如何来推进这些制度创新呢？就目前的现实需要而言，国家可通过四个方面的制度创新去谋求农村市场的进一步发展。在推进这四个方面的制度创新过程中，主要创新的路径和对策包括以下内容。
第一，在培育和发展统一的劳动力市场体系中，制度创新需要围绕如何解决劳动力市场分割特别是城乡劳动力市场分割而改进旧的规则，建立新的规则系统。所谓劳动力市场分割，主要指就业歧视现象，以及劳动力报酬差别问题，同样的劳动力由于在就业中受到区域、行业、职业和报酬的限制，造成劳动力收入分配的差别。农民工群体的存在及其所得到的差别待遇问题，实质上是劳动力市场分割的问题。对于大量城镇制造业和服务业来说，农村劳动力虽然已成为它们的主要支撑。但是，企业对农村劳动力的用工方式长期以来与国有企业和体制内的用工方式存在着质的差别，多数农民工一直处于非正式就业状况，并只能享受不确定性的待遇。
解决劳动力市场分割问题的制度创新，需要国家在立法层面和执法过程中去推进。如在《中华人民共和国劳动合同法》、《中华人民共和国就业促进法》等法律的立法、修订和实施过程中，建立和完善农村劳动力平等就业权的保护机制，以及促进和扩大农村劳动力就业的激励机制，消除对农村劳动力就业的限制和歧视性措施及制度安排，以促进农村劳动力市场的健康发展。
第二，在推进农村土地集体所有制创新方面，制度安排必须对农村土地市场的活跃与发展产生有效的激励。农村土地制度创新和改革问题，是一个非常敏感的问题。之所以敏感，主要还是观念上的原因。一旦触及农村土地制度，似乎就要面临是土地公有制还是私有制、是社会主义还是资本主义的争论。
然而，在制度创新或改革实践中，其实并不会涉及这些根本性的问题，因为改革可以在微观层面或操作层面逐步向前推进，通过一些新的制度安排来改变束缚农村生产力发展的状况。具体而言，这些制度安排主要包括六个方面：一是从立法层面进一步细化和明确农村土地产权安排，强化农村土地产权的物权性，明确所有权主体范围及其职能，强化农户的土地承包经营权的物权性，建立包括占用、使用、收益和处置在内的完整的农户土地承包经营权，农户可通过承包权的继承、转让、交换、抵押、出租等方式实现收益权。二是延长和稳定农户的土地承包权期限，鼓励农户及其他部门对农村土地增加投入。三是在维护基本农田保护制度的同时，扩大农户对承包土地的使用权范围，为农村土地升值提供更多的空间。四是保障农户承包和使用土地的自主流转权，提高农户在土地市场交易中的法律地位，为农户在土地交易中能获得更高收入提供制度基础。五是扩大农户对宅基地、山林及其他非基本耕地保护范围内土地拥有开发、交易和收益的权利范围。土地是农民的基本也是最重要的生产要素，只有在要素市场发展的条件下，土地的市场价值才能实现，农户从要素市场获得的收入水平才能得以提高。六是改变现有农地征用规则，让农户具有直接与征地主体和市场进行博弈的地位，特别是要设立农户能直接进入土地承包权一级市场的权利规则，由此促进农户从征地中获得合理收益的权利得以有效保护。
第三，在促进农村市场发展的辅助制度创新方面，需要重点围绕城乡社会体制改革。因为现行的城乡二元社会体制不仅制约着乡村社会发展，而且也制约着生产要素的合理流动，从而影响着统一市场体系的形成。（参见厉以宁：《论城乡二元体制改革》，《北京大学学报》2008年第2期。）中国社会与经济城乡二元分割状况的形成，是与一系列的法律、制度和政策密切相连的。其中最为重要的制度安排主要有两个。一是为二元分割提供基础的户籍制度。户籍制度通过将人口区分为“农业与非农业”、“农村与城镇”两类，从而为执行二元分割的经济与社会政策提供了操作平台。二是城乡分割的财税体制。由于城市财政体系与县乡财政体系既是分离的，同时又有较大差别，从而使得城乡获得的发展机会存在着很大差别。对于农村居民来说，以往能得到公共财政的社会保障和福利支持非常少。所以，要推动农村及市场发展，就必须改革与农村市场发展滞后相关的城乡分割的社会体制。
城乡社会体制改革与创新的途径主要包括三个方面。一是改革现行的户籍制度，通过修订《中华人民共和国户口登记条例》（以下简称《户口条例》）、制定户籍法，确立一体化的公民身份管理的法律体系，取消对劳动力在城乡之间以及城市之间自主流动的限制，为统一劳动力市场的发展提供辅助性制度支持。二是建立起以市、县为中心的城乡一体化社会与公共管理体系，促进城乡一体化建设。也就是在一个城市或一个县的范围内，推行统一的社会管理和公共管理体制，取消城乡二元之分。三是逐步建立覆盖城乡的社会保障及社会保险体系，为农村居民提供医疗保险、养老保险、最低生活保障等方面的公共物品。要为农村市场发展创立良好的制度环境，改革的着重点就需要从经济体制转向社会体制。因为改革开放30多年来，相对较少触及城乡二元社会体制改革，因此下一步改革目标和重点将是社会体制改革。（参见陆益龙：《城乡体制改革：下一个改革目标》，《甘肃社会科学》2008年第5期。）
第四，在农村组织创新方面，主要推进策略有三个方面。一是国家需要积极引导、培育和支持农村要素市场的中介服务组织，对农村劳动力培训组织、市场信息服务组织、土地使用权流转服务组织、农业技术推广与服务组织、农村金融服务组织的成立给予制度的激励和政策性支持，为农村市场健康、快速发展提供组织保障。二是鼓励和推动农村市场合作组织的成立和发展，在法律和制度上为各种形式的农村合作社提供激励和规范，如制定《农村合作经济组织法》或《合作社法》（参见张晓山：《深化农村改革，促进农村发展》，《中国农村经济》2003年第1期。），对农村经济合作组织或合作社的性质、职能、权利范围、责任、义务及运行模式加以明确规范，为组织发展提供制度框架。三是在农村逐步建立和完善市场监督和管理组织体系，完善农村市场管理组织，使农村市场行为走向制度化、法制化，为农村市场的可持续发展确立制度基础。
第五节小结与讨论
从改革开放后中国农村所取得的发展成就来看，唯有改革和开放才有发展出路。改革和开放的政策实质上就是制度创新，改革就是要改变造成发展滞后或迟缓的制度安排，开放就是积极地引入新的制度和更有效的制度。农村市场制度的应用及其扩展，对促进农村经济与社会的快速发展是具有效率的。作为影响人们行动选择的规范集合，一种新的制度安排如果能通过清晰的产权界定防止个体的机会主义或“搭便车”行为，那么这些新制度会降低交易费用，发挥节约和促进合作的功能，由此起到提高效率的作用。中国农村的家庭责任制改革之所以取得了农业效率的极大提高，正是因为新的制度安排既有效地防止了集体中的偷懒行为、节约了监督成本和交易费用，同时又明晰了个体农户的自主选择权及退出权。
市场包含交易的公共场所和理性的社会关系两层意义。竞争性的市场制度可以像“看不见的手”那样，引导和控制着个体行动去实现配置效率，也就是个人在不损害他人收益的情况下改善自己的境况，因此，市场制度被视为能提高发展效率的制度。中国农村在1980年代中期之后的快速发展，正是受益于农村产品和要素市场的发展。乡镇企业的异军突起、大量农村劳动力向非农业及城镇的快速转移、粮食及农产品市场的活跃、农村土地局部市场的引入等，这些都是农村市场发展的重要标志，它们对农村的快速发展起到了关键性作用。
从制度主义理论、改革开放历史经验和当前现实需要来看，中国农村经济与社会发展水平的进一步提升，需要进一步的制度创新和农村市场的发展。就当前制约农村市场发展的制度性因素而言，主要包括两类困境四个问题。两类困境就是农村内部市场发展动力不足和外部市场开放度不够的困境，具体表现在四个问题之上，即分割的劳动力市场体制、农村土地集体所有制产权安排、二元的社会体制及发展滞后的农村组织体系。因此，推进农村市场的进一步发展，提升农村发展水平，国家需要在这四个方面加大制度创新的力度，其中加快相关立法和法律修订是推进制度创新的重要途径。
改革或制度创新需要有动力推动，政府在农村市场制度创新和农村发展中具有不可替代的功能。农村市场发展面临的两类困境和四种问题，在较大程度上依赖于国家或政府推动进一步的改革和开放。要深化改革和开放，还需要解放思想，即排除思想观念给改革和创新形成的阻力。
同样，在农村微观经济活动领域里，还需要不断提高开放的程度，不断提高农民自身的自主创新积极性，不断降低创新的成本。一个更加开放的农村经济环境将会有利于制度创新和市场发展，健康发展的市场又将对农村发展起到巨大的促进作用。