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既然不同类型的银行制度具有不同的风险收益区间，则其相应的微观安排，比如资本金要求与不良贷款表现也会存在显著差异。具体而言，对于私人主导型银行体系，应当按照中等风险收益组合确立资本结构和不良贷款标准；对于政府主导型银行体系，则需要按照较低的风险收益组合考虑资本金要求和不良贷款的适度比率。如果用私人主导型银行体系的项目选择标准（即图1—5中的E3点的风险收益组合）来衡量政府主导型银行体系的项目选择绩效，则一定会误判政府主导型银行所处的实际境况，反之亦然。基于此，我们可以对许多长期让人迷惑不解的难题作出进一步解释。
笔者曾经提出一个国有银行的资本金等式（张杰，2003a），用来刻画国有银行特殊的资本结构。在那个颇具争议的等式中，笔者主要强调了国家声誉充当国有银行资本的含义和重要性，但对国家声誉是否会是一种可持续性的资本因素，或者说，随着经济改革的推进，它是否会逐渐淡出，则没有给予正面的可信回答，而只是强调了国家声誉因素因其所具有的不可分性而导致的在退出国有银行资本结构时的可能困境。在这里，幸运的是，上述问题有可能寻找到更为合理的答案。
我们注意到，国有银行作为一种政府主导型银行安排，其项目选择的有效区间的风险特征直接决定了它对资本金的内在需求规模。我们已知，在有关监管体制比较健全从而能够对这种银行安排的组织偏好进行有效抑制的假设前提下，国有银行会选择长期有效的项目，而这种项目则具有低风险和低回报的特性。如果我们进一步认定，银行的资本金要求在很大程度上是出于风险匹配的考虑，那么，国有银行本身比私人银行具有更低的资本充足率这一现实显然不完全是出于出资人不愿意出资的偏好或者银行代理人不愿补充资本金（即便是对于私人银行，其出资人也天然地具有少出资的偏好），而是项目选择的风险特性使然。如在图1—6中，与政府主导型银行项目选择有效区间（阴影区域）相匹配的是低的资本要求区间（CA<8%，对应于<σ 1 的风险），而在私人银行项目选择的有效区间内，资本要求就相对要高一些（CA>8%，对应于>σ 1 但<σ 2 的风险）。由于国有银行项目选择的风险特性又进一步取决于集体主义行为方式及其社会合作路径，因此国有银行与私人银行的不同资本金表现实际上反映了银行资本要求的深层制度差异。
图1—6 银行资本要求的制度差异
借助于前文构建的制度有效组合分析框架，我们可以进一步大胆设想，两条不同的社会合作路径曲线和制度可能性边界实际上勾画了不同制度有效组合集中银行资本要求的最佳边界，如图1—6中的E 1 和E 2 点。我们可以在图1—6的象限中，从原点出发画出一条与横轴呈45°角的射线，若依照《巴塞尔协议》标准，在此射线上的资本充足率（CA 0 ）等于8%，因此这条线也可称作“8%线”。这条线实际上代表了两种类型银行制度资本要求的最远边界。对于私人银行，8%是最低资本要求，而对于政府银行，8%则为最高资本要求。无论如何，对于政府主导型银行而言，其资本充足率会围绕SCP 2 线摆动，而对于私人主导型银行而言，资本充足率将围绕SCP 1 线摆动。由此不难推断，在中国，改革以来数次旨在将国有银行资本充足率恢复到8%以上的努力之所以难以取得长期效果，其原因就在于这种努力已经超越了国有银行资本要求的有效区间。在集体主义的制度有效选择集中，即便在短期可以依靠政府的外力将资本充足率由较低的A点提高到“8%线”附近，如图1—6中的B点，但在长期，社会合作路径的力量也会将资本充足率牵拉到CA 2 <8%的可能水平。通常，我们总是倾向于认为，国有银行资本充足率的迅速下滑是国有银行自身的机会主义行为使然。若基于以上讨论，这种判断显然过于放大了国有银行机会主义行为侵蚀资本的能力。实际上，在国有银行的机会主义行为中包含着社会合作路径的牵拉成分。当然，遗憾的是，我们迄今仍无法对这种状况给予合理的经济学解释，甚至没有太多留意。
银行资本要求的制度差异还可以寻找到更为具体的微观解释。笔者在既有的讨论中已经发现，从理论上讲，《巴塞尔协议》所规定的8%的银行资本充足率标准是私人银行股东（出资人）追求红利最大化行为与银行代理人追求经营安全最大化行为之间达成的一种妥协（张杰，2004a）。在图1—7中，这种妥协直观地表现为由银行代理人的安全偏好曲线SP 0 和银行出资人的红利偏好曲线DP 0 的交点E 0 所决定的均衡状态。与均衡点E 0 相对应的均衡资本充足率便是私人主导型银行体系所要遵循的最低资本标准。在此时，银行代理人与银行出资人双方的偏好都得到某种程度的满足，S 0 所表示的情形便是双方偏好满足达成一致的均衡水平。我们可以设想，如果资本充足率低于8%（如图1—7所示），则银行代理人的安全偏好的满足（S 1 ）小于均衡水平（S 0 ），而银行出资人的红利偏好的满足（S 2 ）则大于均衡水平。在这种情况下，银行代理人会产生促使出资人增加资本的激励。经过与银行出资人的博弈过程，实际资本充足率最终会达到均衡水平，其更大的安全偏好也得以满足。在更高的大于均衡资本充足率的水平，银行出资人也会采取相应的行动以降低其出资规模和增进红利偏好的满足。
图1—7 均衡资本充足率的决定
国有银行的均衡资本充足率（小于8%）同样是银行出资人的红利偏好与银行代理人的安全偏好达成妥协的结果。它之所以低于私人银行的均衡资本充足率水平，是因为国有银行拥有更低的出资人红利偏好曲线和代理人安全偏好曲线。显然，问题的要害就是进一步解释：为什么这两条偏好曲线会比私人银行的更低？
基于前文有关政府主导型银行制度与私人主导型银行制度的比较分析，不难推断，尽管国有银行的均衡资本充足率也取决于两种偏好的妥协，但国有银行意义上的两种偏好与私人银行意义上的两种偏好存在差异。私人银行的两种偏好都更具私人性，而在社会偏好与组织偏好完全吻合的严格假定之下，国有银行的安全偏好和红利偏好则更具社会性。具体而言，国有银行代理人对稳定性与安全性的追求已然超越单个银行的界限，而具有更为广泛的公共含义。从某种意义上讲，国有银行的安全存在是政府（出资人）、居民部门乃至整个社会合力打造的一个“合作均衡”。在这种均衡中，一损俱损，一荣俱荣。在国有银行的稳定与安全成为一种社会需求，或者说国有银行的安全要求已经外在化于社会的情况下，银行代理人安全偏好中的资本金权重便会随之下降。反映在图1—7中，国有银行也就拥有一条较低的代理人安全偏好曲线，即SP′线。
既然国有银行代理人安全偏好的满足与资本金规模的相关程度并没有想象的那么高，仅从理论上讲，那就意味着银行代理人失去了向银行出资人索要更多资本金的义理性。而从实际情况来看，国有银行代理人事实上早已放弃了对出资人的资本要求权。就国有银行的出资人（政府）而言，它在前文所提及的那个全社会谋求银行安全的合作均衡中承担着更大的责任和更多的潜在成本付出，因此，具有更强的谋求红利的激励。这正是国家向国有银行长期课以“重税”的原因所在。无疑，在政府担负国有银行安全经营的更大社会责任（这种责任本来应由银行自己来承担）的情况下，其较低的红利偏好曲线（图1—7中DP′线）以及与此相对应的较低的实际出资水平实际上可视作银行代理人向出资人的某种“让利”。
由此也就不难理解，笔者为什么一直对政府向国有银行注资以使其达到8%的私人银行最低资本要求的行动持有异议。如果我们人为地将国有银行的资本充足率提高到8%的水平（高于国有银行的均衡资本充足率），则会导致国有银行代理人的安全激励过剩或者安全偏好的过度满足（图1—7中的S 2> S 0 ）以及国有银行出资人的红利激励不足或者红利偏好的满足亏欠（图1—7中的S 1 <S 0 ）。银行代理人安全偏好的过度满足会使其滋生某种“安全幻觉”，从而怂恿银行代理人更为大胆而草率的信贷行为。由这种信贷行为产生的不良贷款会迅速侵蚀资本金（表现为B点移向E′点），最终使银行资本充足率向其均衡水平（由E′点决定）靠近。与此同时，银行出资人为了弥补红利不足，将会想方设法迫使国有银行代理人按照自己的意愿提供信贷，结果依然是侵蚀了银行的资本（表现为A点移向E′点），使银行资本充足率从另外一个方向靠近其均衡水平。显而易见，简单地旨在提高国有银行资本充足率的行动注定要付出高昂的代价。
大量的实证研究表明，政府主导型银行的不良贷款率要高于私人主导型银行，由此证明前者的效率低于后者。这种研究结论长期以来成为我们积极推动政府主导型银行体系向“私人化”方向转变的一个重要理由。国内银行理论界一直默认或者认同这一结论，从而对政府要求国有银行大量削减不良贷款的努力普遍表示理解和支持。笔者无意直接评判理论界对此问题所持的态度，只是想提醒人们，在改革过程中，我们会遇到许多看似理所当然的事情，每到此时，我们需要格外注意。
直观地看，私人主导型银行体系的效率通常会高于政府主导型银行体系，不过，这一结论的正确性并非没有条件，那就是需要排除银行效率的外部性。我们已知，私人主导型银行的成本收益或者效率是高度内部化的，基本上没有什么社会负担，而政府主导型银行特别是集体主义传统下的政府银行则因兼顾项目选择的社会目标，其效率具有很大的正外部性。
在这种情况下，如果将以上两类银行简单置于同一尺度之下衡量效率之长短，则“轻装上阵”的私人银行必然占优。若在政府银行的效率计算中考虑外部性因素，我们虽依然一时无法得出私人银行与政府银行效率孰高孰低的结论，但至少从理论上讲，两类银行的比较效率会比以往的结论具有更大的不确定性。
我们姑且认为，考虑了外部性的国有银行的效率接近于或至少不会太过低于私人银行的效率，则在同等条件下，国有银行被允许拥有的不良贷款率要高于私人银行。如果这种推论不存在逻辑上的问题，则在目前与国际银行体系接轨的过程中，政府旨在将国有银行较高的不良贷款率（比如官方公布的25%左右）降到与私人银行接轨水平（5%以下）的改革举措就是不合理的。即便在短期可以实现预定目标，但从长期看，国有银行项目选择的内在社会责任以及由此赋予的外部性依然会将不良贷款率拉升到较高的水平。在近年的现实银行改革过程中，国有银行不良贷款率不时出现周期性的升降循环，尽管我们不能排除其中所包含的国有银行代理人的机会主义行为以及银行监管体制的缺陷等因素，但从大量新增贷款还是投向国家所偏好的更具社会效益的项目可以清晰地看出，外部性因素对抬升不良贷款水平的作用依然强劲。
在不改变外部性的情况下，刻意降低国有银行不良贷款率的改革行动实际上只会诱使国有银行代理人产生通过简单扩展“分母”（贷款规模）来暂时削减不良贷款相对水平的对策性行动。值得注意的是，通过这种国有银行代理人的对策性行动而新增的贷款规模在很大程度上体现的是国有银行自身的组织偏好而不是社会偏好。最终，这种旨在降低不良贷款率的努力不但不能促使国有银行贷款效率与私人银行迅速接轨，反而会扰乱政府主导型银行体系原有的信贷机制，同时也会干扰我们对国有银行合理的不良贷款界限的把握。
由此也就不难理解，Bonin和Schaffer（1995）以及Gao和Schaffer （1998）所刻画的“净贷款分布”（如图1—8所示）的真实含义了。图1—8告诉我们，同处于改革过程的中国与匈牙利曾拥有截然不同的净贷款分布。在中国，不盈利企业获得银行贷款的机会很大，而在匈牙利，即便是盈利企业有时也很难得到贷款。净贷款分布的这种差异被他们确认为，不同的银行改革绩效导致了不同的企业预算约束状态。也就是说，在匈牙利，快速的市场化改革已经使企业的预算约束大为硬化，而在中国，渐进的经济改革虽然取得不小的成功，但国有银行体系迟缓的市场化改革却造成了企业十分严重的预算软约束问题。显然，在他们看来，处于图1—8上半部分第Ⅳ象限银行净贷款中的绝大部分会成为不良贷款。而这正是问题所在。
图1—8 净贷款分布：中国与匈牙利比较
资料来源：引自Roland（2000，p.320）。
依据本章的逻辑，中国净贷款分布所展示的所谓预算软约束实际上部分地反映了国有银行项目选择的社会偏好以及贷款提供的外部性。可以设想，如果这种贷款分布体现的只是大量贷款的无效投放或金融资源的无谓浪费，则我们对中国改革以来与这种贷款具有高度相关性的长期快速经济增长，就一时难以作出合理的解释。相比之下，图1—8下半部分第Ⅳ象限相对稀疏的净贷款分布则恰好刻画了匈牙利经济改革过程中银行信贷与经济增长相互脱节的制度性信贷紧缩景象，这种景象曾在许多经济改革国家普遍存在。
当然，问题可能比我们想象的要复杂一些。前文已经指出，对于政府主导型银行体系，其信贷配置效率的要害不在于银行本身向许多短期并不见效的具有外部性的项目提供了信贷从而造成大量所谓的不良贷款，而在于项目选择过程是否存在严重的偏好偏离。若基于这种考虑，前面所提及的国有银行拥有较高的合理不良贷款率的命题就需要进行更进一步的讨论。
我们需要区分对经济增长具有正外部性的不良贷款和不具正外部性的不良贷款。笔者曾经提出一个“双重不良贷款模型”，用来刻画国有银行政策性不良贷款与商业性不良贷款并存的特殊现象（张杰，1998a）。这里，依据本章的分析框架，我们不妨对此模型做些技术修正。在图1—9中，若给定信贷需求，则存在两个信贷均衡：一个是私人银行的信贷均衡，由信贷的私人供给线S m 与信贷需求线的交点E 1 决定，均衡利率为r m ，均衡信贷规模为L m ；另一个是政府银行的信贷均衡，由信贷的政府供给线S p 与信贷需求线的交点E 2 决定，均衡利率为r p ，均衡信贷规模为L p 。前面讨论中所提及的国有银行信贷的外部性，反映在图1—9中，便具体体现为，当国有银行向改革中的经济以较低的利率r p （低于市场利率r m ）提供信贷时，就相当于向经济转移了一部分信贷剩余，即由r m r p E 2 E 1 围成的阴影梯形面积。
图1—9 外部性、机会主义行为空间与不良贷款
既有的讨论揭示出，国有银行大量的所谓不良贷款就导因于这种信贷剩余转移以及与此相伴随的正外部性。而且，我们也初步发现，由于国有银行的效用函数与社会效用函数时常存在不一致，因此，就不能排除信贷剩余转移过程中私人偏好（也就是组织偏好）的介入，从而影响正外部性的有效发挥。毋庸讳言，笔者在既有的研究中对国有银行的不良贷款进行分类（即划分为政策性不良贷款与商业性不良贷款两类）时，并没能清晰地凸显上述含义。而实际上，政策性不良贷款并不严格对应于信贷正外部性，商业性不良贷款也不完全是组织偏好的体现。
无论如何，改革过程的低利率信贷安排（如L p ）为经济增长提供了大量低成本的金融支持，但与此同时，利差的存在（r m -r p ）也为国有银行体系创造了不小的机会主义行为空间。因此，国有银行较高的“合理”不良贷款率问题，在这里就归结到了如何限制国有银行的机会主义行为空间上面。根据前文的讨论，国有银行机会主义行为空间的大小实际上对应于国有银行组织偏好与社会偏好的偏离程度。两种偏好的偏离程度越高，则机会主义行为空间越大，反之亦然。反映在图1—9中，假如国有银行把以较低的成本（如r p ）获取的信贷资金按照同样较低的利率贷放出去，以支持改革中的长期有效项目，则意味着不存在机会主义行为空间和偏好偏离现象。在这种情况下，按私人银行标准衡量的较高的不良贷款率就是合理的。如果国有银行以r p 的价格获取信贷资金，随后以较高的价格r m 贷放出去，也就是出现了偏好偏离，国有银行及其相关利益者攫取了某种机会主义收益，则由此导致的较高的不良贷款率就是不合理的。显而易见，如果国有银行按照后一种情形行事，其提供的信贷量为L m ，则可供分享的机会主义收益相当于由r m r p BE 1 围成的长方形面积，而这一块收益在前一种情形下原本是要转移给改革中的经济用以支持长期有效项目的。
需要注意的是，在后一种情形下，国有银行实际上相当于按照政府主导型银行体系的规则得到信贷资金，然后转而按照私人主导型银行体系的规则配置这笔资金，等于是同时获取了两种银行体系的好处，可谓“鱼与熊掌兼得”。而且，当国有银行按较高利率配置信贷资金时，一定是选择高风险高收益的短期见效项目，以便尽快获取回报。对于这种项目，如若成功，国有银行便可获取十分可观的机会主义回报；可是一旦失败，则会留下巨额的不良贷款乃至坏账。在改革过程中，随着金融市场化进程的推进，参与分享机会主义回报的利益主体趋于多元化，由此使得以上情形有时会表现得相当复杂。大量金融资源在此过程被侵蚀和无效配置，政府主导型银行制度的比较优势因此而受到损害。
从理论上讲，向私人银行制度转变（即所谓的银行制度市场化转型）是抑制乃至消除国有银行机会主义行为空间的根本出路，当银行的信贷资金以市场均衡价格取得，又以市场均衡价格贷出时，就很少存在获取机会主义回报的可能。在这种情况下，银行要谋取更大回报和维持较低的不良贷款水平，就得着眼于改善治理效率和推进金融创新。除此之外，别无选择。可问题在于，根据本章前面的讨论，在中国，集体主义行为方式以及由此内生的长期有效项目的非正态分布，对政府主导型的银行体系提出了不可替代的需求。显然，旨在消除国有银行机会主义行为空间的所谓金融市场化改革行动无法同时兼顾为长期有效项目提供信贷支持的金融目标，而长期有效项目又事关中国经济增长的长远目标。因此，限制国有银行机会主义行为空间从而削减不良贷款不合理增长的可能选择就是通过改善现有的银行监管框架（而不是市场化）抑制国有银行的组织偏好，以确保其尽可能地在本章前面描述的项目选择的有效区间内选择项目。市场化可以有效抑制不良贷款的产生从而提高国有银行制度的效率，这种推论很容易误导当前的银行改革思路，因为人们正在急切地寻求削减国有银行不良贷款以达到私人银行技术标准的有效途径。事情总是这样，由于所要采取的改革行动一般都十分紧迫，因此，有关的制度约束往往被人们所忽视；而一旦感到这种约束，成本已经付出，后果也就无法挽回。