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权力下放制：权力下放制在于，国家将其中央机构（政府各部）的决定权授予经由其任命的地方机关（省的国家代表，大学区区长），然而后者隶属于各部长的权力，具有等级性。
地方分权制：地方分权制在于，将国家的决定权转移给国家以外的公法人，本质上是地方公共团体，后者由当地的民选机构管理，服从于国家的简单的合法性监督。
历史地讲，人们一直公认法兰西迷恋于单一制国家结构形式。这种想法具体化于共和国单一和不可侵害的宪法原则。今天，该原则规定在1958年宪法的第1条中：法兰西是一个不可分割的、世俗的、民主的、社会的共和国。共和国确保所有公民不分出身、种族、宗教，在法律之前人人平等。共和国尊重一切信仰。共和国的组织是分权化的。
法律促进男女平等地获得选举的公职以及职业责任和社会责任。
宪法裁判机关已经在多个案件中明确该原则的内容和界限。
另一方面，地方公共团体的地位也在宪法中获得了承认。1958年宪法第72条规定：共和国的地方公共团体是市镇、省、大区和具有特殊地位的地方公共团体以及第74条规定的海外领地。所有其他地方公共团体均以法律创设。
对在其层级能得以最好实施的全部权限，均由地方公共团体负责作出决定。
依照法律规定的条件，地方公共团体由选举产生的议会自主治理，并且，为行使其职能，其拥有条例制定权。
根据情况，当法律或者条例已有规定，地方公共团体或其联合体可以依照组织法规定的条件，为特定目的并在确定期限内，试验性地减损调整其权限行使的立法性或者条例性条款，但涉及行使公共自由或者宪法所保障权利的实质条件的除外。
任何地方公共团体都不得对其他地方公共团体实施监护。但当多个地方公共团体就某一事权的行使发生冲突时，法律得在它们或其联合体中授权其中一个来组织它们共同行动的方式。
在共和国的地方公共团体内，由国家之代表来代表政府的任一成员实现国家利益，进行行政监督，并保证法律得到遵守。
两个问题：
〇在法国，单一制的特征是什么？
〇国家的地方分权组织如何表现出来？
一、单一制的特征是什么？
1.单一制的特征是权力的单一性。
2.单一制的特征是领土的不可侵害性。
3.单一制的特征是法国人民的唯一性。
二、国家的地方分权组织如何表现出来
1.各个机构的自由
这表现为两个方面：一个是地方机构的选举，另一个是地方公共团体在议会参议院的代表制。
2.以自治的方式保障的自由
这表现为两个方面：一个是自治的法律手段，一个是自治的财政手段。
3.通过对地方公共团体的权限范围的尊重保障自由
这可以深入到两个想法：一个是地方公共团体的权限范围在与国家的关系中受到保护，另一个是该权限范围同样在与其他公法人的关系中受到保障。
5.浅谈税收法定原则在法国的运用
金邦贵程俐
自从1789年《人权与公民宣言》正式提出以来，税收法定原则在经历了两百多年的运用和发展后，已经深深扎根于法国的法律制度之中。在西方社会，税收法定原则往往与罪刑法定原则并列为当代民主法治社会的两大基本原则。该原则曾在西方民主发展史上扮演过重要角色，不仅是近代代议制民主的产生和存在的基石，更被视为现代民主政治的根本要求。
的确，纵观历史，不论在东方古国还是中世纪的欧洲，赋税直接关乎人民的根本权利，进而影响到政权的稳定和国家的兴衰治乱。统治者轻徭薄役的主张通常会给社会带来一段平稳发展的时期；而横征暴敛下人民往往不堪赋税之沉重，揭竿而起，使政权受到威胁、动摇，甚至引发政权更迭。欧洲中世纪的政治发展史也印证了税收法定原则不寻常的意义。在法国，该原则自1789年起就成为一条宪法性原则。如今，税收法定原则位于法国税法四大基本原则之首，其贯彻落实受到各方重视与监督，为促进法国的民主政治和法治的发展起着重要作用。
一、税收法定原则在法国法中的确认
税收法定原则的渊源可以追溯到封建社会末期英国人民对国王的课税抵制斗争时期，以“税收合意”之诉求为表现形式。1215年的英国大宪章首次提出了“无代表不得课税”的原则，其后在经历了1295年的《无承诺不课税法》、1628年的《权利请愿书》和1689年的《权利法案》后，近代意义上的税收法定原则首先在英国建立起来。在英国之后，法国也是世界上最早尝试税收法定原则的国家之一。早在13、14世纪，法国的三级会议已经提出“征税须经纳税人代表认可”的原则，但是由于当时王权过于强大，该原则未能得到有力支持而长期未能真正实施。在此期间，虽然国王召开三级会议，但断断续续且次数相当有限，14世纪召开13次，15世纪8次，16世纪5次，而17世纪和18世纪则仅分别召开了一次。直至18世纪启蒙运动时期，“征税须经纳税人认可”的呼声再次引起孟德斯鸠和卢梭等启蒙思想家的共鸣，并在各自的著作中对该原则作出阐述。1789年6月17日，国民议会在向路易十四国王递交的一份请愿书中正式提出税收认可原则。法国大革命胜利以后，1789年8月26日通过的《人权与公民宣言》（以下简称《人权宣言》）的起草者将税收认可原则写入这一体现大革命胜利成果的纲领性文件，并宣告确认，作为一项基本原则和公民的一项自然权利，未经公民自由认可，国王不得向公民和人民征收任何性质的税赋。《人权宣言》第14条规定，“所有公民都有权亲自或由其代表来确定赋税的必要性，自由地加以认可，监督其用途，决定税额、税率、课税对象、征收方式和期限”。
此后，虽然经过历次政局变更，历届制宪者都把该原则作为税收方面的一项重要的宪法性原则加以维持与肯定。
法国现行宪法明确宣告经1946年宪法序言重申和补充的、1789年《人权宣言》所确定的所有原则在法国具有宪法效力。不仅如此，现行宪法还在第34条对税收法定原则作出了更为明确的规定。该条规定，议会制定法律规定“各种性质的赋税（Impositions de toutes natures）的税基、税率与征收方式”。因此，只有由公民代表组成的议会才有权创设、修改或废除一种赋税，并由其确定有关税基、税款的计算和征收方式的基本规则。宪法第34条对税收法定原则的规定得到了法国《财政组织法》的进一步确认：1959年1月2日的《财政组织法》第1条更加明确地确认了税收要件必须由法律规定的原则。尽管该法令现已被废除，但其第1条的内容被2001年8月1日的《财政组织法》所继承并沿用至今。
二、税收法定原则的适用范围
税收法定原则因各国的法律制度不同，其具体的适用范围也不尽一致。在法国，并不是所有的强制性征收（prelevement obligatoires）都受税收法定原则的约束。税只是强制性征收中的一种。除严格意义上的税之外，还存在非税形式的强制性征收，比如社会保障分摊金等。因此，准确理解法国宪法意义上的“税”、作出税与非税的区分，是正确把握税收法定原则在法国法中的确切含义及其适用范围的关键。
宪法第34条在规定“各种性质的赋税（Impositions de toutes natures）的税基、税率与征收方式”属于议会立法范畴时，并未对该条规定的“赋税”加以界定。其他法律也未对宪法所指的“各种性质的赋税”作进一步解释，这一状况无疑给该原则的适用带来诸多不便。在实践中，最高行政法院和宪法委员会通过其判例对“赋税”作出的解释，在一定程度上弥补了宪法第34条对“各种性质的赋税”的界定的缺失。最高行政法院早在1958年11月21日关于全国航空运输联合会一案的判决中就对赋税的特征作出了概括。根据该判决，“赋税”具有货币性、强制性、确定性、无对价性以及出于维持国家公共机构运转的财政需要之目的等5个特征。这一概括被法国宪法委员会所采纳，并先后引用在1976年10月6日76—92号宪法判例、2005年4月14日2005—512号行政法院判决等诸多判决中。
同时，宪法委员会在这一系列判决中通过在个案中运用排除法逐一排除非税性质的征收，进一步在实践中对课税领域予以界定，使税与其他强制性征收之间的区别逐渐清晰。根据宪法委员会的解释，凡既不属于类似税（taxes parafiscales）、社会保障分摊金（cotisations sociales），也不属于服务性收费（redevances）的强制性征收，均构成宪法第34条意义上的“赋税”。法国学者对此进一步归纳，将非税收性质的强制性征收划分为“税费”（taxe）、“服务性收费”（redevances pour des services rendus）和社会保障分摊金（cotisations sociales），并分别与税进行比较，以供实践参考。
1.税与“税费”和“服务性收费”的区别
从立法权角度看，服务性收费可以以条例（行政法规）的方式予以设立。与税不同的是，服务性收费在概念上与价格相近。因此，服务性收费应当有相应的交换物（contrepartie）或对价物。例如，用户缴纳服务费是因为使用了公共机构的一项设施或享受了其提供的一项服务。此外，服务收费的金额应与提供的服务的价值“相当”（equivalents）。最后，服务性收费所得收入应当归属于提供服务的公共机构。服务性收费比较典型的例子就是由市（镇）政府收取的家庭垃圾清理费（redevance pour enlevement des ordures menageres）和高速公路过路费。
至于税费（taxe），从严格意义上看，它是在公共机构提供服务时收取的一笔款项，含有报酬或报偿（retribution）的意思，而不具有服务性收费里含有的对价交换（contrepartie）的含义，更与不作任何直接偿还而征收的税（impt）具有根本性的区别。但从另一角度看，税费与服务性收费又有相似之处，因为二者的征收均与服务的提供相联系。
2.税与类似税（taxes parafiscales）的区别
虽然自2004年1月1日起，法国已完全废除类似税制度，也就是说，目前类似税在法国已不复存在。但是由于类似税此前在法国曾大量存在，而且这种形式的征收在其他国家也存在，所以，考察税与类似税的区别仍然具有一定的现实意义。
类似税是指出于一种经济或社会利益而为除国家、地方行政单位和行政性公益事业机构外的公法人或私法人而实施的征收。从这一定义中我们可以看出，类似税与严格意义上的税具有以下三点区别：
（1）类似税是为了一种经济或社会利益而征收，是规定具体用途而不列入国家预算的，而税则不规定其具体用途，列入国家预算，可用于任何公益事业的开支。
（2）类似税既不是为国家征收，也不是为地方政府或享有某些行政职权的公益机构征收。类似税系为工商性公益事业机构、协会、社会或职业机构等征收，收入归其支配，例如，曾经为法国石油研究院开设的类似税、为私人戏剧支援协会而开设的类似税等。
（3）类似税由政府根据财政部长及相关部的部长的报告，经部长会议讨论后以法令形式予以设立。因此，开设一种类似税无须通过议会立法形式实现。此外，法国宪法委员会在其1960年的一项决定中拒绝承认类似税属于宪法第34条意义上的税。但是，如果征收某种类似税的时间超过开设该税种当年的12月31日的，则必须提交议会以年度财政法的形式予以批准。因此，在取消类似税以前的年度财政预算法里一般都带有一附件，称为“清单E”。该清单载明每种类似税的性质、用途、税率、税基、对其进行调整的法规、上一年度的税收收入以及对下一年度税收收入的估算等。
3.税与社会保障分摊金（cotisations sociales）的区别
在一些国家，社会保障的费用是通过税的形式来征收的。但在法国，社会保障分摊金虽也是一种强制性征收，但传统上不属于宪法第34条意义上的税，法国宪法委员会在20世纪90年代初的两项判决中再次肯定了二者的区别。因此，在很长一段时间内，法国社会保障分摊金的征收不受议会的任何监督。社会保障分摊金与税的主要区别体现在以下几点：
（1）从立法权角度看，涉及税基、应纳税款的确定和税款的征缴等规则的制定属于议会的立法范围，而社会保障分摊金的数额确定办法在实践中往往由政府在与社会机构协商之后通过条例形式制定。
（2）从收入的归属角度看，税收收入归属国家和地方政府，而社会保障分摊金的收入既可以归属行政性公用事业机构，也可以由负责管理社会保障工作的私法性质的机构支配。
（3）从收入的用途角度看，法律不规定税的具体用途，而是将其列入国家预算，可用于任何公益事业的开支，而社会保障分摊金的收入则专门用于社会保障的开支。
从理论上看，按法国的税收法律制度，社会保障分摊金原则上本应与上述的类似税同属一类，因为社会保障分摊金既不是为国家征收，也不是为地方政府征收，而是出于一种社会（保障）的目的、由具有公法或私法性质的机构即社会保障机构征收并使用，这一点与类似税相同。但1953年7月25日的一项法律将社会保障分摊金排除在类似税的适用范围之外。
需要指出的是，一方面，目前在法国社会保障方面的支出仍然主要由社会保障分摊金承担，但相当一部分费用已经由国家财政以及多种社会税（fiscalite sociale）承担，而且这一部分的比例在不断增加；另一方面，1996年2月22日的宪法修正案改变了社会保障分摊金不受议会监督的状况，但仍未将社会保障分摊金视为严格意义上的“税”。
上述比较分析使税收法定原则在法国的适用范围有了较为明确的界定。简言之，在法国，受税收法定原则约束的、宪法第34条规定的“各种性质之赋税”是指严格意义上的“税”，而不是泛指所有以强制方式征收的税费。
三、税收法定原则在法国法中的内涵
法国税法理论学界的研究及宪法法院的判例中均对宪法第34条“有关税收、税率及征收方式的事项由议会制定法律予以确定”这一集中体现税收法定主义的规定进行过探讨和较为详尽的分析。尽管学者们的观点存在细节上的差异，但最终都与宪法法院判例中所体现的思路相近，概括而言，税收法定原则的内涵在法国法中应包含以下几方面：
1.体现税收认可原则（principe du consentement de l'impat）的精神，亦即只有作为人民意志代表机构的议会以法律形式才能决定征税，创设新的税种。这一精神还在赋税的年度性原则（principe d'annualite de l'impat）中获得体现。法国议会应在每年年底之前制定下一年度的财政法。而每年的财政法（loi de finances）规定并批准国家在每一民用年的总收入与总开支。议会通过年度财政法批准对现存税收的继续征收，有效期为一年。因此，从理论上讲，议会完全可以不批准在下一年度征收个人所得税或其他税，但实践中不太可能出现这一情况。
2.体现税收要件法定的思想，即议会享有有关税收基本事项的立法权，只有法律才能确定有关税基、税率、征收方式等税收基本要件的基本规则。关于这一点，我们将在下文作进一步探讨。
3.议会必须积极、充分有效行使宪法赋予的税收立法权，原则上禁止在税收领域进行授权立法。议会的这项义务受到宪法委员会的严格监督。例如，法国宪法委员会曾宣布一项财政法对政府的授权措施违宪，理由为该授权措施允许政府制定条例根据财政支出的需要自行确定某项税收的税率。
“议会必须积极、充分有效行使宪法赋予的税收立法权”还意味着税收法律必须明确，法律的条文不应留给行政机关作出多种行政解释的余地。譬如，一项由议会制定的税法措施也因为不够明确，可能使行政机关对其产生多种解释，被宪法委员会认为“议会未能充分有效行使立法权，使行政机关在该措施的领域内享有一定的制定条例的权利”，从而不符合税收法定原则而被宪法委员会宣布违宪。近年来，尤其是自2006年经法国最高行政法院正式认可后，法律安全原则（principe de securite juridique）在法国法中的受重视程度不断提升，并在立法实践中反复被采纳和引用，税收法定原则的关于税法明确性的要求也同时获得进一步发展。从法律安全原则的角度而言，如果税收法律条文含义模糊、晦涩难懂，不仅使行政机构在行政解释中有创造新法的危险，而且也可能使纳税人无法准确理解其含义。纳税人纳税权利和义务的具体内容处于不稳定的法律状态且难以预见，实际上也是对税收法定原则的侵犯。宪法委员会在2005年12月29日第2005—530号判决中认为，法国政府2006年度财政法条文中一项有关税收措施的规定过于复杂晦涩，公民难以准确把握其确切含义，违背了《人权宣言》所确立的法律安全原则从而违宪。
4.税收法定原则要求税收程序由法律规定。一方面，征税应当按法律确定的方式和程序进行；另一方面，纳税人和税务机关在征纳关系中的权利和义务应当由法律作出明确规定。
以上关于税收法定原则的内容中有一点被所有理论及实践一致认可，即税收法定原则的核心要求是税收方面的根本规则应该由立法机关以法律形式加以确定。由于法国第五共和国宪法划分了法律领域和条例领域，议会和政府拥有各自的立法范围，二者在各自的领域内行使立法权而不得互为侵犯。所以，对于议会和政府在税收事项上立法权限的划分则成为实现法国税收法定原则内涵的关键。在这一厘清权限划分的任务中，宪法委员会发挥了决定性的作用。
四、宪法委员会对税收法定原则实施的推动
正如上文所述，宪法第34条关于立法权的规定，长期以来税收立法权的具体落实情况备受法国税法和宪法学者的关注，宪法委员会早期在税法领域的判例也主要集中于税收立法主体权限的界定问题上。这是因为，虽然法国宪法第34条和第37条分别列举了议会和行政机关各自的立法事项，但由于受到宪法文体的限制，这些规定都停留在较为笼统的层面，不能完全应对实践中具体操作的复杂性。在实践中，宪法委员会通过大量的宪法判例对议会和政府在税收领域立法权限的划分进行了更为详细的确认，不仅大大增加了权限划分的现实操作性，更维护和强化了法国议会的权力，从宪法层面进一步完善并丰富了税收法定原则的内涵，在维护议会的权威及其立法权方面起到了积极的作用。
从保守地遵守税收立法权到积极推动税收法定原则的实施，宪法委员会的态度经历了两个阶段的发展与转变：
第一阶段，20世纪50至70年代末期宪法委员会注重保护行政法规立法权阶段
这一阶段也是宪法委员会创设伊始、对其合宪性审查职能进行探索的初始阶段。人们通常误认为法国1958年宪法创立宪法委员会的初衷是保护和加强议会立法权。事实上却恰好相反，制宪者的真正意图在于限制议会立法权、保护宪法第37条所设立的行政法规立法权免于议会的干预。这一阶段的诸多宪法判例表现出宪法委员会对于行政法规立法权的严格维护，在某些情况下，甚至出现限制议会立法权的倾向。议会在行政法规范畴内立法不仅不受宪法委员会的支持，相反还被视为违宪行为。正如戴高乐将军所言：“放任议会在行政法规领域立法是一种违宪行为。”
在这种思想指导下，宪法委员会对数起关于议会侵犯行政法规立法权的诉讼予以审理。例如，在其1964年12月18日第64—27号决定中，宪法委员会在对一项法律措施进行事实部分的审查后，认为该法律措施违反了宪法第37条对政府的行政法规立法权的规定，从而作出了撤销该项法律的决定。类似的案例不胜枚举，涉及政府行政法规立法权的诸多方面，通常以宣布受理的法律或法律措施违宪、撤销议会在行政立法领域所制定的涉诉法律规则为审理结果。宪法委员会对行政法规立法权的过渡保护在税收领域当然也有所体现，具体表现为：一方面，议会仅有权对直接涉及税基、税率及征收方式的事项及税收领域的基本原则立法；另一方面，行政机关不仅有宪法第37条制定实施细则的权力，其他不直接涉及税收、税率或征收方式的事项，包括税务管理、税务争议的解决及税务诉讼也属于行政法规立法权范畴。
第二阶段，20世纪80年代初至今宪法委员强调保护议会立法权阶段
然而，宪法委员会的态度从20世纪80年代初发生了根本性转变。尤其近三十多年来，宪法委员会积极维护税收法定原则，在政府和行政机关超出职权范围制定行政法规或规章，侵犯了议会的立法权时，作出了大量扩大议会税收立法权、限制行政法规立法权和加强对纳税人权利保护的宪法判例。法国财税法专家罗伊克·菲利浦（loec Philip）也这样评价：“在税法领域，宪法判例强化了、甚至从某种意义上讲重新赋予了议会立法权。”该转变在70年代就已现端倪。宪法委员会在1972年12月21日第72—75号判决中，以宪法第37条对政府行政法规立法权的相关规定为着眼点，指出议会在税收领域的立法事项不限于宪法第34条中列举的“涉及税基、税率及征收方式”等，而是应当扩展到“有关税收程序方面的措施，无论采用普通司法诉讼程序还是行政诉讼程序，凡是涉及基本原则的规定，凡是不在宪法第37条行政法规立法权范畴之列的，都属于议会的立法事项”。该判决显著扩展了议会的立法权限。这就意味着，即使没有出现在宪法第34条的立法事项之列，甚至本应是行政立法事项，只要涉及基本原则就应该由议会制定法律。
真正的转折点在宪法委员会1982年7月30日第143号关于“冻结价格和收入法案”（blocage des prix et des revenus）的合宪性审查。在该案中，提出审查请求的议员认为，“冻结价格和收入法案”中对相关产品和服务的价格属于政府条例的范畴，议会直接通过法律予以确定实属对行政法规立法权的侵犯，违反了宪法对法律和行政法规各自领域的划分。宪法委员会则认为议会在条例的范畴内制定规则的同时，行政机关没有依据宪法第41条对此提出反对意见或主张收回本应属于自己的行政法规立法权，所以该法案不违反宪法规定，并依此作出了具有划时代意义的第143号判决。
虽然上述判决引来诸多争议，并且在该判决作出之后的二十年间，宪法委员会也不断收到对议会侵犯行政法规立法权的合宪性审查请求，但是宪法委员会在2001年1月16日第2000—439号判决中再次引用了第143号判决，进一步表明了其旨在维护议会立法权限扩大化的立场，加强实施税收法定原则的决心。此后在税收立法领域，只要行政机关不提出异议，议会就可以在政府的条例立法领域内制定规则。这不能不说是对宪法第41条规定的一个突破，虽然有侵犯政府行政法规和条例范畴之嫌，但是宪法委员会为保障立法权有效实施的这一做法，客观上在维护税收法定原则和保障公民权利方面确实起到了不可忽视的作用。
然而，立法权限在税收领域的一味扩张并非绝对的良性发展方向。在上述宪法判例确立的分权体系下，可以说在一定程度上，宪法第37条赋予行政机关的自主立法权被架空。如果今后的议会立法被大量实施细则性质的规定所充斥，宪法委员会将负有不可推脱的责任。
不仅如此，税收立法权的无限扩张也不符合税收法定原则的初衷。因为该原则并不意味着行政机关不享有任何税收立法权。相反，政府在制定税收法律规则方面所起的作用不容忽视。
五、有关行政机关遵守税收法定原则的情况
1.立法阶段
（1）行政机关的立法职权
在法国法律体系中，行政机关始终保留其基本的制定行政规则的权力，主要表现在税法文本的起草、税法实施细则的制定以及在征收过程中对税法进行解释等方面。除此之外，根据宪法第37条对行政立法职权的规定，行政机关在某些特定领域拥有自主制定行政法规的权力。这些领域覆盖了除宪法第34条规定议会享有的专属立法权之外的事项，主要包括：税务机关内部运行规则、纳税服务的组织规则、税务员的权限、行政诉讼规则等。例如，根据法国税法，有关财政部门工作人员在参加在职培训方面的争议，可以提请职业培训监督部门提出意见。根据该条法律，税务行政机关需要制定相应的内部议事规则以保证其内部争议的有效解决。又如，税收总法典中规定纳税人对欠缴税款存在异议的，需要首先对行政机关提出申诉后才能启动诉讼程序。该法律条款只对税务争议的救济方式提出了程序上的原则性规定，至于如何落实该条款中赋予纳税人的请求权和诉权则在行政法规中规定具体程序。
在中央和地方财政关系方面，由于1958年宪法第72条赋予了地方政府在法定范围内享有自由行政权，地方政府当然也可以在税收领域充分发挥行政法规制定权。在现行分权体制下，地方政府不仅可以在法律规定的范围内决定本地区地方税适用的税率及减免政策，还可以从保护本地区利益的角度出发决定是否征收某项地方税——当然，前提是该地方税种经由国家议会创设，并在法律中规定了涉及该地方税的基本制度。例如，税收总法典第1636条规定，省及市镇议会每年要确定一次本地区地产税、居住税及职业税的税率。
（2）对行政机关立法权的制约
行政机关在行使或参与行使税收立法权时，受到来自宪法和法律的制约，其合法性和合宪性分别受到最高行政法院及宪法委员会的监督。这种约束主要表现在以下两个方面：
第一，从税法草案的起草层面来看，由于税法的复杂性以及技术性要求较高，起草税法往往由行政机关［主要由国家经济财政及就业部（ministere de l‘conomie，des Finances et de l’Emploi）下设的税务立法局（Direction de la Legislation fiscale）］来承担。但是，税法草案必须遵守宪法性原则，如“法律面前人人平等原则”、“个人自由和住所不受侵犯原则”等。因此，其实际所起的作用受到一定的限制。
经议会审议通过后的税收法案，如有违宪之嫌，则可能被提起违宪审查申请。由于税收法律草案大多由在国民议会中占多数的政府提出，所以，实际接受宪法委员会审查的对象不是议会，而是被指控法案的真正作者即政府。从这个意义上说，政府的税收立法行为也受到宪法委员会的监督。
第二，在制定税法实施细则时，行政机关的立法权同样受到严格的限制。如上文所述“议会制定法律规定一切涉及基本原则的事项”，如果行政机关立法侵犯了议会的立法权，其越权行为则可能受到最高行政法院的处罚。当然，如果议会没有完全行使或主动放弃立法权而留下立法真空地带，造成行政机关能够在立法领域制定规则的，议会则可能因消极行使立法权受到宪法委员会的处罚。具体而言，法律条文本身必须语义清晰明确，不得含有两种或以上的解释——这也是税收法定原则的一个前提性要求；议会对行政机关授权制定法规的权限范围如果存有疑问，行政机关则需要从严格限制自由裁量权的角度作出解释；实施细则必须以遵守法律和上位法为前提，即税收法规不得以修改税收税法的性质、范围、作用、税基、税率以及征收方式为目的，客观上也不得包含造成类似后果的措施。如果实施细则增加了法律规定以外的税收豁免或修改了法定的税收减免措施，同样违背税收法定原则。也就是说，实施细则的效果仅限于有利于税收法律措施得到执行和保证法律的准确适用。同时，税务机关在对下级税务部门或地方税务员下达的适用于行政机关内部的行政通报（circulaire）对纳税人不具有拘束力。如果行政通报中含有指导下级税务部门或人员适用法律法规的具体解释性措施，而该措施超出了现行法律法规规定时，则构成越权行为。当事人可就该通报向行政法院提起行政越权诉讼。
此外，最高行政法院的判例显示，行政机关在未经法律明确许可的情况下，不得制定具有追溯效力的行政规则；行政机关亦不得对法律赋予纳税人的权利假以任何时效限制；议会将立法事项授权行政机关制定行政法规时，被授权机关不得将授权事宜转授给第三方，即禁止税收领域的转授权行为。
上述对行政机关在税收立法领域的制约表明了税收法定原则在法国立法层面得到较好的执行。这在一定程度上应归功于宪法委员会在维护宪法原则方面所起到的积极作用。正如税收法定原则所要求的一样，法国目前有关税收的基本规则主要由法律规定，并汇编于两部法典（法律部分）之中，一部是《税收总法典》（Code general des impots），另一部是《税收程序法典》（Livre des procedures fiscales）。此外，每年议会通过的财政法毫无例外均包含有重新批准政府对现存税收在下一年度继续征收的内容，这至少在形式上使税收法定原则得到遵守。
2.执法阶段
“制定良好的法律获得有效的实施”是法治的基本内涵，也是税收法定原则的根本要求。从严格意义上讲，“行政机关在税收领域没有自由裁量的权力，即使有也非常有限。行政机关的角色仅限于对每个纳税人适用由立法者制定完备的法律，而不得擅自加减任何其他规则”。但不可否认，在实践中，税务机关在作出具体行政行为时的自由裁量权非常必要。自由裁量权的运用是否会成为税收法定原则落实的障碍则取决于诸多因素，需要通过具体分析作出判断。事实上，法国税务机关的自由裁量权同样受到合法性及合宪性的羁束而并非真正自由。在本文中，我们以对税务行政机关在批准纳税人享受税收优惠方面行使自由裁量施加的限制为例，考察在税收执法阶段对法定原则的遵守情况。
在20世纪80年代，特别是宪法委员会1984年第184号判决和1987年第237号判决作出之前，一般认为，税务机关在决定颁发给纳税人税收许可（Agrement fiscal）方面享有广泛的自由裁量权。比如在税务机关决定批准纳税人享受特定税收优惠时，如果法律规定了纳税人享受某些税收优惠待遇或适用例外规定须经税务机关许可，在法律无相反规定的情况下，意味着税务机关可以根据具体情况自由裁量是否同意纳税人享受税收优惠。
但宪法委员会在后来从维护税收法定原则角度出发，在宪法判例中对政府在该领域的自由裁量权加以限制，改变了行政机关自由裁量权过于宽泛的状况。宪法委员会在1984年12月29日第84—184号关于“1985年年度财政法案”的合宪性审查判决中认为，政府部门“不享有确定某项税收优惠适用范围的权力”。1985年财政法中规定，“如果企业的捐赠对象为财政部和文化部认可的、具有公益文化性质的协会和基金会，该企业的税前扣除额度可以从其营业额的千分之一提高到千分之二”。部分议员认为该规定间接“授权财政部和文化部等政府部门确定税收优惠适用条件”，有违宪之疑，就此向宪法委员会提起合宪性审查请求。宪法委员会经审理后认为，根据宪法第34条规定，“确定一项税收优惠的适用条件的权力”属于议会立法范畴。1985年财政法中的这一规定应当解释为，财政部和文化部仅享有审核相关协会或基金会是否满足法定条件，即是否具有公益文化性质的权力，不包括“确定一项税收优惠适用条件的权力”。因此根据该涉诉规定，相关部长仅能就授权上述事项制定执行法律的具体措施，而不发生在税收领域的任何自由裁量行为，所以不违背宪法第34条的规定。实际上，宪法委员会通过该判例强调了行政机关自由裁量权的界限，从而对政府部门批准税收优惠的权力作出了严格限制。
随后，宪法委员会在1987年12月30日第87—237号判决中重申了在上述第84—184号判决中的立场。1987年第87—237号判决系针对1988年财政法提出的合宪性审查。在这一案件中，审查提请人认为，1988年财政法案中允许子公司“在获得预算部长同意后”将其当年亏损用下一年度利润抵补的规定旨在赋予预算部长颁发税收优惠许可的权力（pouvoir d'agrement fiscal），是一项授权条款，违背了宪法第34条规定的税收法定原则。宪法委员会认为，该法律规定将“须经预算部长同意”作为“子公司向以后年度顺延抵补亏损的附加条件”，是为了防止公司以避税为唯一目的加入企业集团，并重申“确定税收优惠适用条件属于法律立法范畴”，该条款既无对政府部门的授权，相关政府部门亦不可借此违反法律擅自决定适用条件，因而并不违宪。至此，宪法委员会再次肯定了在批准享受税收优惠或适用例外规定方面，税务机关不享有任何自由裁量权，只有在法律规定的范围内作出相应决定的职责。
六、税收法定原则实施的局限性
当然，税收法定原则，正如同其他任何法律原则，在实施过程中难免受到来自方方面面因素的局限。在法国，这种局限主要表现为政治和法律两方面。从政治层面讲，如上文所提及，议会在税收领域并不享有绝对的立法权，1958年宪法划定了议会的立法领域，但并非所有的强制性征收均须经议会批准；另外，随着欧盟范围内统一税制法的发展，法国议会在制定税收法律规则方面也颇受牵制。
从法律层面看，为了保证法律的实施，行政机关不仅制定了大量的实施条例，同时也制定了大量的行政解释、指示和说明，使税务机构工作人员能够正确理解和执行税法规定。因此有学者质疑：税务机关所作的解释是否始终能够忠实表达立法者的立法意图？如果做不到这一点，这些税法解释性质的法规命令就在一定意义上构成了对税收法定原则的违背。尽管政府部门在税收领域的立法权受到种种制约，但不可否认的是，一些违背立法者本意的措施和解释在现实中不乏其例。虽然在法国双轨制司法体制下，行政解释受到行政法官的监督，并可以因违法被撤销。但是法官作出行政司法判决的前提和理由必须是先对案件中所涉及的法律文本形成自己的解读，此时法官对立法者制定的税收法律的理解与解释是否也存在违背立法意图的可能？那么司法解释会不会有法官造法之嫌？因而一种行之有效的司法监督机制，以及法官针对税收法律以及行政规则作出的司法解释的合法性，成为维护税收法定原则的关键问题。
此外，现行行政诉讼制度也造成了适用该原则在法律层面的局限。在法国涉及税收的行政诉讼主要有两种，即法官享有全面审判权力的完全管辖权之诉（recours de plein contentieux）和越权之诉（contentieux de l'exces de pouvoir）。在前一类诉讼中，法官可以对案件的事实部分和适用的法律部分进行审查，撤销行政机关根据行政解释作出的决定，并根据法律规定直接作出判决，也就是说，该司法判决只针对具体案件争议进行分析，作出判决，并不对案件中所适用的行政解释是否违法作出判断；在后一种情况下，法官直接判断行政命令或解释是否违反法律，并在判定违法的情况下撤销该命令或解释。二者是两类平行的税务行政救济途径。在实践中，出现税务争议时，为了使税务法官对案件实体进行审查，从而直接通过司法判决免除税务机关要求缴纳税款或罚款的义务，纳税人往往倾向于选择第一类完全管辖权之诉作为司法救济手段，越权之诉救济途径因此受到冷落。加上法官本身在受理税收越权之诉时，尤其是涉及撤销某项税法实施条例或解释时，大都持非常谨慎和保守的态度，这也在一定程度上影响了司法对税务实施条例和解释的合法性的有效监督。从这一角度看，税收法定原则也存在一定的局限性。
总之，在一个民主法治国家，税不能由政府任意决定征收。只有在征得公民或其代表机构的同意之后才能决定课税，这是民主政治的基础和法治国家的重要标志之一。与一般的法律原则不同，税收法定原则在法国作为一项宪法性原则（principe de valeur constitutionnelle），得到了宪法的保护，普通法律不得对其进行修改或宣布予以废除。如果说这一宪法性原则在法国得到了较好的执行，宪法委员会作为该原则强有力的捍卫者，发挥了积极的作用。
6.法国第五共和宪法的诞生及其宪政体制的创造性（一）
李晓兵
戴高乐在其《战争回忆录》的开篇就写到，上天创造法国，不是让她完成伟大的功业，就是让她遭受灾难的惩罚；法国除非站在最前列，否则她就不成其为法国；法兰西如果不伟大，那就不成其为法兰西。在戴高乐的心中，法兰西民族的光荣感和自豪感是法国存在和发展的最基本的精神力量和创造力的源泉。法国在世界历史上的确曾经光荣地存在过，在18世纪，法国出现了孟德斯鸠、伏尔泰、卢梭、狄德罗等杰出的政治思想家，他们在为法国大革命奠定了思想基础的同时，也引导了近代欧洲思想界的发展方向，并使得法国成为了欧洲的思想启蒙运动的中心。法国大革命拉开了世界各国近代政治发展的序幕，在促进法国自身资本主义发展的同时，也震撼了欧洲的封建体系，推动了欧洲和世界各国后来的革命。大革命中诞生的著名的《人权与公民权宣言》，确立了人权、法治、公民自由和私有财产权等资本主义的基本原则，向全世界庄严宣布了“人身自由，权利平等”的原则，至今仍然被视为国际人权事业发展的源头，为世界近当代政治文明的发展作出了创造性的贡献。因此，即便是在第二次世界大战之后，法国综合国力相对下降和国际地位面临严重挑战的情势下，戴高乐仍然试图力挽狂澜，恢复法兰西民族的信心和勇气，并引领法兰西走出困境。理查德·尼克松在《领导者》一书中也指出，戴高乐觉得需要使法国立志走向伟大，他坚持不懈地号召他的人民攀登“高峰”。对于戴高乐来说，重要的是人民感到自己是在向上攀登。戴高乐把自己看做是法国的化身，而他的使命就是发扬法兰西精神。在这样的历史时刻，通过主导新宪法的制定，再造共和，重塑法兰西，就是戴高乐实现其大国雄心最为关键和基础性的一个环节。
一、法国第五共和宪法的诞生
（一）宪法修改程序的修改——1958年6月3日授权法
1958年5月29日，法国第四共和最后一任总统勒内·科蒂（Rene Coty）先生启动非常政治程序，他力排众议向议会发表咨文，称戴高乐是“法国最杰出的人士”，是在法国历史上最黑暗的年代里曾领导法国争取自由，并“把全国团结在他的周围之后依然拒绝独裁政权而建立了共和国”的人。科蒂总统呼吁请戴高乐担任内阁总理，如果议会拒绝给予信任并拒绝授权给他的话，他将辞去总统职务。在与科蒂及政界的各方代表会见之后，戴高乐于6月1日提出了新内阁的名单并在议会发表了简短而审慎的声明，要求议会对新总理授权，议会当天投票就通过了授权。之后的6月2日和6月3日，议会先后又通过了另外3个重要的授权法律文件：（1）授权新政府处理阿尔及利亚问题的特殊权力；（2）授权新政府在6个月内以法令（ordonnances）的方式全权进行立法；（3）授予政府修改宪法的权力。其中的第三个授权也被称为1958年6月3日宪法性法律（Loi constitutionnelle du 3 juin 1958），这一宪法性法律的目的是实现对1946年宪法第90条临时性的减损，其实是对于1946年宪法的修改方式作出改变。这种做法在第四共和的历史上曾经有过先例，有学者就指出，这样的做法在1955年的时候曾经被用过，但是后来却以没有什么结果而告结束，而这次却是实实在在地发生了改变宪法修改程序的效果。
1946年宪法对于宪法修改程序是以专章（第11章）来作出规定的，包括宪法委员会（le comite constitutionnel）的职权都被放在这一部分进行规定，其中第90条规定了较为烦琐的宪法修改程序：宪法修改要经国民议会（l'Assemblee nationale）议员以绝对多数通过的决议提起，并且该决议须指明修宪的目标。除非共和议会（le Conseil de la Republique）在国民议会决议送达时，以绝对多数通过统一决议，否则国民议会应将此决议在最短三个月之内交付二读，并且必须与一读的方式相同。经过二读之后，国民议会制定一项宪法修改草案，此草案送交国会（Parlement）以多数和规定的普通立法（loi ordinaire）的方式予以表决。除非该草案于国民议会二读时以2/3通过，或在两院均以3/5通过，否则应交付公民投票表决。该草案在通过之后的8日之内由总统以宪法性法律来加以公布。如果缺少共和议会的同意或采取公民投票的方式，任何关于共和议会存在的修正案都不得通过。如果按照上述所规定的复杂的宪法修改程序来修改宪法，无疑要通过议会两院，而这样的难度是非常大的，而且无法掌握修宪过程的主动权。
1958年6月3日关于宪法修改授权表决的情况是这样的：国民议会以350票赞同、161票反对的结果通过了对宪法修改程序进行修改的决定，共和议会则以256票赞同、30票反对的结果通过，这样就达到了法定的议会两院的3/5多数的支持。这是法国历史上第一次不经制宪会议而起草共和宪法。因此，议会6月3日的授权决定既可以看作是对1946年宪法的延伸，也可以看作是对1946年宪法所规定的修改程序的一种调整。之所以要通过这个授权，是因为戴高乐修改宪法的目标之一就是要调整议会的职权并对其角色重新进行定位，以实现行政权和议会立法权之间的新格局，这样的改革显然不能通过议会自身来完成。对此，有学者就指出，平时在两个议院里，达到一个简单多数已经不是一件容易的事，更何况“合格多数”了。任何改革都不能由利害关系人来进行，议会工作的改革自然也不能由议员来进行。从实践来看，在1946年宪法生效以后，从1950年到1954年，议会用了四年多的时间才通过了1954年12月7日的宪法性法律（Loi constitutionnelle du 7 decembre1954），实现了对于1946年宪法的第一次、也是唯一一次的局部修改，有学者将其称为“小修小补法”。另外，按照当时的情况，从议会两院的组成来看，左翼政党占有相当多的席位，其他党派之间又不可能团结一致并达到法定的多数而最终通过宪法修正案，所以通过议会来修改宪法显然不是明智而最优的选择。而通过授权政府拟定宪法草案然后交付人民投票表决则可以避开议会政治的束缚与困难，并且实现在人民的同意下改造第四共和宪政体制的最终目的。
因此，1958年6月3日的授权法（Loi constitutionnelle du 3 juin 1958）是一个奠定戴高乐政府修宪合法性的重要的法律文件，其在授权政府主持修宪的同时，还提出了修改宪法必须遵守的5个原则：第一，普选是国家权力的唯一来源，立法权和行政权应出自普选，或出自它的选举团体。第二，立法权与行政权必须切实地分立，以期使得议会和政府都各自在其责任内分别履行其职责。第三，政府应该向议会负责。第四，司法权应该保持独立，以期能够确保对1946年宪法序言和1789年人权宣言中所规定的基本自由的尊重。第五，宪法应该使法兰西共和国与其联盟的人民之间关系的组织可能实现。此外，为了保证宪法草案拟定过程的民主性，授权法还对于政府方面提出了另外两项限制条件：（1）成立宪法咨询委员会（comite consultatif），其成员主要是议会议员，由国民议会和共和议会的权能委员会（commissions competentes de l'Assemblee nationale et du Conseil de la Republique）来任命，议会各委员会决定各自指派成员的数量，必须至少有1/3的成员来自议会的这些委员会，宪法咨询委员会中2/3的成员应该由议会有关的委员会来任命。（2）宪法草案应该由部长会议（Conseil des ministres）来最终确定，然后征求最高行政法院（Conseil d'tat）的意见，继而提交公民投票（referendum）表决，最后由共和国总统在宪法修正案通过之后的8天之内公布。
（二）解读贝叶演说——1958年宪法的指导思想
任何一部宪法都是时代的产物，任何一部宪法文本的背后都有支撑其内容的指导思想。因此，只有伴随着历史的积淀，宪法才可以获得永恒的生命力；而只有通过对宪法指导思想的探究，才可以更好更确切地解读宪法文本。在乱象丛生的第四共和结束之际，法国正处在一个十字路口上，是选择由乱而治还是任凭国内政局乱下去，在这个关键的时刻，戴高乐毫不犹豫地启动了制宪程序，并对于1958年宪法的制定倾注了很大的心血，也寄予了很大的希望。事实上，戴高乐对于这次制宪早已经成竹在胸，他在《希望回忆录》中写道：“关于这个决定一切的问题，我在12年前就已提出要点，并曾公开阐明其主要内容。总的来说，现在制定的宪法，多多少少与所谓的‘贝叶宪法’相同。1946年6月16日，我曾在贝叶发表的演说中提出了法国所必需的宪法。”
戴高乐在这里所提到的“贝叶宪法”就是他在贝叶小城演讲的时候所提出的法国制宪应该遵循的指导思想和基本原则。贝叶演说（discours de Bayeux）发表于1946年6月16日，当时，正值第四共和建立之初，法国政坛异常地混乱复杂，各种政治力量相互角逐，各种政治观点纷纷出笼，尽管戴高乐以其特立独行的个性和政治勇气得到了法国人民和国际社会的认同，但是，纷乱的政局并不能给他提供充分施展治国才能的舞台和空间。于是，戴高乐在1946年1月20日以辞职来表示对于政党之间互相倾轧的不屑。5月5日，第一届制宪会议所起草的“四月宪法草案”被法兰西人民否决，新的第二届制宪会议刚刚产生。戴高乐打破沉寂选择在6月16日贝叶小城发表演讲，直接向法国人民表达他基本的政治理念和主张，并试图对当时的制宪活动产生影响。
在贝叶演说中，戴高乐深刻地分析了法国人的民族性格和政治文化以及当前的政治困难和目标，他指出：“在不到两代人的时间里，法国遭到七次侵略，更换过十三次政体。长期的动荡不安使国家的政治生活危机重重，也使高卢人由来已久的好分裂，喜争斗的倾向愈演愈烈。我们国家刚刚经历过的这场前所未有的考验无疑又等于雪上加霜，使形势更加恶劣。今天的世界里出现了两种对立的意识形态。这种局面为法国的政党纷争又增添了极为不稳定的因素。简而言之，政党对立成为国家政体的基本特征，政府已无法在任何问题上达成一致，国家的最高利益被弃置不顾。民族的个性，历史的灾难及今天的动荡造成了这个不争的事实。为了国家的未来和民主，我们必须正视现实，建立全新的政治体制，以维护法律的信誉，政府的团结，行政管理的有效，国家的尊严与威望。”
戴高乐还对于政体变迁的条件和潜在的危险进行了分析，他指出：“国家的动荡不安必然会导致公民对政体失去信心。在这种情况下，独裁主义随时有可能抬头。而现代化社会中的从某种意义上讲的机械化组织使得政府管理井然有序，各部门正常运行已成为当务之急，大势所趋。这就更为独裁的出现铺平了道路。想一想我们的第一、第二和第三共和国是如何垮台的？意大利民主，德国魏玛共和国以及西班牙共和国是如何让位给法西斯的？独裁，是一种极大的冒险，那么什么是独裁？也许在一开始，独裁对形势有利。独裁者的热情高涨，被独裁者俯首听命，国家秩序严密有序，众口一词为政府歌功颂德，国家似乎恢复了生机与活力，与先前的无政府状态形成强烈对比。然而，独裁者的野心注定要无限制地膨胀。人民终究有一天会对束缚感到厌倦，重新渴望自由。作为补偿，统治者不得不作出无限制的成功的许诺。国家成为一部疯狂运转的机器。不论是对内还是对外，所有的目的，风险和努力都渐渐超出了极限。不论是在国内，还是在国外，每走一步都障碍重重。终于，弹簧绷断了。庞大的国家机器在不幸和鲜血中倒塌了。国家重新处于分裂，其局势比从前又更加严重。”
通过回顾历史，戴高乐指出，法国在战后复杂的国际环境中正面临着挑战，他认为：“我们这个政治纷争此起彼伏的国家建立一个与之相抗衡的新型民主政体是多么的必要。而且，在今天的时代和世界格局下，这还是一个涉及国家生死存亡的问题，关系到法兰西和法兰西联邦的独立自主和生存发展。的确，各政党各抒己见，并竭力通过选举引导政府的行为和立法顺应他们的立场，这是民主生活的重要内容。但是所有的原则和经验都要求立法、行政和司法三大权力必须截然分开，相互平衡，并在此基础上设立一个超越政党的国家仲裁，以保证在政党的倾轧中国家体制的长久不衰。”
正是基于上述的分析，戴高乐提出了他关于未来政治体制的设想：“政府的行政权力应该来自国家元首（chef de l'Etat）。国家元首应超越一切政党，由一个包括议会在内的更为广泛的社团进行选举。选举团的组成要保证选举出的国家元首既是法兰西共和国的总统，也是法兰西联邦的总统。国家元首有责任协调整体利益，根据议会的政治倾向任命政府成员。国家元首有权任命部长，当然也包括任命总理。由总理领导政府的政策和工作。国家元首有权颁布法律，推行法令。因为公民遵守法律法令的义务是面对国家。国家元首有权主持政府会议，保证政府工作的持续性，这对国家至关重要。国家元首有权超越政党或者通过政府会议进行裁决，或在出现重大分歧时直接交由公民投票表决。国家处于危急关头时，国家元首有责任维护国家的独立，保证法国签署的条约得以实施。”
戴高乐特别地引用希腊人和智者索伦（sage Solon）的对话来为法兰西当时制宪的特殊性进行辩解：“希腊人曾经问智者索伦‘什么是最好的宪法？’智者回答说：‘先告诉我这个宪法是为谁制定，为什么时期制定。’今天，需要制定宪法的是法兰西人民和法兰西联邦的人民。需要制定宪法的时期艰难危险！我们要勇于接受现状，坦然面对这个时代。”
戴高乐还赋予未来的制宪以神圣的使命：“我们要克服各种困难，完成国家的振兴，使我们的每一位同胞的生活更富足，让他们感到安全与快乐，使我们的民族更昌盛，更强大，更团结。我们要维护我们历尽千辛万苦才得以恢复的自由。在法兰西前进的道路上，在和平发展的道路上羁绊重重，我们要能把握住国家的命运。我们要发挥全人类的智慧，竭尽所能地保护我们贫穷苍老的母亲，地球。我们要保持清醒的头脑和坚强的意志，制定并遵守国家生活的规则，以保证我们的团结，不为随时威胁我们的分裂主义所左右！人类的历史就是一部由流离失所的人民的巨大苦痛和在一个强大政府领导下的自由民族的繁荣昌盛共同写成的历史。”
1946年9月29日，在第二制宪会议通过新的宪法草案之后即将交付公民投票表决之时，戴高乐又选择在埃皮纳（Epinal）发表演说，对于其先前“贝叶演说”中提出的制宪思想和基本的政治主张进行了重申，他指出“行政权力绝不能从立法权力中产生出来，甚至间接地也不行”，“议会应当是这样一种议会，那就是说，它应当制定法律和控制政府，但它不应当由它自己直接地或通过中间机构管理国家”。
（三）再造共和——1958年宪法的制定
1958年宪法草案的制定工作是在戴高乐的亲自过问和领导下展开的，而具体制定宪法草案的工作是由他任命的司法部部长德布雷（Michel Debre）主持的。德布雷毕业于巴黎大学法学院和私立政治学院，后进入法国行政学院学习，是政治理论家和法律问题专家，戴高乐忠实的追随者和政治代言人。德布雷从最高行政法院抽调了一批年轻的法律专家，组成了一个18人的精简干练的起草班子，这就是起草宪法文本的专家小组。另外，在起草宪法的过程中，1958年7月下旬成立了另外一个部际委员会（comite interministeriel），戴高乐亲自任主席，Raymond Janot任秘书长，其他成员由部长组成，他们随时过问和讨论由专家小组拟定的宪法草案的文本并对各个条文进行详细的审查、讨论、比较和选择，以前曾经在第四共和时期任职的国务部长们还对宪法草案提供意见和建议。当时的内阁办公厅主任Georges Pompidou、最高行政法院副院长Rene Cassin等都在宪法起草过程中发挥了重要作用。
按照议会的授权成立的宪法咨询委员会（Comite Consultatif Constitutionnel，C.C.C）由39名成员组成，代表不同的立场，其中政府方面指定13人，国民议会推选了16人，共和议会推选10人，雷诺（Paul Renaud）出任主席。1958年8月上旬，宪法咨询委员会审议了新宪法草案，对草案中的很多条款进行了讨论，特别是对于涉及共同体的条文，也就是有关法国和法属非洲国家关系的内容产生了影响，其他方面的内容则并没有大的改动。8月14日，雷诺提出了他的意见。之后，德布雷将宪法草案提交给最高行政法院（Conseil d'tat）并对宪法草案作出说明，最高行政法院的讨论是激烈的，特别是对于政府和议会的不相容性，法律和法规之间的区别，以及当时的第14条即后来的第16条关于总统（在紧急状态下）全权的规定。8月27日，最高行政法院提出了它的审查意见。
宪法草案在综合各方面意见后又经过多次讨论，于9月3日经过国务会议通过最终的定稿。戴高乐于9月4日选择在爆发过“9·4革命”的巴黎共和广场（place de la Republique a Paris）将宪法草案向法兰西人民公布。宪法草案于9月28日被交付公民投票表决，这次公民投票创造了法国政治活动的好几个纪录：公民参加投票率高，投赞成票的比例高，海外领地的支持率也很高。当时登记选民总数为：26603464人，参加投票的人数为：22596850人，其中投赞成票的为：17668790人，参加投票的比例几乎高达85%（精确数字为84.97%），赞成的比例几乎达到80%（精确数字为79.26%），海外领地赞成票的比例也相当的高，例如，阿尔及利亚（Algerie）为96.59%，撒哈拉（Sahara）为98.60%。因此，这一宪法草案被认为是由法兰西人民“愉快地批准通过的”（joyeusement approuvee）。1958年10月5日，宪法由科蒂（Coty）公布生效。
1958年宪法在结构上分为序言和十五章，其在序言（Preambule）部分首先郑重地重申了对1789年的《人权宣言》及1946年宪法序言所确认和补充的各项权利和国家主权原则的尊重。正文部分的十五章依次是：第一章《主权》（Titre I—De la souverainete），第二章《共和国总统》（Titre II—Le president de la Republique），第三章《政府》（Titre III—Le Gouvernement），第四章《议会》（Titre IV—Le Parlement），第五章《议会和政府的关系》（Titre V—Des rapports entre le Parlement et le Gouvernement），第六章《国际条约和协定》（Titre VI—Des traites et accords internationaux），第七章《宪法委员会》（Titre VII—Le Conseil constitutionnel），第八章《司法机关》（Titre VIII—De l'autorite judiciaire），第九章《特别高等法院》（Titre IX—La Haute Cour de justice），第十章《经济和社会委员会》（Titre X—Le Conseil economique et social），第十一章《地方机构》（Titre XI—Des collectivites territoriales），第十二章《共同体》（Titre XII—De la Communaute），第十三章《联盟协定》（Titre XIII—Des accords d'association），第十四章《宪法的修改》（Titre XIV—De la revision），第十五章《过渡条款》（Titre XV—Dispositions transitoires）。这样，1958年宪法保留了1946年宪法序言的内容，而把1946宪法所规定的有关国家机构权力及其关系的实体内容部分的条款统统推倒，然后重新按照戴高乐所坚持的制宪理念来进行设计，实现了戴高乐“再造共和”、“重塑法兰西”的政治理想。