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我国研究者对政府如何应对危机、媒体如何报道危机，公共危机中政府、公众、媒体间的关系等的研究发端于2003年的“非典”。政府、媒体、公众是公共危机传播的三个主体。政府作为突发事件管理的主体，是信息的搜集、发布者和管理决策者；公众是信息的接收者，同时也可以通过公众舆论和反馈来影响政府的决策；而媒体则是政府和公众沟通的桥梁和纽带，他们三位一体，构成一个完整的共生体。[1]。
社会传染理论很好地解释了对危机事件报道的潜在社会扩散效应，危机问题、目标与行为越引起人们的普遍关注，人群越容易受到感染，而参与运动的可能性则越大。在人群越聚集的地方和组织内，人们相互影响和传染的几率越大，危机的参与者可能越多。危机这种潜在的社会传染效应，必然要求政府采取相应的社会沟通、社会动员的措施，唤起社会对危机管理主体应对危机所作努力的认可和支持。政府、媒体、公众三者之间的良性互动对于解决危机具有积极推进作用。
危机管理专家认为：“紧急事件中公众信息通报至关重要”，“忽视或低估公众在灾难应对中的作用是一个很严重的错误”。公共危机事件发生时，当陷入困境的人们在没有出路且不能掌握事态信息时，必然会陷入恐慌，这与人的素质高低无关，而是人避害的一种本能。这时，传闻将填充我们的任何信息空隙，公众会乱作一团。这样既有损公众对政府的信任，也不利于事件的应急处置。国内外实践表明，重大突发危机面前，政府信息的公开传播和管理，有助于公众和社会消除危机带来的谣言、恐慌、混乱和无序，形成公众对政府的信任评价和正面认知，打造“阳光政府”形象。
当遇到政府应急系统故障、设备和援助延迟等情况时，需要现场的应急人员和公众具备一定的随机应变能力。加拿大北阿尔伯达理工学院紧急事件管理证书项目的协调员玛丽安·布恩认为，要想使公众很好地参与进来，就必须让公众对紧急事件全面了解，这样才能使公众准确判断事态发展，躲避致命伤害。除此之外，相关部门在做紧急事件应急计划或预案时，就应该考虑到让公众广泛参与进来，熟悉应急计划，参与灾难演习。若有可能，还应尽量教给公众怎样才能做到最少72小时自给自足[2]。
我国政府、媒体、公众三者关系的变化经历了一个发展过程。20世纪80年代以前，政府对媒体公共危机报道的态度是严格管控。政府把他们的观点、思想传送给媒体，媒体被动地接受这种信息，又原封不动地把信息送达到社会公众中。所以，社会公众得到的信息不是由媒体传出的，而是由政府组织发出的，媒体作为政府的“传声筒”而存在并发挥作用，政府与媒体几乎是合二为一的，受众的知情权几乎被完全剥夺。
根据一些专家的研究，20世纪90年代，我国的突发事件报道经历了从“人本位”到“事本位”的转变。随着我国改革开放步伐和民主与法制进程的不断加快，90年代后，公众的知情权逐步受到了党和政府的重视，灾难事件的报道逐步以“事”为本位，追求信息层面的价值。这一时期政府准许媒体对突发事件、灾难进行报道，也比较重视危机报道的时效性。但是，我们也应看到，政府在危机传播中对媒体控制过严，强调严格的送审制度，显得非常谨慎，而且公众知情权维护意识增强的速度大大超过政府信息公开的程度和速度。
2003年的“非典”事件中政府、媒体、公众之间关系开始转变。2003年4月20日前，信息不对称引起公众恐慌；2003年4月20日后，信息公开，政府出面稳定民心。此后，媒体有了自己处理、分辨、挖掘信息的能力，真正跟社会公众互动起来。在这种新型关系中，媒体学会了在政策的引导下用自己的眼睛去看世界，学会在政府和公众之间寻找自己的位置和空间。
一、公共危机中的政府传播
我们这里所说的政府，是广义上的政府，指以政府部门为主体的公共部门的集合，是一个国家内行使国家权力的全部组织体系，包括国家的立法、司法、行政机关等，而不是其狭义的概念，即仅指国家行政机关。
政府作为国家的一部分，从诞生之日起就具有双重属性：一方面它从原始共同体公共管理机关那里承继了社会公共管理，因而同公共权力有机地联系在一起，执行着社会“公共事务”，另一方面又表现为一个专门的管理体系，一个实现经济上占统治地位的阶级的根本利益的机关。简而言之，就是政府同时具有作为公共管理机关的属性和作为组织统治工具的属性。[3]从理论上讲，政府和公众的利益是一致的。
我们借鉴芬克的危机四阶段说，将公共危机的产生、发展分为几个不同的阶段，政府传播在每个阶段的侧重点有所不同。
（一）危机潜伏期
在危机潜伏期，即危机事件发生之前，此时的危机处于量变时期，是解决危机的关键时间。政府应当具有一定的危机意识，搜集、观察、分析来自政府内部及媒体和公众中的各种信息，实行环境监测，及时发现突发事件的征兆并及时将信息传递给相关部门，做好应对预案，完善信息发布机制，及时做好应急准备等。
政府在进行危机预警信息发布时，应当明确告知公众以下预警信息：消息的来源、日期和时间；紧急区域在什么地方；威胁的性质；威胁可能造成的危害；威胁可能持续的时间范围；威胁的冲击以及在可能的危情区中要采取的基本措施等。
从哈尔滨和无锡两个城市政府在面对突发水污染时表现的不同，我们可以看到政府是否与传媒信息整合、传播、扩散，对有效阻止流言扩散所能起到的作用的差异。2005年11月，松花江水污染爆发，哈尔滨市政府发布公告停水四天，但未宣布停水原因，一时间引发了投毒说、污染说等不同的流言，大街小巷人心惶惶。数小时后，哈尔滨市政府将停水的真实原因告之于众，局势才开始向好的方向发展，一直到三天后平息。在2007年5月的太湖蓝藻事件这一类似的水污染事件中，无锡市政府则采取了不同的策略，市委、市政府第一时间启动应急预案，通过地方媒体及时向公众披露消息，既有效避免了市民的恐慌情绪，也为政府化解危机赢得了时间。虽然其间也有谣言传出，但无锡市采取了一系列措施，化解了不利信息。对于谣言传播者，警方积极追捕，短时间内进行拘留。市领导高调亮相，带头饮用烧开的自来水。这些事件经过媒体的传播，阻止了人们对于污染后果的盲目猜测。
（二）危机突发期
危机突发期人心不稳、秩序混乱。此时，及时公开发布的政府信息能成为人心和社会的稳定剂。政府信息的公开为控制事态的发展，避免事态扩大、加重危害以及寻找最佳处理办法提供了条件，赢得了时机。
公共危机事件因其突发性和破坏性，很容易造成公众不知所措、恐慌和焦虑的心理，进而产生所谓的应激反应（Stress Reaction），[4]这种反应表现在公众的心理和行为上，一般包括恐慌、焦虑、从众、集合等，表现在公众信息需求上，则出现一种“危机信息渴求”[5]的状态。为控制事件的参与者与公众的情绪，减轻他们的精神负担和心理压力，政府应全面收集和认真分析事件的信息，弄清事件的基本情况、现状、发展趋势、损失及影响大小，并将主要的、大家关心的信息通过大众媒体告知公众。在这一过程中，政府有关部门应对有关证据、数字和记录准确核实；对事件有关各方面全面深入调查；对事态的发展和处理后果及时地进行跟踪调查等。
英国危机公关专家里杰斯特（M.Regester'Michael）在《危机管理》一书曾提出关于危机处理的“3T”原则，强调了危机处理时把握信息发布的重要性。第一个“T”（Tell You own Tale，以我为主提供情况）强调组织牢牢掌握信息发布主动权；第二个“T”（Tell It Fast，尽快提供情况）强调危机处理时组织应该尽快不断地发布信息；第三个“T”（Tell It All，提供全部情况）强调信息发布全面、真实，而且必须实言相告。“3T”原则对于政府危机信息发布具有很好的借鉴作用。
2008年汶川地震发生后，在灾情较为严重的都江堰、彭州等地出现紫坪铺水库在地震中受损严重即将垮塌的谣言，致使众多群众举家离开都江堰市向外地转移。对此，水利部矫勇副部长及时率领专家赶到紫坪埔对水库进行全面检查，并与政府一起借助传媒向公众发布水库大坝运行良好的权威信息，及时稳定了群众情绪。
（三）危机延续期
福莱灵克公关咨询公司特别情况小组发明了一个简单的公式：（3W+4R）8F=V1或V2。“3W”是说在任何一场危机中，沟通者需要尽快知道三件事——我们知道了什么（What did we know）、我们什么时候知道的（When did we know about it）、我们对此做了什么（What did we do about it）。“4R”是指在收集正确的信息以后，组织在这场危机中的态度定位，主要包括：遗憾（Regret）、改革（Reform）、赔偿（Restitution）、恢复（Recovery）。“8F”则是沟通时应遵循的八大原则：事实（Factual），向公众沟通事实的真相；第一（First），率先对问题作出反应；迅速（Fast），处理危机要果断迅速；坦率（Frank），沟通情况时不要躲躲闪闪；同情（Feeling），与公众分享你的感受；论坛（Forum），组织内部要建立一个最可靠的准确信息来源，获取尽可能全面的信息；灵活性（Flexibility），对外沟通的内容不是一成不变的，应关注事态的变化；反馈（Feedback），对外界有关危机的信息做及时反馈。如果“3W”、“4R”和“8F”做得正确，我们的政府组织在危机中会成为“V1”，即“勇于承担责任者（Victim）”。这时公众会认为你很负责任、会想尽办法要解决问题并且让他们满意。相反，如果你不能做好“3W”、“4R”和“8F”，你很可能会被当作“V2”，也就是“恶棍（Villain）”。公众将认为你的行为和言辞不负责任，从而破坏政府组织在公众心目中的形象。[6]。
（四）危机痊愈期
危机痊愈期是指政府已采取各种方法组织力量积极化解危机，是危机影响慢慢消退的阶段。此时政府应着力进行形象修复与灾后重建。
二、公共危机中的媒体传播
现代社会中，人们通过媒体传播感知自身所处世界存在的各种未知风险，对可能发生的危机有思想准备以及相应的应对态度和知识储备。这使得媒体发挥着比以往社会更为重要的作用。在贝克所说的风险社会中，现代社会的技术经济发展逻辑与现代性的后果不仅带来诸多人为危难与社会不平等，而且这种风险已经渗透到人类生活、社会政策、社会结构的各个环节，由此成为当代人类社会发展变迁的主要结构与动力。社会风险的“不确定性”加剧了社会成员对新闻信息的渴望与焦虑，因此风险社会学赋予媒体在“对抗风险”、“揭露风险”、“具象化风险”方面的重要责任，风险议题有赖于传媒的呈现，大众传播将有效提高风险情境的“社会能见度”。因此，媒介所应扮演的角色就是尽快满足公众渴求的各种信息，并对其进行引导等。
从媒体角度而言，公共危机关系到整个社会的利益和安全，具有非比寻常的新闻价值，而媒体的报道水平及范围直接影响着公众对危机事件的知晓程度和政府对危机事件的处理进程。因此，危机发生时，西方媒体都会不遗余力地进行跟踪和报道，力求在最短时间内将更多的事实呈现在公众面前，有关重大危机事件的报道通常都是各大媒体头条的首选。媒体的这些报道一方面为政府的信息传播提供了迅速而有影响力的传播渠道，另一方面也满足了公众的知情权和强烈的信息需求。如在2006年美国“卡特里娜”飓风中，三大电视网的积极参与锁定了公众的视线，一改之前收视状况不佳的市场窘境，收视率调查显示：从8月29日飓风登陆到9月上旬，美国共有2900万电视观众，超过之前收视人数近千万，NBC、ABC和CBS晚间新闻节目的收视率都上升了两成多，有线电视也随着这股热潮，收视一飞冲天。[7]。
澳大利亚危机管理专家罗伯特·希斯将媒体在社会风险中可发挥的作用概括为：（1）提供信息，指导公众在不同的危机情境中行动；（2）增强公众的危机意识；（3）危机发生时警示公众；（4）为危机管理者提供信息，关注利益相关者的情绪，可以理解和分析较大的危机；（5）提供有关做什么、去哪里、联系谁及采取什么措施的信息，以控制并解决危机。[8]。
长期研究风险与传播的西蒙·考特尔（Simon Cottle）曾试图分析贝克在其风险社会理论中将媒体定位为哪些角色，他的看法是：（1）媒体是风险的社会建构场域：风险的内涵主要是经由大众媒体的影像再现与论述所建构而成；（2）媒体是风险定义的社会竞争场域：由于风险系一重大社会建构，是由不同的知识论述、利益集团及权力结构彼此间竞争角逐的结果，大众媒体身为风险的主要构建场域，自然亦成各方权力、论述对风险进行定义的竞争场域；（3）媒体是风险及风险社会的批评场域：媒体负责监督政府、权威机构、各方利益团体的风险定义及决策过程，并将风险事件反映予公众得知，并进而检视、批评政府决策之得失。[9]。
学者黄浩荣在对各种研究学者的风险社会理论中媒体角色的论述进行梳理后，将风险社会的媒体角色概括为：
（1）媒体是风险的再现机制：媒体是社会的“文化之眼”，可将各类已发生的社会风险事件再现成为文字或影像符号（特别是电视画面及新闻图片）以供社会公众进一步认识，唤醒社会的风险意识和警觉心。
（2）媒体是风险的定义机制：不仅风险定义为各方的竞技场，甚至连媒体本身也可能成为各类权力集团、知识论述与意识形态的竞争角力场域。
（3）媒体是风险的监督机制：媒体由于其特殊的公共性质，不仅应当权充社会的警钟，提醒社会关注可能发生的风险或者提供已经发生风险的防范对策，另一方面媒体必须审慎监督，批判专家系统中关于科技发展的风险决策过程，使之透明化、公开化，让公众得以接近了解其相关资讯，并使得技术官僚与科学专家不得滥权以公共利益之牺牲来进行利己之事。
（4）媒体是风险的资讯/知识导管：媒体应当尽可能地掌握全球各地的风险事件以及风险的发展来为社会把关。
（5）媒体是风险社会的沟通机制：当风险即将到来或者化作生活中的具体危害时，媒体一方面应当适切地扮演政府官僚、专家系统与公民大众间的资讯桥梁，协助专家系统有效地将风险资讯传布出去，降低公众对风险的疑虑与不安，稳定民间社会对政府与专家系统的信任；另一方面，风险沟通应该引入公众参与。借此不但可使公民大众与社会理性共同参与风险定义和决策成为可能，让公民声音与另类专家的意见被科学专家与技术官员聆听，并责成专家及统治者负责地作出有效回应，同时也真正体现“沟通”原有之平等、民主、双向的互动特性，消解大众传播所衍生的单向权利宰制之弊病。
（6）媒体是风险在公/私场域的切换机制：公众透过媒体资讯来认知风险的存在，将风险转入自身的生活私领域，及“将外在环境向内转化为私有”，并从而影响自我的生活步调。相对地经由媒体的报道披露，原属于私领域的风险事件却也可能“公共化”，从而广为人知，并进一步转入更多公众的私领域，影响其生活行为。[10]。
结合上述各方观点，我们认为在公共危机的应急管理中，仅靠政府单向发布公共信息并不能充分保障风险沟通的顺畅、及时与全面。媒体在风险沟通中“承担了风险二次传播任务，将政府部门提供的风险信息进行解码、编码，再传递给公众”[11]。一方面，社会公众需要大众传媒呈现风险议题，另一方面，媒体公开呈现公众对于危机应对的看法和意见，可以借助自身的影响力促进政府与公众之间的风险沟通，推进政府和公众在应急管理中的协同合作。
同样借鉴芬克的危机四阶段说，我们可以将媒体在公共危机不同发展阶段的作用进行如下归纳：
（一）危机潜伏期
在危机潜伏期，媒体可以通过加强风险教育和风险预警相关报道来实现危机预警功能，认真履行守望环境的职责，以促使公众时刻保持警惕避免灾难或最大程度缩减灾难带来的损害。媒体应充分发挥服务功能，注意在常态社会下加强对公共安全事件、自然灾害等风险的公众风险教育，以提高受众的应变能力。另外，媒体在告知公众风险的同时，有责任引导公众正确、科学、积极地认识和规避风险。
（二）危机突发期
美国传播学者梅尔文·德夫勒曾指出：当社会环境出现情况不明、有威胁性或迅速变化时，个人和群体的媒介依赖关系便更为强烈。[12]因此，在危机突发阶段，媒体主要的职责是告知信息、解读沟通。公共突发事件属于小概率、大影响事件，公众对此缺乏相应了解和应对措施，媒体在及时告知公众已经和正在发生的事实的同时，应科学地解读突发事件产生的根源，并积极引导社会舆论。
（三）危机延续期
在危机持续发展的过程中，公众往往对正在发生的危机束手无策，很容易产生焦虑、恐慌等。此时，媒体的主要职责在于社会协调和抚慰疏导。大众传播媒介是社会有机体的一个组成部分，它通过促进信息的沟通和交流，来协调社会各个子系统之间的关系，在整体上维护着社会的平衡和稳定。[13]如汶川地震由救援工作转入灾后防疫和重建时期，媒体开始采访专家，就如何克服恐惧心理提供预应措施，并对如何防范瘟疫、如何避免次生灾害进行大量宣传，对于缓解人们的压力、激励人们开始新的生活具有正面意义。
（四）危机痊愈期
进入危机痊愈期后，社会对媒体报道时效性的需求不是很迫切，随着人们生活逐渐走上正轨，危机已不是社会关注的重点。此时媒体应该通过反思、质疑这样的动态监督，从新审视危机本身及危机产生和发展过程中政府、社会等方面的行为，总结经验教训，提升面对危机的能力。同时引导公众进行总结、反思，找出症结所在，尽可能防止类似事件再次发生。
三、公共危机中的公众
随着信息通讯技术和传播技术的不断发展，公众获取信息的渠道不断增加。但在一般情况下，公众希望通过媒体获取危机信息。在公共危机传播中，公众的参与能够为有效的危机治理提供强大的帮助和支持，但是，这种参与必须建立在外界，尤其是政府和媒体等危机信息资源的主要掌控者向公众传递及时、真实、准确的信息的基础上。由于公众在危机传播过程中既是信息的接受者，又是信息的传播者，如果他们不能在第一时间获取准确真实的信息，就很可能成为各种流言和谣言的传播者。
美国心理学家马斯洛曾提出著名的人的需求层次理论，把人的需求从低到高分为五个层次：（1）生存需求，包括人的生理需求，如衣食住行等；（2）安全需求，指心理与物质上的安全保障，如人身不会受到伤害，职业有保障等；（3）社会交往需求，人需要爱与归属感，在人际交往中彼此同情、互助和赞许；（4）社会尊重需求，包括要求受到别人的尊重和自己具有内在的自尊心；（5）自我实现需求，通过自己的努力，实现自己的价值，真正感受到生活和工作的意义。这五个需求层次呈递进关系，如果生存需求得不到满足的话，更高层次的需求就无从谈起。马斯洛指出，人的需求是天生的，在社会面临重大危机时期，人的首要需求应是生理需求和安全需求这两个较低层次的需求。人们一般更喜欢一个安全、可以预料、有组织、有纪律的世界，这个世界是他所可以依赖的，甚至认为几乎一切都不如安全需要。而这两种需求的满足，很大程度上依赖于媒体的新闻报道。
公共危机事件发生后，公众对危机的不确定性会导致他们对信息产生渴求，他们一方面希望尽快获得关于事件是如何发生的、在何地发生的、危害有多大、个人及家庭应当如何应对或防范可能带来的危害等方面的信息，以尽量减轻自身生命和财产的损失；另一方面希望获得政府采取了哪些措施、这些措施是否及时和得当等方面的信息。一般来说，公众对那些直接关系到自身人身和财产安全的突发事件，如“非典”、汶川地震等相关信息的需求最为迫切，对那些虽然与自身利益相关但不直接关乎生死的信息的需求相对不及前者迫切。
我们前面说过，有学者认为我们现在处于媒介化社会，媒介化社会的表现之一就是人们对信息和媒介的需求日益增强，公众从过去被动接受信息逐渐转向主动寻找信息和尝试自己解读甚至传播信息。因此，公众对危机信息的接收、理解和研判都会影响到危机信息传播的准确度和有效性。
[1]杨魁、刘晓程：《政府、媒体、公众——突发事件信息传播应急机制研究》，中国社会科学出版社2010年版，第91页。
[2]余茂君：《他山之石可以攻玉——中外应急管理得失及救援成败对比》，《劳动保护》2007年第11期。
[3]王时中：《现代政府管理通论》，江苏人民出版社1999年版，第52页。
[4]秦启文、周永康：《公众在突发事件中的负面心理反应解构》，《西南师范大学学报》2006年第1期。
[5]明安香：《消除危机“酵母”：凝聚民心民意》，引自运全、姜加林：《“5·12”汶川大地震新闻报道研究》，外文出版社2008年版，第15页。
[6]林安·斯蒂文森、彼得·麦奇：《沟通——解决公关危机的金科玉律》，《中国企业家》2002年第3期。
[7]赵静：《国外媒体对突发事件的新闻操作》，《新闻前哨》2006年第9期。
[8]〔澳〕罗伯特·希斯，王成等译：《危机管理》，中信出版社2004年版，第191页。
[9]黄浩荣：《风险社会下的大众媒体——以公共新闻学作为重构策略》，《国家发展研究》第3卷第1期。
[10]黄浩荣：《风险社会下的大众媒体——以公共新闻学作为重构策略》，《国家发展研究》第3卷第1期。
[11]李杰、钱玲、马煜等：《我国政府风险沟通理念及实践——以卫生部应对甲型H1N1流感疫情为例》，http：//www.stdaily.com/jiankangchuanbo/2009—11/09/content_132244.html.
[12]〔美〕梅尔文·德弗勒著，杜力平译：《大众传播学绪论》，新华出版社1990年版，第353页。
[13]郑亚楠：《公共危机事件中新闻媒介的社会功能》，《中国广播电视学刊》2006年第2期。