｜序言｜

改革如何再出发

各位读者，呈现在您面前的这本小册子，是我近几年的电视节目和演讲的主要内容，也是我和我的研究团队近几年调研的成果。在本书的成书过程中，恰逢中共十八届三中全会的召开和三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）的发布。我非常认真地看了几遍这个《决定》，尽管里面的行文风格我还不太习惯，但是我发现我近几年的研究成果有相当一部分都在这个《决定》中有所体现，而且里面最亮点的部分就是我近几年大声疾呼的。客观地说，这个《决定》的开放程度和胆略，也超乎我的预期。

作为一个中立而且负责任的学者，我过去对政府错误的经济政策必然持严厉批评的态度，但是对于政府正确的经济决策我当然给予肯定，我的这个原则得到了社会和政府广泛的认可。我对十八届三中全会的这个《决定》必须给予正面评价，不难看出，我过去这么多年辛苦研究的成果给这次的改革思路提供了甚多理论上的依据，各位读者有兴趣的话可以上网回看我在广东卫视的《财经郎眼》所提出的种种观点。对这个《决定》的执行问题是个重大议题，我们当然需要一个统一垂直领导的权力体系，以大力度推动由上而下的改革，这是我理解为什么成立国家安全委员会和全面深化改革领导小组的基本思维，但是集中了权力之后如何推动改革，正是本书讨论的重点。

第一部分三中全会的意义：危机倒逼的改革

1. “三大危机”倒逼改革

这就是我对十八届三中全会《决定》的理解。文件中为什么有“倒逼改革”的说法，因为有危机嘛。我把它概括为三大危机：滞胀危机、地方债务危机和腐败危机。

2009 年， 4 万亿出台之后，我就发出强烈的预警，政府主导投资而忽略消费增长，必然导致严重产能过剩，可惜听进去的人不多。结果呢，使调整经济结构的政策戛然而止，错过了调整结构的最好机会。 2010 年，我在我的《新帝国主义在中国》《新帝国主义在中国 2 》的两本书中，就向社会预警，中国要避免重蹈日本的覆辙，我当时就说 4 万亿必然会驱动十几万亿，甚至几十万亿的投资。结果如何呢，我们今天因为过度投资所遇到的产能过剩危机，比日本还严重。产能过剩必然导致经济停滞发展，而政府这几年透过滥印钞票方式进行 4 万亿和几十万亿配套投资必然导致了通货膨胀，把滞和胀两个字加在一起就是可怕的滞胀。可悲的是，日本当时只有滞而无胀；同样的， 2008 年的金融海啸，美国只有滞而没有胀； 2010 年欧债危机，欧洲只有滞没有胀。全世界 30 年来主要国家当中只有我们进入了滞胀，这就是第一大危机。

此外，请读者想想，地方政府过度投资的钱从哪里来，当然来源于地方政府乱借钱，从而爆发地方政府债务危机，这是第二大危机。最后王岐山推荐党员必读的《旧制度与大革命》里面谈到的法国大革命前夕，官员透过投资支出搞腐败的现象也终于在中国爆发，这就是第三大危机。读者注意到没有，这三个危机爆发的动力是什么，就是政府权力过大。关于三大危机的详细讨论，各位读者可以阅读本书的第一章“习李新政为何这样开局”、第二章“‘钱荒’背后：一触即发的地方债危机”和第三章“中国式腐败：《旧制度与大革命》告诉我们什么”。

2. 五板斧砍出改革路线图

面对这些危机怎么办？经过研究十八届三中全会这个《决定》，我得出了这样的结论：《决定》试图通过“五板斧”削弱政府的权力来一一化解这三个危机。怎么化解呢？第一板斧禁止政府一般性投资支出；第二板斧建立财政预算；第三板斧取消和下放审批项目；第四板斧理顺中央和地方政府财权事权关系，不能随意乱支出；最后第五板斧司法独立，那就是对前面所有的危机进行一个独立司法的复核和制服。这些内容我在本书第四章“改革再出发：我所理解的三中全会”进行了系统的讲述。同时在本章中，我试图用四个图表，对十八届三中全会的这个《决定》的理解进行了形象化的讲述。

3. 五大骨牌效应，挑战三大利益集团

各位读者注意到了没有，前面谈的三个危机其实就是三个骨牌效应，第一个骨牌滞胀倒下之后，第二个骨牌地方政府债务危机接着倒下，第三个骨牌腐败危机也接着倒下。读者肯定想知道后续的骨牌效应，对吗？接着第四个骨牌轰然倒下，国企危机爆发，因为 4 万亿导致国企进入了低效率扩张，这就是为什么 2012 年中国股市十大亏损企业全部是国企，这也是为什么国资委说未来三到五年将是国企的严冬。

接着第五个骨牌也跟着倒下，民企危机爆发，因为国企透过 4 万亿疯狂扩张收购民企，导致了国进民退，民企的生存空间被压缩。此外，国有银行为了支援 4 万亿而从民企抽回资金，从而导致了民企资金链断裂危机。这次的三中全会针对民企的困境提出了解决方案，我用了两个图做了详细说明。第一个方案就是负面清单，除了垄断行业外，民企都可以做，就算是垄断的下游也将民营化，解决了民企生存空间被国企压缩的困境。此外，第二个方案允许民企办银行以试图解决民企资金链断裂危机。

我认为针对这五个骨牌而言，最应该受到关注的是中央政府回应了三中全会之前打破利益固化的呼吁，直接挑战了三大利益集团包括官僚集团、国企利益集团和银行利益集团。

最后我用了两个图来解释农民和城市居民在这次三中全会中的实际收获和城镇化的新思路。

我在第四章“改革再出发：我所理解的三中全会”就以我自己发明的八个图非常清楚而有创意地全面解读三中全会。

接着我想讨论一个新观念，改革的焦点应该是什么？当然应该是老百姓关心的民生经济。三中全会之前，人民网做了一项调查，老百姓最为关注的改革焦点按照得票多少依次为，收入差距、物价上涨、食品安全、看病难看病贵、空气污染、房产税、就业难、户籍制度改革、营改增、延迟退休。其中营改增、收入差距和就业难等三个话题，我已经在前一本书《让人头疼的热点》的第七章、第十一章和第十六章做了详细讨论。本书接着讨论剩下的七个老百姓最关心的民生话题。但是我不想以传统的方式逐一讨论，而是借助这些民生议题讨论两个过去从未讨论过的重大新思维，就是如何界定政府与市场、政府与社会的边界。

第二部分重新界定政府与市场的边界：三中全会精神灵魂之一

三中全会前，政府不断放话：市场能办好的就让市场去办；取消和下放的行政审批权地方政府不能截留；地方政府不要再直接投资办企业。好了，十八届三中全会的《决定》有一句非常重要的话“使市场在资源配置中起决定性的作用”。什么意思？就是让政府最大限度地退出市场。政府怎么退出市场，大家的解读都没说中要害，我透过上述的八个图表做了全新的解读。改革开放之前政府控制了所有经济活动，所以根本没有市场，邓小平改革开放的灵魂就是压缩了政府权力，才能开放市场。十八届三中全会五板斧的改革，更进一步压缩政府权力，所以才能开放更大的市场。所以，这个《决定》的灵魂之一，就是重新界定“政府与市场”的边界。界定的基本准则就是“使市场在资源配置中起决定性的作用”。我们的一些学者也不断鼓吹“要厘清政府、市场和社会的边界”。那么我就要问问如何厘清这些边界，我也从没有见到某位学者把这个边界说清楚。

各位，我们今天看到的市场是什么？就是政府权力和市场之间不清不楚地纠结在一起，政府和市场的边界就非常模糊，因此在五板斧压缩政府权力之后，如何细致地厘清政府和市场的边界就是当务之急了。具体地说，原来就是“政府直接办市场”，而不是“市场办市场”。也就是说政府在某种程度上，直接成了市场主体、股东和直接投资者，或者政府通过各种审批和行政命令来控制市场。所以三中全会文件提出了，通过实行统一的市场准入标准，透过负面清单制度，来实现“建设统一开放、竞争有序的市场体系”的方向。大家想想中国特色的地方融资平台是什么怪物，就会理解我的结论。

我在《我们的日子为什么这么难》《中国经济到了最危险的边缘》这些书中就谈到了这个怪物的三大特点：第一个特点就是行政权力与资本高度统一和重合，它可以呼风唤雨，想干啥就干啥。各位想想，这还是市场经济吗？你既是运动员又是裁判员，市场上哪有这样的道理？而且我这里还要提醒各位，如果你任其发展，地方经济诸侯主义一定会抬头和蔓延，同时衍生出离心主义倾向，政令就会更加不出中南海。

第二个特点就是国有垄断企业这个庞然怪物会越滚越大。在这里我要提醒各位，国有经济和国有垄断企业是两个完全不同的概念，请不要混淆。这个“怪物”会造成什么结果，那就是会使“政府与市场”之间失去平衡。这意味着什么呢，我只告诉各位，如果不去控制这个怪物，其结果必然是：中国经济会一夜回到 20 世纪 50 年代， 30 多年的改革开放成果会一夜丧失。不但如此，而且这样的市场比计划经济还要坏，是人类历史上最坏的市场。最近我们观察到，这个怪物，它不仅仅会“要挟”政府，而且还开始逐渐“垄断”我们的生活。请各位自己体会吧，可怕不？

第三个特点就是各种官商结合的利益集团垄断了经济生活的很多领域，抬高了消费价格，抬高了老百姓的生活成本，给老百姓的生活造成了诸多不便。我举个例子，各位读者都熟悉的出租车行业。现在的情况是，全国绝大多数城市，打车都难都贵吧，打车的朋友多数应该经历过拒载，或者有过等候被拼车的遭遇吧？我们来简单分析一下这里面的利益关系。这里面涉及地方政府、出租车公司、出租车司机、乘客和纳税人五个方面的利益博弈关系。各位也都清楚，过去几乎每个城市都发生过利益博弈事件。每次博弈的结果是什么呢，几乎都由乘客和纳税人来埋单。所以，最倒霉的就是乘客，其次是司机，而几乎每次博弈最得利的总是地方政府和出租车公司。明白我的意思了吧，这就是政府直接办市场的结果，形成了地方政府有关人员和出租车公司这样一个特殊利益集团。这个集团伤害了谁的利益，绑架了谁，损失了谁的声誉，不用我直说吧。我的一位企业家学生乘坐高铁去某城市出差，你想这是一位大老板呀，出车站之后竟然遭遇被拼车的待遇，等了一个多小时出租车才出发。这个老板对我说，坚决不到这个城市投资办企业。这就是本书第五章“解决打车难打车贵，需要突破利益固化的藩篱”讲述的内容。我试图通过大家都熟悉的出租车行业，来分析如何来重新界定“政府与市场”的边界。

我过去在不同的书中都谈到了这些问题，我也提出了各种解决方案，但是所有解决方案都要触及到利益集团的利益问题，所以改革充满了困难，我也很沮丧和无奈。但是本书清楚地指出了政府有决心挑战三大利益集团——官僚集团、国有利益集团和银行利益集团，因此我们看到了厘清政府和市场边界的曙光。聪明的读者一定会注意到，我在本书第一章“习李新政为何这样开局”、第二章“‘钱荒’背后：一触即发的地方债危机”和第四章“改革再出发：我所理解的三中全会”，对中国当下如何重新界定“政府和市场”的边界问题，从危机倒逼改革和经济改革历史变迁两个视角做了系统的论述。另外，为了让读者理解政府过去如何扭曲了市场和政府的边界，我特别挑了三个和老百姓民生相关的话题做解读，第六章“突围金融困局，上海自贸区只是开始”、第七章“逃不掉的税收：房产税和遗产税来了”和第八章“中美物价比较：我们的物价为什么那么高？”。这三个章节都清楚地描述了政府如何越过市场边界，干涉市场运作。

第三部分重新界定政府与社会的边界：三中全会精神灵魂之二

我们现在看到的“社会”是非常可怕的社会。为什么呢？管理全部错位了呀，因此十八届三中全会提出了一个新思维，就是透过政府治理界定政府与社会的边界。一个健全的社会一定是政府承担公平责任和社会自我治理充满活力的状态。而现实呢，恰恰相反：本该由政府承担公平和平衡社会责任的，例如教育、基本住房、医疗、养老等，却被我们相当程度地市场化了，这样社会怎么会稳定呢，所以会出现“维稳越维越不稳”的现象，这部分社会，我给起个名字叫作“过度市场化的社会”。

另一方面，本来社会能够实现有效自我治理的，政府却不厌其烦又不负责任地给人家管理起来，或者你本来没有能力和精力管理却不让人家去自我管理，例如足球、职称、社区、行业、村庄，等等。结果怎么样，大家都看到了，是“越管越乱”，这部分社会我也给它起个名字，叫作“过度管理的社会”。我们现在看到的这两种社会乱象，说到底就是没有搞清楚“社会与政府”的边界问题，是两者之间关系错位的结果。

那么好了，我们的社会就是由这两部分组成的：一部分由政府直接办的，政府直接提供基本的社会保障制度和系统，例如基本住房、基本医疗、基础教育和基本养老等，政府承担公平和平衡的社会责任；另一部分由社会自我治理的，社会充满活力的，这部分你放权了、放开了，自然会减轻国家负担。其产生的冲突呢？有国家宪法、民法、刑法和其他相关法律来平衡嘛。

回过头来，我还要说说我们现在的社会状态，不是各位所说的“强政府弱社会”，而恰恰是“弱政府弱社会”状态；中国迫切需要转型到“强政府强社会”的状态。为什么会出现“弱政府弱社会”的状态呢？就是政府管了很多不该管的事，而应该管好的事却没有精力管好或者不敢去管，所以政府就不强大，很虚弱。即便像城管这样貌似强大的综合执法部门，也只是表面强大而已，听听民间讽刺的声音和调侃就该知道它有多虚弱了。同时，政府管了很多不该管的事，越过了“政府与社会”的边界，其结果就是伤害了社会，降低了社会自我管理的能力和水平，出现了“弱社会”的状态。一个强大的好的社会应该能够依法自我管理而又不给政府找麻烦。

对于如何重新界定“政府与社会”的边界，是本书的写作重点，因为这是基本的民生问题。对于第一部分，就是政府该承担公平平衡责任的社会部分，最应该避免的就是“过度市场化”。比如教育、医疗、住房、养老和农业，政府应该承担主要的管理责任，尤其是资金投入方面的责任。而我们过去的改革，就是在这些领域，高举着产业化的大旗，“大跃进”式地开始了市场化进程。各位应该熟悉这些口号吧：“教育产业化”“医疗产业化”“房地产是国民经济支柱产业”等。一个社会的和谐稳定，就是要求政府在这些方面承担起公平平衡的责任。

另一部分，应该由社会自我治理的部分，却出现了“被过度管理，越管越乱”的现象，这就是权力这个幽灵在作怪。我们的政府是典型的大包大揽型政府，既然大包大揽，你就要承担大包大揽的责任，所以我们的百姓，形成了出问题就找政府的习惯。在这里，我就问了，你有那么大能耐把一切事都办好并让每个老百姓都满意吗？你为什么要把一切责任都主动揽到自己身上？说到底还是权力这个怪物在作祟。所以习近平总书记说，要把权力关在制度的笼子里。要我说把权力关在笼子里，也不是那么容易的，还不如让掌握权力的人拥有尽量少的权力，也就是我前面所谈的利用五板斧削弱政府权力，把政府和市场以及社会的边界厘清，把大部分权力下放给社会和市场，这才是釜底抽薪之策，也会激发社会活力和老百姓的创造力。然后再把剩下的尽量少的必须由公权力机构掌控的权力关在制度的笼子里。这样你政府该承担的责任也就少了，老百姓找你政府麻烦的机会也就少了。

为什么说权力这个东西是个怪物呢？它的本质就是要挣脱束缚，就是要说了算，它无孔不入，千方百计地躲避控制；就像资本的本质是攫取超额利润，企业的本质是垄断一样。所以现代社会都想方设法尽量减少公权力并规制各种公权力，所以大家都称现代政府是有限政府。同样在资本市场领域，发达国家都实施严刑峻法；在企业方面，都严格实施《垄断法》。为什么呢？因为资本、企业垄断也能衍生出侵犯公共利益的权力，侵害老百姓的直接利益，这些权力都应该关在制度的笼子里。如果不这样做，任你怎么改革都不会成功。

那么如何界定“政府与社会”的边界呢？必须下放权力，放松管制，没有别的办法。举例来说，首先可以取消多如牛毛的职业资格考试、证书及其延伸的培训。各位知道吗，在这些方面企业都叫苦不迭，这是否间接证明我们的教育失败呢？那我又问为什么世界 500 强都有自己的培训体系呢？员工是否合格，完全是企业自己的事嘛，你搞证书和考试，我认为除了赚钱，没有其他目的。我看除了医生和烧锅炉的，其他的国家都不要管。律师，由律师协会来管嘛。还有以政府名义举办的各种会展、各类职称评定、各种评奖、各类运动会、各类培训、社区管理、村庄管理、高校专业和课程设置、学校教材选择，等等，都应该全部下放给社会。这些领域都形成了相对固定的利益藩篱，必须打破，还社会一个自由的蓝天。

当然，政府不管了，是不是“政府与社会”的边界就自然界定出来了？没那么容易。现在有个说法，交给社会组织去管理，但那些社会组织和那些所谓的事业单位是什么？我告诉各位，那很可能是比政府管理还要坏的组织，因为它可以明目张胆地收钱呀。在本书中，我以足球为例，分析了如何划分政府、社会组织和市场的边界。读者可以阅读本书第九章“中国足球，拒绝幻想！”。

“过度市场化的社会”，为什么我强调“过度”二字，是因为在教育、医疗、住房、养老等领域仍然存在着“社会、政府和市场”之间的边界。所以说，这三者之间边界的确定，是个细活，不是喊喊口号或者简单粗暴地划分就能解决问题的。关于如何划分“政府与社会”的边界，我选取了几个读者关心的民生议题进行讨论，读者可以阅读本书的第十章“谁在推动医改：从葛兰素史克到俄罗斯免费医疗”、第十一章“以房养老，老无所依”、第十二章“北京房产新政：‘自住型商品房’”和第十三章“我为什么反对教育部减负令？”，大家自然会得到答案。

第四部分其他民生问题

本书除了论述上面的问题外，还讨论了老百姓比较关心的第十四章“救救孩子：中国奶粉和转基因之殇”和第十五章“我看‘二胎化’：人口红利经济学批判”等民生问题，感兴趣的读者，可以读读这两章的内容。

重新界定中央与地方的关系，我认为是十八届三中全会精神的灵魂之三，由于在本书中没有过多涉及，我在这里不便多说。

改革再出发，必然遭遇五大阻力

各位，我在前面用“三大危机”倒逼政府祭出“五板斧”砍出改革路线图，还有五大骨牌效应，打击三大利益集团来形象地展示了三中全会这个《决定》的内容。那么这样大气魄的改革有那么简单吗？当然没有，我认为这次改革首先要遇到下面五大阻力，要化解这五大阻力，必须有强而有力的垂直统一的权力体系，这也说明了透过国家安全委员会以及全面深化改革领导小组集中权力的必要性。

第一大阻力：中层官僚集团

这个《决定》公布后，我看高层是意见一致，底层百姓是全面支持。为什么呀？因为削弱了中层管理集团的行政权力，这样就自然失去了权力寻租的空间，经济社会的成本就自然下降，社会和经济的活力就有了。老百姓和企业包括国企，办事容易了，当然是欢欣鼓舞了。但是失去大部分行政权力的中层官僚集团，肯定是改革的最大阻力。这也没什么可以掩饰的，出现这种情况也是正常的，公权力的特点就是不想被束缚嘛。

这些中层官僚集团就是手握各种审批权的人，他们会怎么阻挠呢？我觉得无非就是变相不下放权力或者曲解三中全会的政策。那怎么办呢？政策公开呀，我们不是党管媒体吗？媒体可以不厌其烦地宣传政策，也可以不厌其烦地曝光政策执行不力的政府部门。我看媒体监督非常管用，党管媒体，这种监督手段就在自己手里。再者，不是还有纪检监察系统吗？不断巡视，巡视权力下放比巡视腐败还要管用，没有权力哪来的腐败，这才是釜底抽薪。

第二大阻力：拥有行政权力的事业单位和社会组织

据我观察，那些收费办证、培训、评奖、开会之类的事，都是这些所谓政府授权的事业单位和社会组织办的。这些单位做什么，收费和创收呗。政府的权力取消了，它们收费赚钱的权力自然也就没了，所以我把它们当作第二大阻力。不要小看这些多如牛毛的单位，给企业造成的麻烦太大了，因为这种单位多嘛。我在各地演讲，企业家最苦恼的事就是这些单位，而且都是以政府的名义。就说培训吧，那些政府的下属培训机构，都有红头文件支持，什么不参加培训就不给年检之类的，够企业烦的吧。这类组织的特点是小而多，不厌其烦地干扰企业。

所以文件中说，能交给社会组织去办的尽量交给社会组织去办。我最担心的就是这句话，关键是怎么交给社会组织去办，如果政府再来个授权，那企业就更倒霉了。所以我强烈建议能够取消就坚决取消。坚决不能给政府部门有变相对策的机会。而且在这方面，我认为应该全面进行清理。

第三大阻力：官商勾结的垄断行业利益集团

这个利益集团的阻力会非常强大，就像我在本书中分析的出租车案例。他们肯定会利用各种方式阻碍政府放松管制，甚至动用专家和媒体的力量来反制。那么怎么办呢？只能靠中央政府发文件，对放松管制的领域进行公开，然后靠媒体监督和纪检监察的巡视监督。

第四大阻力：地方保护主义

什么是地方保护主义？一个是保护地方市场的利益，另一个就是保护地方官员的利益。这个阻力是最难办的了，毕竟都是地方政府呀，还有地方人大，人家有地方性法规规章的立法权呀。以“地方特点”偷换改革政策概念，可能是他们阻碍改革的最大武器。怎么办？我也不知道。我只能提醒一句，底层老百姓和民营企业家就是我们这轮改革的最大群众基础。更何况，你中央政府还掌控着中央一级的主流媒体和纪检监察部门。

第五大阻力：僵化过时的法律法规

这次建立上海自贸区前后，就有人提出上海自贸区法律豁免权的问题。什么意思？就是我们有一些法律成了改革的障碍了，可怕吧？所以我这次把过时僵化的法律法规也列为改革的阻力。为什么会有过时的问题？就是因为我们立法的僵化。你看看我们的每个法律文字那么多，而且基本都是没用的多，什么原则、意义，让人看不懂，一搞就是上百条，没有几条是有用的。我的一位学法律的朋友告诉我，立法最不僵化的时候，是 20 世纪 70 年代末 80 年代初，各级人大用大量的决议决定解决现实中遇到的问题，每个决议就解决一个问题，没有几个字就完成立法了；而且，决议过时，也很容易废掉决议。这不跟美国差不多吗？所以我建议，在这轮改革的关键时期，也学习我们人大在 20 世纪 70 年代末 80 年代初的做法，对成为本轮改革障碍的法律做个系统的清理，尤其对那些政府发布的法规。

最后，我要感谢以马行空为首的研究团队，没有他们的资料研究，就没有本书的顺利出版。

郎咸平
2013 年 12 月 8 日