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但是尽管周公兢兢业业辅佐成王，却有人怀疑周公的动机不纯，周公的弟弟管叔与蔡叔、霍叔等人制造谣言，说“周公将对成王不利”。一时间，人们大都误解了周公，连成王、召公等人也都开始怀疑他。为此，周公不得不“坦诚的向他们表明心志”，耐心细致地去做各方面的工作，解除人们的疑虑。周公首先耐心地说服召公和姜太公。武王去世后，召公和姜太公是当时最有威望的人，在当时有举足轻重的地位。周公有必要首先对他们进行解释，取得他们的理解和支持。
在周公看来，如果不消除动荡之源，局势就会失控，这对新建的周政权是一个极大的威胁。于是，周公开始住在东方（“居东”），查找动乱的源头，以待时势之变。果然，武庚开始趁机作乱，不久，奄人。徐人及淮（huai）夷进入邶（bei），与管叔、蔡叔一起叛乱。
武庚的这次叛乱，参加者除了管、蔡等势力以外，其余基本都是东方殷人的残余势力。殷商兴起于东方，东方是殷遗势力集中的地区，因而也就成了武庚叛乱力量的集中之地。周公得到成王和群臣的信任，便开始进攻殷的残余势力。成王时期的这次攻殷乃是继武王攻殷之后的第二次攻殷。这次攻殷，使武庚北窜（cuan）、管叔自杀，周政权取得了完全的胜利。之后，周公在殷商王畿（ji）之地建立宋、卫等国，使殷旧地彻底稳定下来。
平定殷旧地以后，周公继续向“大东”进攻，征伐奄（yan）国。殷商时期，人们把商都东方的地区称为“东”，而以距离商都的远近，分别称大东、小东。奄是商朝时期泰山之阳的一个小国，其属地在当今山东曲阜（fu）周围，即后来鲁国立国的地区。商人起于东方，奄曾经是商朝的都城，盘庚迁殷后，奄与殷商王朝的联系仍然十分密切，可以说，奄国是殷商势力的根据地。因为，这时的奄地，殷残余势力极其猖獗，是周初社会动荡中的重要地区。武庚之乱中，奄正是叛乱中基本的、重要的力量，而且带头叛乱的也正是奄君。
周公“伐奄”时，并不是直接攻伐奄国，而是先消灭附奄的东方异族，其中包括徐夷、淮夷、薄姑等等，然后再集中优势兵力，攻打奄地，结果取得彻底的胜利。
周初的局势稳定下来，但如何控制广大的东方地区，怎样有效地维持统治秩序，这又成为周公等人必须慎重考虑的头等大事。实际上，在稳定局势的过程中，他们已经着手进行这方面的工作。而在真正控制了东方地区后，周公他们又更加积极地推行稳定政治的措（cuo）施。这便是分封诸侯、营建都城、订制礼仪制度。
分封制是周代政治统治的重要特征，也是适应周初政治局势的需要，周公则是分封制度的首创者。武王时期，天下未定，当时的首要任务是消灭殷商势力，稳定局势。因此，武王时的各项制度都遵照以往的来实行，分封诸侯的事没有来得及实行。武王时期封神农、黄帝、尧、舜、禹的后裔，这类“加封”，在于收买人心，树立自己的领袖形象，或者说，这不过只是招徕天下诸侯的姿态而已。而周代的分封则是首先将自己亲信的力量分封到各个比较重要的地区，用来协（xie）助周室统治各方，对抗外部侵扰。
周公所进行的分封是与平叛和东征同时进行的。周公主持的分封以及与周公有直接关系的分封主要有宋、卫、齐、鲁、燕、晋等国。宋、卫两国在殷商首都之内，鲁、齐分别位于泰山南、北，负责镇抚（fu）东方。鲁国也像宋、卫那样负责管理殷遗民的任务。燕、晋两国也是如此，燕国“北迫蛮貉（he）”，晋国“南有戎（rong）狄（di）”。可是，这些主要的诸侯国家，在分封之时，都有各自的任务。这些大国分封之后，其周围又随而建立起一些附庸小国，这样就确立了周室地方的统治秩序。周公创立的分封制度，基本妥善解决了周室对原来殷商统治下东方地区的控制问题，在当时的历史条件下，这是一个很好的方法，而且，它对周代政治体制的建立也具有促进作用。
周人本来居住西方，在控制了全国之后，为便于统治广大的东方地区，需要周朝的政治中心东移。对此，周初的政治家已经开始考虑了。还在周武王时，他们对于在洛（luo）邑（yi）兴建新都就已有考虑，只是由于周朝新建，政权还不稳定，因而当时还来不及实施。
武王的愿望是在周公当政时开始变为现实的。成王五年五月，伐奄结束，国家安定下来。周公、成王从东方回来后，开始“迁都洛邑”。
周公还为周王朝制礼作乐，建立典章制度，他制订的礼乐大都被后世所承袭，成为封建时代的典章制度。礼乐从大方面说，凡政教刑法，朝章国典，一概称之为礼；从小的方面说，礼则专指当时各级贵族经常举行的祀（si）享、丧葬、朝觐、军旅、冠婚诸方面的典礼。如果按照广义加以理解，周公制礼还应包括制订刑法等方面。
周公制礼作乐具有十分重大的意义，它标志着周朝的统治完全走向了正轨，而且对西周社会的稳定和繁荣也起了重要的作用。