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本来，由于科学技术的发展，人对自然以及社会过程的控制能力都得到了不断增强，但是，为什么人类却发现自己越来越深地陷入“风险”增大和“危机”频发的境地？这就不能不引起人们的思考。事实上，我们今天遭遇的风险以及危机事件，在很大程度上，是由于人类对自然以及对社会的传统控制方式造成的。一个无可否认的事实是，人类社会是在自己的行进中走进了一个复杂性和不确定性迅速增长的历史时期。更为重要的是，这种复杂性和不确定性还不仅属于人类社会，也同时被人类带入自然之中，至少是带入了我们赖以生存的环境中，让我们深深地感受到我们生活的环境中的复杂性和不确定性程度都与日俱增。也就是说，人类社会所获得的这种复杂性和不确定性也同时映射到了自然界中。正是在人作用于自然的时候，把这种复杂性和不确定性加于自然界，即自然的征服者把自己所遭遇的复杂性和不确定性赠予了自然，使自然也获得了复杂性和不确定性的特征。
这样一来，我们时代中的复杂性和不确定性其实都不再是单纯社会意义上的基本特征，而是与人相关联的自然也具有的新特征，或者说，是我们这个时代所必须面对的包括与人相关联的自然在内的广义的社会特征。在社会治理发展史上，我们建构起了既有的控制方式，当我们把这种控制方式搬运过来在复杂性和不确定性条件下开展行动时，所激荡出来的就是“风险”和“危机”等问题。一旦认识到了这一点，我们当前所应承担起来的任务也就变得非常清楚了，那就是，必须首先改变社会过程中的控制方式，或者说，应当扬弃传统的控制方式，摆脱既有的“控制导向”的社会治理，并代之以“服务导向”的社会治理。面对已经成为现实的社会复杂性和不确定性，如果我们能够建构起一种不同于既有的“控制导向”的社会治理模式的话，必将影响到人与自然之间的关系，从而使人类与自然之间的紧张关系得到解除。我们认为，这种新型的社会治理方式应当是服务导向的。尽管这种服务导向是作用于人的，但在作用于人的过程中不仅能够重建人与人之间的关系，而且也会使人与自然的关系得以重建，使人改变征服自然的做法，转而更加深入地认识自然的本性和尊重自然，实现人与自然的和谐共存。
就人的利益实现的状况来看，休谟认为，在社会化大分工的条件下，“不论我以什么为业，社会中若干成员的财富可以有助于增加我的财富；他们消费我所生产的东西，而以他们所生产的东西给我作为交换”
。“只要私人经商和私有财产得到社会权力机构的较大保障，社会本身就会随着私人商业的繁荣发达而相应强盛起来。”
可是，在工业社会的发展过程中，很多时候并没有真正达致这一结果，特别是到了20世纪后期，休谟的论述显得更加难以实现。就罗尔斯写作《正义论》、阿马蒂亚·森获诺贝尔奖而言，都说明公平、正义以及人类利益和财富上的相互促进依然是个激动人心的理想而不是现实。事实上，社会变得越来越复杂了，人的利益实现并不仅仅依赖于交换和协作，即使社会表现出了空前的繁荣，也不是每一个人都能够在这种繁荣中获益的，反而处在贫富分化加剧的状态之中。在复杂性和不确定性的条件下，许多因素都会影响个人的幸福和福利，社会越是复杂，这种情况表现得越突出。所以，在眼下复杂性和不确定性迅速增长的条件下，需要尽可能地把那些影响人的幸福和福利的因素放在改善社会治理的过程中去加以充分的考虑。
在公共产品的供给方面，复杂性和不确定性的日益增长决定了政府公共产品供给上的垄断已经不再能满足社会的要求，反而经常性地引发政府与社会关系的紧张，让政府经常性地收获抱怨。因而，在复杂性和不确定性迅速增长的条件下，政府必须与非政府组织开展广泛的合作，以便形成多元的、灵活的公共产品供给机制，从而有效地解决复杂的和不确定的社会问题，最大可能地去满足日益复杂化、日益多样化和日益个性化的社会需求。其实，20世纪后期以来，包括非政府组织在内的各种各样的社会自治力量的迅速成长，都是因为高度复杂性和高度不确定性条件下政府公共产品供给不足而生发出来的新的社会现象。它们已经在公共产品供给方面表现出了对政府行为的补充，只是由于旧的社会治理观念，决定了人们对这些社会自治力量采取了隐蔽性的排斥态度。即使在表示接受的情况下，所采取的也是有保留的态度，甚至存在着把这些社会自治力量纳入旧的治理框架中去的要求。即将其作为治理对象来加以看待，而不是把它们作为社会治理过程中的合作伙伴来加以接受。实际上，这些社会自治力量的出现，展示出的是公共产品供给主体和途径多元化的前景。一旦公共产品供给主体和途径的多元化成为一个模式化的事实，不仅能够提高公共产品供给的效率，而且能够在合作互动中随时发现新的个性化要求，并及时加以满足。
历史的进步总是把对人的能力的关注推向一个新的高度。从古代社会对人的体力等自然能力的关注，到近代社会对人的知识获取和应用能力的关注，再到新的历史条件下对人的自主创新和交往能力的倡导，构成了一条清晰的历史发展轨迹。在当下的社会高度复杂性和高度不确定性条件下，一方面，要求人们必须拥有独立处理问题的能力；另一方面，又迫使人们必须采取共同行动。这两个方面看似矛盾，实则是统一的。在共同行动中，人们必须保持自己的独立性和自主性，只有建立在人的独立性和自主性基础上的共同行动，才是他的自我确证，才是对他的自我实现有意义的行动。否则，就会像以往世代中所出现的那种共同行动一样，人被裹挟于其中而失去自我。
考察一个社会，最基本的客观依据是它的组织形式，这是因为人的几乎一切共同行动都是以组织的方式出现的。在工业社会的发展中形成的官僚制组织虽然在实践中因为其形式合理性追求而显示出了效率方面的极大优势，从而成为人的共同行动的最佳组织方式，但是，官僚制组织所拥有的一切设置都是适应低度复杂性和低度不确定性的要求的，它本身就是在低度复杂性和低度不确定性条件下发明和创造出来的。在低度复杂性和低度不确定性条件下，通过对官僚制组织的应用，可以借助于分工—协作去处理复杂性的问题，能够在专业化水平的提高中形成应对不确定性问题的能力。也就是说，官僚制组织提供了一条借助于对科学和技术手段的强化去尽可能地排除或消除复杂性和不确定性的道路。然而，在全球化、后工业化进程中，我们发现，复杂性和不确定性突破了人类根据以往的经验和既有的发明去加以应对的临界点，以至于官僚制组织已经不再能够通过强化科学、技术的手段去有效地应对复杂性和不确定性了，更不可能对复杂性和不确定性做出有效排除，反而需要把复杂性和不确定性作为必须加以接受的现实。一旦承认复杂性和不确定性是无法征服的，其实就是官僚制组织对自我的否定。
在社会的复杂性和不确定性迅速增长的条件下，相映成趣的是“官僚制变成一个巨大的机器，缓慢且笨重地在最初确定的方向上蹒跚前行。它仍然提供服务，或许数量与质量都不错。但其动作的速度与灵活性却在逐步下降”
。结果，因为复杂性和不确定性的迅速增长，让我们陷入了这样一种境地，传统视角下的服务数量和质量都不再是我们必须加以承担起来的责任，反而是因为组织运行速度和灵活性等方面的不足而导致的风险和危机，成了令人寝食难安的中心性问题，迫使我们必须开展行动去加以应对。在工业社会的发展过程中，官僚制组织的发明无疑是一项伟大贡献，它让我们在低度复杂性和低度不确定性条件下处理一切问题都变得得心应手，可是，当低度复杂性和低度不确定性为高度复杂性和高度不确定性所替代后，恰恰是官僚制组织的反应迟钝、灵活性不足等，不仅使我们通过它承担原先那些任务时显得束手束脚，而且因为它对高度复杂性和高度不确定性的不适应而给我们带来了各种各样新的问题。在高度复杂性和高度不确定性条件下，如果组织不具有较高的运行速度和灵活性等特质，而是按照最初的设计所确定的方向去承担任务和提供服务，无论在何种程度上满足了设计的要求，也不管在承担任务和提供服务方面取得了多大的成绩，只要在应对哪怕一件小小的危机事件方面表现得能力不足，就会使已经取得的全部成绩付诸东流。
作为工业社会中成熟组织形式的官僚制遭遇了高度复杂性和高度不确定性而变得失灵了，这是因为，官僚制组织是在传统决定论哲学理念下做出的组织制度和运行机制的安排，面对高度复杂性和高度不确定性，它惯有的那种独断性特征已经演变成无意义的话语“独白”，它的僵化与高度复杂性和高度不确定性之间形成了强烈反差，那种以稳定的“形式合理性”制度和运行机制去应对变化着的管理对象的做法，在环境的不确定性临界点上形成了桎梏。这说明，官僚制组织必须在它的替代形式中去寻找延续生命的途径。也就是说，官僚制的管理主义取向是以公共事务的确定性为假设前提的，它以严格的程序而把公共事务纳入管理框架之中，随着社会复杂性和不确定性的增长，公共事务中的或然性越来越成为官僚制的难题，即便是在原有的官僚制框架下增加回应性和灵活性，也成了杯水车薪，如果没有组织模式的根本性变革，政府必然会在公共事务的或然性中变得无所适从。所以，政府必须在自我的进一步开放中为非政府的社会自治力量的成长打开通路，并准备与一切社会自治力量一道去实现公共事务的合作治理。
一个清晰可见的事实是，复杂性和不确定性的迅速增长使公共事务中的或然性难以用决定论思维去加以有效把握，官僚制赖以建立的简单因果关系发生了动摇，使官僚制失去了曾经赖以存在的基础。进而，官僚制组织的控制模式经常性地陷入力所不及的境地，程序化的决策回应机制在不确定性的因果链中总是显得游离于所要解决的问题之外，使组织难以用“古董式”的思维习惯去应对新涌现出来的问题。也就是说，官僚制的组织模式在社会的结构性转型中越来越增强的是放在古董架上来加以欣赏的价值，而在解决实际问题方面，则越来越失去作为工具的有效性。当官僚制不再是一个有效工具的时候，它的工具理性也就完全失去了意义。当然，在一个相当长的时期内，官僚制组织在承担常规任务方面依然会表现出它无可比拟的优势，但在高度复杂性和高度不确定性已经成为我们社会中的基本现实的情况下，官僚制的建构原则和思维方式等都将成为“古董”。我们现在所应努力追求的，正是要通过我们的创新去制造出新的产品，让这些新的产品去证明，官僚制已经成为古董。
在高度复杂性和高度不确定性条件下，政府在当下似乎可以有三种选择：其一，努力维护既有的组织模式和治理方式。从当前的政府表现来看，基本上是做出了这种选择。所以，我们所看到的是，随着社会复杂性和不确定性的增长，政府组织规模也出现迅速膨胀的趋势，而且无论怎样进行精简机构的改革，想尽了一切办法去削减机构和编制，也总是不尽如人意。其二，在政府的常规组织与任务型组织之间做出比例调整。从20世纪后期以来的组织发展来看，任务型组织的成长已经是一个重要的历史性的社会现象，因应社会复杂性和不确定性程度增长的要求，在以官僚制组织为代表的常规性组织出现了大幅度规模削减的情况下，原先处于一种边缘位置上的任务型组织在数量上和规模上都在迅速增长。但是，这种情况的发生具有自然回应的特征，并不是一个自觉的过程，更没有成为政府行政改革的主题。其三，在政府与非政府的社会自治力量之间建立起新型的合作伙伴关系，即把那些带有传统色彩的、较为简单的公共事务交由非政府的社会自治力量去承担，使其在社会的自我管理中得到自行处理，而政府则着重于社会发展、社会管理方面的“元战略”以及重大战略的制定和监督实施等方面的工作。出于应对高度复杂性和高度不确定性的压力，我们认为，在当下可以考虑上述后两种选择。但是，最为重要的是要认识到，近代以来的社会治理体系的建构是在低度复杂性和低度不确定性条件下做出的设计和安排，在高度复杂性和高度不确定性已经成为我们必须面对的现实这样一种情况下，社会治理体系及其方式都面临着根本性变革的要求，只有当我们根据高度复杂性和高度不确定性而重建起了新型的社会治理体系及其方式，才有可能走出风险社会以及危机事件频发的困境。