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在很大程度上，民主之“民”所涵括的范围以及人数多寡会影响到民主之“主”的形式与过程。小国寡民被认为更适合于采取直接民主的形式，而无论是疆域还是人口都远远超出公民彼此间能够达到同质性状态的现代国家中，更为合理的似乎是采取间接民主的形式。但是，我们也要看到，不管是直接民主，还是间接民主，都仅仅是为了实现民众能够作主的手段和方式，而绝不是民主本身。着力于此，对“什么是民主”的问题，我们就必须从内容和形式、目的和手段二者相统一的角度加以考量。
一方面，从内容上看，民主的出发点和目的乃是“当家作主的民”。民主制与寡头制、君主制和贵族制的根本区别在于，人民是国家的基础，并且能在国家政治生活中切实有效地行使主人的权力。真正的民主必须要使民众自觉地认识到自己的“原有力量”，即作为主权者为自己作主的权利，使每一个民众都可以平等、自由、自主地参与社会公共事务的治理。在此意义上，真正的民主本身即是从整体意义上的“人民”出发，把整个国家制度都看成是“人民的特殊内容和人民的特殊存在形式”
。正如马克思所指出的，民主是通过国家而实现的“人民的自我规定”。“在民主制中，国家制度本身只表现为一种规定，即人民的自我规定……国家制度在这里表现出它的本来面目，即人的自由产物。”
另一方面，从形式看，民主是一种国家制度。“民主制是作为类概念的国家制度。”
无论是雅典的直接民主制，还是多数西方国家所奉行的代议制民主，其运行方式都不能完全保证民主在治理中的实现。如果没有行之有效的约束，直接民主和间接民主都会偏离自己的轨道，变成非民主。因此，要使“人民的统治”不只是停留在理想的层面上，而是要在现实中得以实现，我们就必须创设一种真正的民主制度。在这样一种制度中，整个国家都成为“这样一个联合体，在那里，每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件”
。在这种制度中，作为一个自由的联合体的民众，其自身的权力与民主的组织结构相统一起来，并通过程序化的制度途径，“保证全体人民真正享有通过各种有效形式管理国家、特别是管理基层地方政权和各项企业事业的权力，享有各项公民权利”
，使民主由观念形态外化为一种现实的政治运作状态。