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政府实施开发建设征用农村集体土地时，对被征用土地的定性错误应承担何种责任？
【案情】
原告：西安市闫良区新华路街道办事处麻张村小良组纪学银等32户村民（以下简称纪学银等32户村民）。
被告：陕西省西安市人民政府。
被告：西安市闫良区人民政府。
第三人：西安市闫良区新华路街道办事处麻张村村民委员会。
1998年12月29日西安市人民政府作出市土地字〔1998〕第369号征地批复。同意闫良区人民政府征用闫良区新华路街道办事处麻张村小良组非耕地63.8亩，并将该征用土地中的48.6亩土地的使用权有偿、有期限出让给西安汇华置业有限公司，用于建设胜利商城。还规定征用土地补偿费和安置补助费按西安市有关规定执行，不得遗留问题。
闫良区新华路街道办事处麻张村小良组共有村民370余人，134户，耕种土地126亩，该组土地地处城区中心，1969年曾被定为蔬菜专业队。1992年5月3日闫良区工商局与小良组签订协议，租用小良组菜地20亩建设瓜果市场。合同规定允许甲方（小良组）在市场周围自建门面房。1993年小良组部分村民先后在市场周围自建临街门面房47间，其他房屋172间（均未办理建房手续）用于出租。1998年11月20日闫良区土地局根据闫计发〔1998〕第233号《关于下达西安汇华置业有限公司新建胜利商城准备计划的通知》；闫建发〔1998〕第279号《关于西安汇华置业有限公司征用土地的复函》，以闫土发〔1998〕64号《关于西安汇华置业有限公司建设胜利商城征用土地请示》向西安市土地局请示兴建胜利商城征用小良组非耕地65亩，并随文报送了有关材料。1998年12月29日西安市人民政府作出市土地字〔1998〕第369号《关于征用闫良区新华路街道办事处麻张村小良组非耕地和出让土地使用权给西安汇华置业有限公司的批复》。同意征用小良组非耕地63.8亩。原告纪学银等32户村民的责任田在被征土地范围内。被征土地用于建设的胜利商城分两期建设，总投资3000万元，其中一期工程占地32亩，已经建成，1999年12月底正式营业。二期工程剩余31.8亩土地尚未动工，有部分土地用于耕种。纪学银等32户村民以西安市人民政府作出的市土地字〔1998〕369号征地批复损害了其合法权益，向西安市中级人民法院提起诉讼。
原告纪学银等32户村民诉称：西安市人民政府作出的市土地字〔1998〕369号征地批复，批准闫良区建设“胜利商城”征地63.8亩土地，其中含原告纪学银等32户村民的责任田32余亩。每亩地的土地补偿费和安置补助费为78000元整。原告认为该征地行为在程序上违反了《中华人民共和国土地管理法实施条例》第18条第2款、国地资电发〔1998〕33号紧急通知之规定，以非耕地报批，以耕地标准补偿，补偿、安置标准违法，没有达到国家和省、市规定的最低标准，损害了原告的合法权益。请求法院判令撤销市土地字〔1998〕369号征地批复。
被告西安市人民政府辩称：西安市人民政府的职能部门市土地局接到闫良区土地局征用土地的报告后，进行了认真审查，认为该征地行为有立项报告，规划定点手续，委托征地协议和补偿安置协议，符合《中华人民共和国土地管理法》的有关规定。故依据《陕西省土地管理实施办法》第19条第3款赋予的职权，依法作出批复的行政行为符合法定程序和权限，认为原告之诉理由不能成立，请求法院驳回原告之诉。
被告闫良区人民政府辩称：闫良区人民政府依照《西安市征用土地条例》第4条、第8条之规定，要求建设单位先后办理了立项、规划定点、委托征地手续，并多次与小良组协商，达成征用土地协议。在此基础上，区政府报经市政府审批，该项目用地完成了整个法定程序。胜利商城工程在七月份动工建设，十月底将正式开业。认为闫良区人民政府实施征用土地工作的行政行为是合法的，补偿安置费用确定是合理的，适用法规准确。请求法院维持答辩人的征用土地行为。
【审判】
西安市中级人民法院经审理认为，西安市人民政府1998年12月29日作出的市土地字〔1998〕369号征地批复，批准征用小良组非耕地63.8亩土地。闫良区人民政府未如实反映被征土地的用途及性质，西安市人民政府亦未进行认真核查，将其全部认定为非耕地事实不清，证据不足。西安市人民政府和闫良区人民政府应共同承担责任。依照《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》第2条之规定：耕地是指用于种植农作物的土地。占用前三年内曾用于种植农作物的土地，亦视为耕地。西安市人民政府的征地批复违反了国土资电发〔1998〕33号关于坚决制止新《中华人民共和国土地管理法》实施前突击征地批地的紧急通知第2项之规定。原告纪学银等32户村民所诉补偿、安置费标准，征地批复中并未涉及，不在本案审理范围，依法不予审理。鉴于胜利商城现已建成并投入使用，对发展经济，繁荣市场亦有益处，判决撤销征地批复将会造成更大损失。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第54条第2款、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第58条之规定，该院于2000年6月20日作出判决：
一、西安市人民政府作出的市土地字〔1998〕第369号关于征用闫良区新华路街道办事处麻张村小良组非耕地和出让土地使用权给西安汇华置业有限公司的批复的具体行政行为违法；
二、责令西安市人民政府、闫良区人民政府采取相应的补救措施。
案件受理费80元，由西安市人民政府负担40元，闫良区人民政府负担40元。
宣判后，双方当事人均未提起上诉。
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对于行政复议机关不予受理的裁定行为提起行政诉讼，人民法院是否应当受理？
【案情】
上诉人（原审原告）：董永华等108户居民。
被上诉人（原审被告）：重庆市人民政府。
一审法院经审理查明：董永华等108户被拆迁户，因垫江县桂溪镇北苑小区旧城改造，于1998年得知垫江县人民政府颁发给县有关部门的垫府发〔1998〕2号《关于认真做好北苑小区旧城改造房屋拆迁补偿安置工作的通知》，认为该通知对北苑小区范围内的被拆迁人具有强制力，对原告的权利、义务产生了实际影响。期间不断地向垫江县人民政府申请复议，要求撤销该文件。2000年7月7日，垫江县人民政府发出《行政复议告知书》，告知董永华等人应当自接到告知书之日起向重庆市人民政府申请复议。2000年7月22日，原告向重庆市人民政府提起复议申请，重庆市人民政府于2000年8月7日作出渝府复裁〔2000〕15号不予受理裁定。
重庆市高级人民法院经审理认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第二十五条第二款、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《解释》）第二十二条以及《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第十九条的有关规定，在下列三种情况下，人民法院可以复议机关为被告，对其行政复议行为进行合法性审查：（1）复议机关改变原具体行政行为而作出复议决定，公民、法人或其他组织对该复议决定不服的；（2）复议机关受理复议申请后，在法定复议期限内不作出复议决定，公民、法人或其他组织对复议机关的不作为不服的；（3）法律、法规规定复议前置，行政复议机关不予受理或者受理后超过行政复议期限不作答复的。纵观本案，对于原告的复议申请，被告既然不予受理，就谈不上复议决定是否改变具体行政行为，也谈不上在法定期限内不作出复议决定的不作为，本案原告申请复议，并非提起行政诉讼的前提条件。在非复议前置前提下，当事人对复议机关不予受理裁定不服而起诉，要求人民法院立案受理，缺乏法律依据。故原告要求人民法院判决撤销被告不予受理其复议申请的裁定依据不足。根据《解释》第四十四条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告起诉。案件受理费100元，其他诉讼费100元，由原告负担。
董永华等人不服一审裁定，向最高人民法院提起上诉称：根据《行政复议法》第十九条、三十条以及《解释》第一条、第十二条的规定，被上诉人所作的渝府复裁〔2000〕15号行政裁决是可诉的行政行为，上诉人向原审人民法院提起诉讼，符合法律规定，所列被告是正确的。被上诉人所作的渝府复裁〔2000〕15号行政复议裁定书，对上诉人的权利和义务产生了实际影响，属于可诉的具体行政行为。重庆市人民政府辩称，根据《行政复议法》第十九条规定的精神，上诉人对重庆市人民政府提请审查的行政行为非复议前置，重庆市人民政府做出不予受理复议申请的决定，上诉人不能将此决定作为被诉对象。
最高人民法院经审理认为，对重庆市人民政府作出的不予受理复议申请的决定可以提起行政诉讼，原审驳回起诉是错误的，遂于2001年6月13日作出（2001）行终字第1号行政裁定，指令重庆市高级人民法院继续审理。
重庆市高级人民法院重审后，作出一审判决。判决认为，垫江县人民政府发布的《关于认真做好北苑小区旧城改造房屋拆迁补偿安置工作的通知》，是以文件的形式下发到桂溪镇人民政府、县府各部门、县属各企事业单位，并抄送到县委相关部门，未发给小区内的被拆迁单位和被拆迁户。但实际上，有关部门已将文件内容通过各种形式告知了北苑小区的拆迁户。从针对的对象看，尽管范围限于北苑小区，但并没有特指小区内的某个被拆迁单位或被拆迁户，而是泛指位于小区内的全部被拆迁单位和被拆迁户；从效力上是否可反复适用看，尽管该文件因北苑小区的拆迁而产生，也将因北苑小区拆迁结束而终止其效力，但在拆迁期间，对小区内的不同单位和个人均可反复适用；从效力的时间性看，该文件并不是对已存在的事实给予的法律评价，只对被拆迁人将来的行为有拘束力，而不对被拆迁人过去的行为有拘束力。从内容上看，虽然对限期搬迁、补偿标准、奖惩手段等作了规定，但从庭审调查看，该文件并不具有强制力，并非所有的拆迁人与被拆迁人都遵守了该文件的规定，而采取了另外的方式完成拆迁。最重要的，从能否进入执行程序看，依据该文件不能直接进入执行程序。作为强制执行的依据，只能是行政机关针对具体的人和事所作的具有个别性质的行政裁决或决定，而不能是一种对象不明的原则规定的规范性文件。
综上所述，垫江县人民政府所作的垫府发〔1998〕2号文，具备了抽象行政行为的所有特点。被告重庆市人民政府以原告所申请事项属于抽象行政行为为由裁定不予受理正确。但在适用法律时，只适用了《行政复议法》第九条、第十七条规定，没有适用《行政复议法》第六条即行政复议的受案范围，属于引用法律不全，但该瑕疵不影响其定性。根据《行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决如下：维持重庆市人民政府渝府复裁〔2000〕15号不予受理行政复议裁定；案件受理费200元，其他诉讼费900元，计1100元，由原告负担。
董永华等人不服，提出上诉称，垫江县人民政府所作的垫府发〔1998〕2号文所针对的对象是北苑小区的全部被拆迁单位和被拆迁户，人数是确定的。该文件只适用于北苑小区内确定的被拆迁单位和被拆迁户，其效力不及于其他对象，不能反复适用。根据该文件的规定，未在拆迁期限内完成拆迁的，将被依法强制拆迁，因此该文可以直接进入强制程序。综上，垫江县人民政府垫府发〔1998〕2号文是享有国家行政权的行政机关以自己的名义作出的，对相对人的权利义务产生了实际影响，属于可诉的具体行政行为。因此，一审判决维持重庆市人民政府不予受理上诉人复议申请的裁定是错误的。
垫江县人民政府答辩称，第一，垫府发〔1998〕2号通知所指向的对象是不特定的。该通知所针对的对象是“凡纳入北苑小区旧城改造范围内需要拆除的各类房屋及附属物和电力线、通讯线、广播线、电视闭路线、自来水管、天然气管（简称‘四线两管’）”。其所针对的对象，既有该旧城改造范围内需拆除的各类房屋，也有上述“四线两管”，还包括各类违法建筑物。该通知不仅仅针对董永华或某一个被拆迁人。第二，垫府发〔1998〕2号通知可反复适用。该通知既涉及被拆除房屋的拆迁、安置补偿，也涉及小区房屋建设、买卖、税收优惠、“农转非”等等事项。只要小区范围内的拆迁、安置补偿、房屋建设、买卖、“农转非”指标的安排等等事项没有结束，该通知将在北苑小区范围内反复适用。第三，垫府发〔1998〕2号通知不能直接进入执行程序。根据1999年《重庆市城市房屋拆迁管理条例》第十六条的规定，若拆迁人与被拆迁人就拆迁安置补偿问题不能达成协议的，必须先经行政裁决程序，才能寻求司法救济。第四，垫府发〔1998〕2号通知的外部表现形式和具体内容也符合抽象行政行为的特征。
【审判】
最高人民法院经审理认为，垫江县政府作出的垫府发〔1998〕2号通知中有关拆迁补偿安置的标准、办法以及未按通知执行的法律后果等内容涉及到当事人权利义务，上述内容针对的对象是特定的，即北苑小区的全部被拆迁单位和被拆迁户。上述内容的效力只适用于北苑小区旧城改造范围的被拆迁单位和被拆迁户，其效力不及于其他对象，不能反复适用，一旦北苑小区的拆迁工作完成，该通知即失去其效力。该通知第二条第（一）项规定，对个别超过拆迁公告规定的拆迁期限，并经拆迁动员单位督促后，仍拒不拆、搬的，在给予一定经济惩罚的基础上，依法实施强制拆除。该规定不仅为相对人设定了义务，而且规定一旦相对人未履行义务，将直接承担被强制拆除的法律后果。综上，垫江县政府垫府发〔1998〕2号《关于认真做好北苑小区旧城改造房屋拆迁补偿安置工作的通知》中含有具体行政行为的内容，根据《行政复议法》第二条、第六条的规定，属于申请复议的范围。重庆市人民政府认为该通知属于抽象行政行为、不属行政复议的范围的理由不能成立，其作出的渝府复裁〔2000〕15号行政复议裁定书主要证据不足，适用法律错误，应予撤销。重庆市高级人民法院（2001）行重字第8号行政判决维持重庆市人民政府的渝府复裁〔2000〕15号行政复议裁定，属于认定事实不清，适用法律错误。上诉人的上诉理由成立，应予支持。本院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项、第六十一条第（三）项的规定，判决：撤销重庆市高级人民法院（2001）行重字第8号行政判决；撤销重庆市人民政府渝府复裁〔2000〕15号行政复议裁定；由重庆市人民政府重新作出具体行政行为。
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