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中国社区治理结构的研究问题的产生，主要来自于以下三方面的因素。
一、党和政府建立和谐社会的战略构想
党中央提出了建立社会主义和谐社会的战略构想。2005年2月19日，在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上，胡锦涛明确指出，我们所要建设的社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。这些基本特征是相互联系、相互作用的，需要在全面建设小康社会的进程中全面把握和体现。胡锦涛强调，构建社会主义和谐社会，同建设社会主义物质文明、政治文明、精神文明是有机统一的。要通过发展社会主义社会的生产力来不断增强和谐社会建设的物质基础，通过发展社会主义民主政治来不断加强和谐社会建设的政治保障，通过发展社会主义先进文化来不断巩固和谐社会建设的精神支撑，同时又通过和谐社会建设来为社会主义物质文明、政治文明、精神文明建设创造有利的社会条件。
在党的十七大上，胡锦涛进一步提出了“以人为本，全面协调可持续的科学发展观”的概念，科学发展观第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。这是我们党对20多年片面追求经济增长、忽视社会全面进步的发展战略的反思，是对重视推进经济体制改革、忽视政治体制改革的思路的超越，是对消除目前存在的社会不和谐现象的战略部署。
建设和谐社会的关键之一就是对包括社区管理体制在内的社会管理体制进行创新，正如十七大报告指出的，要坚定不移发展社会主义民主政治，坚持和完善基层群众自治制度，不断推进社会主义政治制度自我完善和发展；要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，健全基层社会管理体制。目前我国社会管理体制总体上还属于政府主导型的社会管理体制，此种体制形成的主要原因在于：
（一）政策输入机制的单一性在政府主导型的社会管理体制中，政治体系与社会体系之间的关系普遍表现为自上而下的单向度联结，即基本上仅仅是政府输出的机制，而民间输入机制十分有限。由于民间的利益和诉求得不到表达和重视，许多深层次的利益矛盾积累在社会层面得不到解决，造成潜在的不稳定因素。
（二）社会自治能力的缺失在政府主导型的社会管理体制下，政府成了“包打天下”的全能管家。一方面，这使社会基于对政府需要而产生依赖，政府力量的调控和社会自治无法达到平衡。政府对社会的行政干预，前提是社会本身自治功能不足，但是行政权力干预又强化了这一状况。另一方面，这造成了政府对社会的主导、控制和强压。
（三）政府不堪重负和部分失灵政府对于社会的控制越是全面，社会对政府权力的依赖就越严重，进而要求政府对社会更加深入地渗透。这种政府与社会关系恶性循环的后果是：“国家主动广泛地介入社会经济生活最终导致国家完全卷入一切社会关系和社会事务中不能脱身。”唐士其：《国家与社会的关系：社会主义国家的理论与实践比较研究》，200页，北京，北京大学出版社，1998。所谓的总体性社会或全能型政府就是这样产生的。
但是，最大的权力同时也意味着最大的责任。托克维尔（Tocqueville）描述大革命前法国中央集权的状况时说道：“大家都认为，若是国家不介入，什么重要事务也搞不好。种田的人平常对清规戒律反抗得最厉害，连他们也竟然相信，如果农业得不到改进，那么应主要归咎于政府，因为政府既不能提供足够的咨询，也不能提供足够的帮助。……18世纪屡屡发生饥荒，各财政区的居民全都求助于总督，似乎只有从他那里才能得到粮食。的确，每个人都因贫困而指责政府。连那些最无法避免的灾祸都归咎于政府，连季节气候异常，也责怪政府。”（［法］托克维尔：《论美国的民主》，107页，北京，商务印书馆，1991。）任何一个总体化和力图达到总体化的国家都面临着这种由普遍不满所预示着的危险，而产生这种不满的原因则是政府无法履行那些实际上根本不可能履行的职责。在这种情况下，政府应对政治不稳定因素的主要手段是强制或准强制的压服手段，却不能解决根本性的、深层次的社会矛盾与问题。
因此，建设和谐社会首先要改革适应计划经济体制需要的政府主导型的社会管理体制，建立社会主导型的社会管理体制。在城市，社区是最基层，社区和谐是城市和谐的基础，社区管理体制是微观中蕴涵着的宏观战略问题。表面上看，社区管理体制是一个微观问题，实则不然，作为整个社会管理体制链条的末端，它上可达至宪政制度，其变化会牵动整个社会管理体制乃至政治体制的变化，可谓牵一发而动全身，绝不可小视。因此，社区管理体制的创新可以看成建设和谐社会的基础工程。全面建设和谐社会是当今中国政治生活和社会生活的主题，与此同时，建设和谐社区则是当今我国城市社区建设的主题。未来一二十年将是我国城市化、现代化建设的关键时期，在这一时期，我国城市社区的地位、作用将更加突出，将承担加速社会发育、降低社会风险、促进经济社会协调发展的历史重任。
在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上，胡锦涛总书记阐述了革新社会管理体制是建设和谐社会的必要途径的思想，以及社区和谐与社会和谐的关系：“各级政府要进一步完善社会管理和公共服务的职能，改善公共服务质量，提高依法管理社会的能力和水平，推动建立政府调控机制同社会协调机制互联、政府行政功能同社会自治功能互补、政府管理力量同社会调节力量互动的社会管理网络，形成对全社会进行有效覆盖和全面管理的体系。要加强城乡基层自治组织建设，从建设和谐社区入手，使社区在提高居民生活水平和质量上发挥服务作用，在密切党和政府同人民群众的关系上发挥桥梁作用，在维护社会稳定、为群众创造安居乐业的良好环境上发挥促进作用。”
曾庆红同志在这个研讨班的总结讲话中进一步强调了社区、社区管理体制在建设和谐社会中的地位、作用和工作重点，他指出，社会建设和管理的中心在基层，所以，要充分发挥基层党组织和共产党员服务群众、凝聚人心的作用，发挥城乡基层自治组织、人民团体、社会团体、行业组织、中介组织等的作用，形成社会管理和服务的整体合力。社区是社会的细胞，建设和谐社区是构建和谐社会的基础。工作方式的重点是坚持以服务群众为重点，以居民自治为方向，以维护稳定为基础，以文化活动为载体，以党的领导和建设为关键，努力把社区建设成为各种社会群体和谐相处的社会生活共同体，为构建社会主义和谐社会奠定建设的基础。
党的十七大报告也强调了社区自治在和谐社会建设中的重要性：“要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度，把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。”
以上一系列的讲话和中央的文件无不表明，社区管理体制的改革及其研究对于我们建设和谐社会和坚持以人为本、全面协调可持续的科学发展观有重要意义。
二、社区建设实践的需要
我国城市的基层管理体制自社区服务，特别是自街居制转型为社区制以来，一方面，在社区管理组织即街道办事处和社区居委会的结构中，社区管理手段仍主要采取强制性的行政方式，社区居委会被看作政府机构的延伸，地方政府基本上都是将社区作为一级行政机构，认为两者之间是行政上的领导与被领导关系。社区自治组织--居委会自身也常常以政府组织的身份自居，自认为是政府职能的执行者。它们的工作重心是完成街道办事处布置的各种任务，而为居民服务已成为较次一级的目标。居民是社区的主体或者主人，常常只被看作一种口号，实际上，居民并未真正被当作“主体”或者“主人”看待。居委会很少与社区的所有居民进行主动的联系，通常只是与少数居民如组长、楼长、楼门长打交道，不少居委会俨然成为社区的一级“衙门”，行政色彩愈来愈浓。社区成为政府管理社会的工具而非社区居民的自治平台，在决定社区公共事务方面，基本上是居委会决定一切，然后以行政管理的方式进行布置。
但是，另一方面，在政府其他管理组织与社区管理组织，即“条”上各政府职能机构派出的组织与社区内其他社会组织，包括国家、事业和企业单位以及其他居民组织的关系中，“块”起着居中协调的作用。辖区或社区内的所有政府职能部门与机构、各种所有制的单位、各种社会团体或者居民自治组织都必须接受街道办事处和社区居委会的领导。这与以前的“以条为主，块做配合”有了根本性的变化，说明形成了新的条块权力格局。
社区内也不是党和政府完全包办一切，除了党组织和政府派出机构外，出现了越来越多的居民自治组织、志愿者组织、社团组织、企业、个人等。这些组织之间已经开始初步形成了一种社区合作共治的机制。在社区层面上，政府部门、社区组织、各种社会组织、驻区单位、物业服务企业等主体要在社区党组织的领导下，建立起相互依存、分工合作的伙伴关系，确定共同的目标，实施对社区公共事务的共同治理。其中，社区居委会发挥主导作用，利用社区协商议事会议等形式，组织发动各方力量，搞好社区共治，并积极反映各方利益诉求，广聚民智民力。对涉及社会性、公益性、群众性的社区事务，居委会定期进行议事、协商、监督、评议，加强沟通，增进理解，协调利益，开始形成共同治理的议事规则、工作制度，以及合法、合适的社区民主组织形式。社区发展的各项规划、社区建设的实施以及社区事务的处理等逐步体现社区居民的广泛参与，与居民的要求相适应。
概括来讲，从社会转型前后的社区发展情况看，我国的社区制已经完全取代了街居制，形成了社区内多种组织并存的局面，这些组织初步形成了合作共治的机制。但是，由于我国城市的社区建设主要是由政府推动的，又由于绝大部分社会资源是由上而下分配的，所以，社区制既承担着政府的管理任务，也承担着居民和社会的自治诉求。正如有的学者指出的，社区自治组织--社区居委会也就有了“行政组织”和“自治组织”的二重性，而这种二重性也决定了当前我国城市大部分社区治理结构的二重性，即管理或控制与自治的二重性。（参见郭虹：《社区治理结构的二重性与政府在社区建设中的职责》，http：//www.ccpg.org.cn。）作为政府派出机构街道办事处的“一条腿”，社区居委会既是城市社区中政府方的代表，有其来自于政府的大量资源，包括权力资源；也是社区各种活动和事务的组织者。因此，社区居委会兼具政府的行政机构和居民自治组织的二重色彩，而且，更多的是前一种色彩，正因为如此，近年来社区居委会的发展越来越呈现行政化的趋势。
不过，在新型社区--商品房社区中，伴随着真正的居民自治组织--业主委员会的产生，这种社区开始形成完全自治性的社区组织和社区治理结构。
以上这些变化需要进行研究，这样才能使我们充分认识到今天的社区制与过去的街居制有哪些共同点和不同点，社区制在基层社会管理方面呈现什么样的治理模式。
三、社区有关学术研究发展的必要
（一）学术界研究的不足自我国开展城市社区建设工作后，国内外学术界对我国社区研究的成果相当多。但是，对于社区治理的研究，目前主要存在以下几方面的不足：
（1）虽然有学者对社区治理进行研究，但是总的来讲，研究人员有限，成果比较薄弱。其中一些研究是从公共管理的角度进行的研究，这方面的研究更多关注社会的管理；这类研究理论上的叙述、推演过多，具有社会学研究特色的以实证调查为基础的研究较少，且过分集中在极少数社会学者身上。以上这些研究无疑对本课题的深入开展具有重要的启发价值，但是，从全国来看，这方面研究的广泛性还远远不够。而社区建设、社区发展中不断变化的实践情况，亟须学者们进行更多、更广泛、更深入的研究。
（2）近几年，对治理理论的介绍相当多，但治理理论相当庞杂，既包括全球治理、民族国家治理，也包括地方治理、公司治理以及社区治理，国内研究多不加区别和辨别，笼而统之地加以使用。实际上，这些治理的主体和治理的目的均多少有些不同，有必要加以区别，特别是社区治理，它有自己的特定目的。因此，有必要对社区治理理论进行明确的阐述。
（3）一些研究社区治理的成果，基本建立在对一个社区或者一个城市考察的研究之上，缺少对更大范围内、多种不同类型社区的调查和比较探讨，降低了理论成果的适用性。
（4）对与目前发达国家有关的社区研究理论的最新发展的关注也有所欠缺。特别是近几年来，社区发展、社区治理与社会资本正在成为国外学术界和社会各界研究、讨论的热点，这种现象反映了各个国家都对在市场经济和官僚体制下如何培养公民的社会责任，以及对乐于奉献社会和社区的美德的重视。这方面的著名学者，无论是帕特南还是埃兹奥尼（Etzioni），都认为社区在这其中将起到十分重要的作用。
（5）从研究内容上看，目前学术界对作为社区治理主体的居民的参与研究得不够、不透，尤其是没有充分地研究居民参与与社会资本的培育之间的关系。
（二）本研究的贡献
（1）本研究第一次对治理理论进行了全面的梳理，在此基础上，第一次指出了社区治理的必要性，社区治理的界定、主体、目的和方式等。
（2）本研究第一次对不同类型的社区进行了调查，这些社区包括传统性社区、单位社区、商品房社区。访谈调查的社区共计7个，其中，单位型社区1个、商品房社区2个、传统型社区3个；问卷调查的社区共计40个，其中北京15个、上海7个、广州16个、郑州2个。共计回收问卷1400份，有效问卷1329份。
（3）本研究提出了目前我国的社区治理结构存在的三种模式，即政府主导型的社区治理结构模式、政府与社区合作型的社区治理结构模式、社区自治型的社区治理结构模式，并且分别对这三种类型的社区进行了考察，比较了它们在居民参与和治理结构上的不同。通过对以前我国学术界有关研究文献的回顾，我们可以将学者的观点概括为三种社区治理结构模式，即政府主导型的强政府、强社会的治理结构，社区主导与政府支持的小政府、大社会的自治型的治理结构，政府推动与社区自治相结合的合作型的治理结构。这说明我们提出的这三种模式有学术界共同认知的基础。
不过，我们在此考察的三种模式仍然与我们概括的三种模式有所区别：政府主导型的社区治理结构不是强政府、强社会的模式，而是一种强政府、弱社会的模式；合作型的社区治理结构则是一种政府及其派出机构和基层组织与居民社团组织、志愿者组织相互合作、相互支持的模式；自治型的社区治理结构是居民成立真正的社区自治组织，通过民主自治的制度来管理自己的社区。目前来看，政府及其派出机构的作用并不明显。这三种社区治理结构是我们根据调查材料而分析归纳出来的，其中，只有合作型的社区治理结构与前人的研究基本相同。
（4）本研究特别强调了社会资本对社区治理的重要意义。我们认为，社区治理的主要目的是为居民提供公共产品，这些公共产品包括物资的和非物资的两方面，前者指的是满足社区居民的基本设施建设等，而后者更重要，主要是社会资本，也就是著名学者青木昌彦指出的，社区居民自治组织“最主要的意义也许不在于提供公共产品本身，而是……成员所创造的独特的社会资本，从而……形成对公共产品供应大有作用的市民规范和职业伦理”（［日］青木昌彦：《比较制度分析》，56页，上海，上海远东出版社，2001）。实现社区治理和培育社会资本的主要途径是合作、自治、参与，以及建立更多的横向结构居民组织。
（5）本研究认为，中国城市社区治理结构目前的特点是已经基本上完成了从政府统治型向社区治理型的转变，但是，转型的程度不一，因此存在三种不同的社区治理结构。而在今后的发展中，政府与社区合作的治理结构与社区自治型的治理结构应当是主要的两种模式，在这两种模式中，最重要的是通过发展社区自治和居民参与来培育社区的社会资本。
（6）本研究指出，社区应当更多地建立横向结构的社区居民组织，尽可能拒绝和减少纵向结构的社区组织，因为只有前者才可能形成社区治理主体的平等合作关系，居民在平等互利的前提下，才乐于参与社区的各种活动。而纵向的领导与被领导的科层制结构，只能产生上级政府的权威和行政命令，形成下级对上级的服从，长此以往，社区的自治地位和权利根本不可能得到保障。居民在非自愿的甚至违背自己意志的情况下，只能选择拒绝一切参与。
（7）本研究还从治理理论的“经济人”假设出发，解析居民参与社区公共事务的微观机制，提出如下观点：参与行为是行动者为追逐个人利益而做出的理性选择，参与程度取决于治理主体被激励的程度。因此，将个人利益嵌入社区利益，使社区成为真正的居民利益共同体，是促进居民参与、重构居民与社区组织互动关系的根本举措。