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近几十年中，中国的工业化、现代化和城镇化进程以超常的速率推进。当今中国的许多社会现象和社会问题几乎都与其有着密切的联系，甚至可以说诸多现象和问题就是这一过程的产物。把握中国城乡发展的清晰而完整的脉络，对现实方位和未来走向做出准确判断，是合理的应对措施和解决方案的基础。董仲舒所谓“不知来，视诸往”，意在“道往而明来”
，正是在更宏观的历史坐标下寻找现实与未来的答案。
借助这种思想的倒溯往返、纵横交汇的观察视野，有助于我们进一步理解“全域中山”的理念与实践。面对这个应接不暇的过程，中山人做出快速的、持续的、尽可能周全的回应，这往往是在各种两可或两难——传统与现在、以往与当下、历史与现实、过程与结构、趋势与细节——之间最终形成的一种抉择。这样我们也许体悟到，中山市的历届决策者如何能够察觉在社会变化趋势中一种最深沉的力量，从中获得立足现实和面向未来的基础，并凭借这种源于实际过程而不是来自纸上教条的力量，不断地拆解这个地域上出现的各种没有先例的、未曾预料的、层出不穷的复杂问题。
我们注意到，“全域中山”的蓝图富含许多理论意义的构想。这类构想的难得和可贵在于，它们不仅是直接源于现实的思想火花，而且是具有丰富经验质感的理论想象。正是因为将实际的逻辑直觉与思想的理性研判融为一体，这类构想面对实践时才能够显示出生气勃勃和引领驾驭的力量。譬如，关于“农村集体经济与城镇化水平之间对应关系”的思考就是其中的一例。“农村集体经济与城镇化水平之间对应关系”无疑反映了“城乡社会变迁过程的对应关系”的一个具体侧面。中山市从这一觉察和判断，形成了对一系列实际问题——农村集体经济、城乡社会利益格局、工业与农业的产业布局等等——的分析和把握，最终转化为政府决策、工作指导和治理方案。
中山人对“农村集体经济与城镇化水平之间对应关系”及其“城乡社会变迁的对应关系”的感悟，逐渐凝结成了这样一种态度：城乡社会每一个阶段的变迁都会引发城市和农村的不同反应及问题，因此，不同层级的每一届领导在其任期内，必须担当起应有的责任，努力进行一定的选择、协调和平衡，尽可能拆解任期内的具体问题。这样，我们就能理解为什么中山市领导不仅具有“功成不必在我任期”的豁达姿态，同时也敢于有“问题不能积累留给后人”的积极作为。
21世纪刚刚开始，中山市已经将农村集体经济发展的思考和对策纳入到了整个城乡社会变迁和城镇化过程，强调把握农村集体经济与城镇化水平之间的对应关系，并以此为基础进行分类指导：对于纯农村的后进村采取鼓励发展集体经济的措施；“城中村”则推进“政经分离”，将集体经济经营与村务管理分开，本地居民持有股份固化，在公共服务方面使外地人与本地居民共享；对于没有土地但有集体经济的社区，则建议和推动将集体经济完全分掉，本地人成为城市居民，真正实现城乡一体化。看得出来，“农村集体经济与城镇化的对应”是一个非常重要的超前思路，使得中山市对城镇化过程中农村集体经济许多实际问题的应对和处理大大提前了。与广东省其他许多同类地区相比，中山市提前10多年迈出了城乡统筹发展的步子。
在中山市，我们看到了2002年的一个文件——《中共中山市委中山市人民政府关于加快农村股份合作制改革的意见》（中委〔2002〕5号）。今天看来，这是一份历史性的文件。那时的中山人就充分认识到加快农村股份合作制改革的重要意义，他们认为：“随着我市社会主义市场经济体制的初步建立和现代化建设步伐的加快，现有农村集体经济体制也存在某些不相适应的方面，突出表现在：农村集体经济产权关系模糊，利益分配关系没有理顺，农村土地、劳动力等生产要素难以合理流转和优化配置，影响了我市农村经济的进一步发展。推进农村股份合作制改革，有利于优化农村资源配置，有利于推动农村劳动力的转移，有利于保护农民合法利益，为我市农村经济发展注入新的活力。”
这份文件还明确阐述了农村股份合作制改革的目标和指导原则、基本内容和工作步骤、正确处理好改革中的几个关系等。其中，有关农村股份合作制改革的基本内容和工作步骤的表述十分清晰：
（1）清产核资。推进农村股份合作制改革，必须对集体资产进行清产核资，重点是对农村集体经济组织的各种资产、负债和所有者权益进行全面清查核实、评估。清产核资结果要向村民公布。（2）股东资格界定。各镇区要根据本地实际确定股东资格界定截止时间，统计在册村民人口，界定个人股东资格。对外嫁女及其子女等股东资格界定及股权的配置，按照有关法律和政策办理。（3）股权设置。清产核资后确定的总股本金可设置集体股和个人股。集体股所占股份一般应在30％以上；个人股配置后，实行股权固化，今后新生和迁入的人口不再配置股份，个人股东的股份可以依法继承和赠与。（4）确定股份分红。坚持效益决定分配、盈利共享、风险共担的原则，农村股份合作经济组织当年会计年度的税后收益应首先弥补上年度亏损，减除管理费开支，在提取公积金和公益金后，按股分红。集体股收益主要用于社区公共事务管理和集体福利开支。（5）建立组织架构。农村股份合作经济组织必须设置股东代表大会、董事会、监事会等架构，并按照现代企业制度的要求，逐步完善其法人治理结构。（6）制定章程。农村股份合作经济组织必须制定章程，并由股东代表大会审议通过；章程的条款不得与国家法律和有关政策的规定相抵触。各镇区可对章程的制订提出规范意见。
按照中山市的统一部署，各个镇区展开了农村股份合作制改革工作。譬如，在地处中山市中心的石岐区，我们看到了2002年出台的《石岐区“城中村”管理体制改革工作实施方案》（2002）。由于文件形成的时间原因，当时电子文档还不普及，石岐区仅存有纸质版的正式文档，因此该文档显得非常宝贵。这份文档显示了石岐区当时的思考、决策和实践。
随着中山中心城区的日益扩伸和外移，该区大部分农村区域已基本趋于城市化，并出现了农村村民与城市居民混乱杂居的现象，给农村行政管理和城市社区管理工作都带来了一定的压力和难度。为了切实解决好这一新的历史问题，从根本上理顺城区农村（以下简称“城中村”）的管理体制，加强城乡结合部的有效管理，加速城乡一体化进程，确保该区两个文明建设稳步向前发展，根据中央、省的有关文件精神和有关法律法规，特制定本方案。
石岐区实行了“村改居”及社区调整，规定“九条行政村相对独立为一个社区居民委员会”，“改制后‘城中村’的集体资产、农民宅基地、私房的产权由现持有者所有，集体土地征用补偿款属村民集体所有”。对集体经济产权实行了股份制改造，“原村集体经济组织改制为某某社区集体资产经营股份有限公司（或集体资产经营有限公司）。新成立的股份制公司与转制的社区居民委员会脱钩，不存在行政隶属关系。股份制公司成为独立法人公司，按现代企业制度管理”。对股民的股权采取了固化措施，“坚持‘死不减、生不增’的原则。合理分配村集体的经营利润和确定股民，若原经济社有资产和利润分配的，应从实际出发，按照公开、公正、合理的原则，适当提高该经济社居民的股份比例。”
2004年和2005年，石岐区开始了政经分离的改革；2008年，出台了《关于进一步加快“城中村”建设的意见》，根据中山市城市总体规划的要求，加快“城中村”农地的依法征用步伐，尽快将“城中村”现有农地转变为城市发展用地；积极配合市政府建立由市、区、开发商、集体、个人参与的“城中村”改造多元投资体系，共同开发或改造原“城中村”范围内的住宅小区。
2010年，针对城镇地区集体经济引发的矛盾，又出台了《社区资产经营有限公司资产处理暂行办法》，根据“成熟一个解体一个”的工作思路，由社区资产经营有限公司的股民大会或股民代表大会、理事会、监事会、理财监督小组按照各自职能分工负责，按照相关的法律法规对权属关系明确的集体资产进行处置。
又如小榄镇，很早就呈现出“橄榄型社会”的雏形。自1988年以来，农村推行分包改投包，小榄镇从2001年9月开始进行农村经济体制改革，用四年时间完成了农村体制改革三步走的计划。一是全面实施农村股份合作制，固化农民权益。农村股份合作制改革，将各村村集体的各种生产性固定资产和流动资产清产核资，计算出村经济合作社的总股本。将集体资产以股份形式量化到村民，建立了集体资产股权明晰，股份固化，按股分红的制度，促进了集体经济的发展和农村社会的稳定。让农民放心地离开土地，去从事自己所擅长的职业，真正实现宜工则工，宜农则农，宜商则商，从而推动了农村富余劳动力向二、三产业的转移。二是取消村民小组核算单位，推行村委会一级经济核算，整合资源，降低费用，加强监督，发展经济，增加股东分配。改革的实施有利于把分散的土地、资产、资金集中起来，连片发展，规模经营，专业化管理，提高了资产的收益率。三是实行村改居，使社区事务管理与股份公司经营管理分离。村改居后，农民原来享受的各种优惠政策继续让农民享受；城镇居民享受的优惠政策也让农民同时分享，如设施配套、低保标准、社会保障标准等，让农民得到了更多的实惠。
再如东区区。20世纪末，随着中山城市的发展，东区逐渐城市化，不少村已经开始卖地，集体经济也有一定的基础，农村集体经济的股份制改革也适时推出。村一级集体经济组织改为“经联社”，农民成了股民，社长通常由村党支部书记担任，而村支书多兼任村委会主任。由于缺乏有效的权力制衡和监督，股民的不信任、集体收益分配不公等引起股民上访。这一过程中不断出现的集体经济和社会管理的新问题促使东区对基层治理进行了持续的改革。2001年9月开始了行政村的调整合并以及社区居委会撤并工作。从2003年起，按照市政府的统一部署，中心城区的村民委员会向城市化过渡。与此同时，于2002年9月全面铺开了农村股份合作制改革工作，使村民的股份得到了固化。2003年，在完成“村改居”和农村股份制改革后，东区原村级机构基本实现了政经分离，较好地解决了社区管理、经济发展、资产分配的矛盾，实现了“村改居”的体制转轨。2005年3月，东区又将原12个社区合并重组为10个社区，使原来的农村管理体制向城市管理体制过渡，进一步加快了城市化过程。
东区在集体经济解体和资产处置方面采取了积极有为的做法，如柏山经联社成立于1983年，实行“生不增、死不减”的股份制模式，是东区农民洗脚上田后成立的最早的经联社。到2005、2006年，柏山经联社的经济开始不景气。2007年开始，依靠拍卖物业增加收入来维持日常公共开支。2008年3月，经全体股民大会通过决定解散柏山经联社。所有物业基本拍卖完毕，所有股民的医保、社保也全部做好完善工作，作为居民按户口隶属归石岐区和东区。
多年来，中山市始终把握住农村集体经济与城镇化水平之间的对应关系，随着城镇化的升级对城乡经济发展和社会治理不断进行改革和转型，从而避免了社会问题和矛盾的积累。中山市一直坚持这种未雨绸缪、因势利导、借力化解社会问题和矛盾的前瞻性工作方式，为应对未来更多问题——户籍制度改革、本地农村居民“农转非”、外地人口融入、“新中山人”等等，预留了更大的政策空间。
近年来，中国的城市化以超速节奏向前推进。这一过程中出现的城乡二元差别与同城差别的叠合交织，导致了城乡社会结构进一步趋向复杂，也使得统筹城乡发展和城乡一体化更为紧迫。有鉴于此，中国共产党第十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。”
“全域中山”理念的重要方面表现在中山市对城乡一体化过程的重视，而且重在统筹城乡社会的体制机制，构建城乡一体化的社会治理格局。正如中山市所言：“我市在实践中认识到，单纯追求效率的做法不可能持久，公平合理的社会资源分配有利于形成稳定的社会环境，调动各方面的积极性，促进效率的提高，新形势要求我们更加注重公平，更加注重协调不同群体的利益。我市提出打造‘全域中山’，加快推进基本公共服务均等化，力促城乡统筹发展，缩小城乡差距，促进公平。”
如前所述，城镇化演变为低质城镇化和“土地城镇化”的重要原因在于不能以合理的方式开辟城镇化所需的投资来源，地方政府对提高土地征用获得出让金来实现财政收入的依赖形成了“土地城镇化”与“土地财政”的病态关系，城市建设本身也越加受困于低质城镇化。与此不同，中山市一直坚持新型城镇化过程的城市建设，2011年进一步明确了今后五年工作的指导思想，强调“大力实施城市转型战略，建设具有岭南特色的精品城市。要将人民的幸福作为城市发展的根本价值取向，坚持城市定位更加精准、城市立面更加精致、城市管理更加精细的原则。”同时，提出了“大力实施产业升级、城市转型、民生改善、社会善治、绿色发展、文化引领”的六大战略。
主要有三个方面的具体措施。
（1）强化规划引导，优化城市功能。按照建设珠江口世界级城市群的要求，完善城市各项规划。制定和实施主体功能区规划，统筹谋划全市产业布局、人口分布和土地利用，加快形成经济、人口、社会、资源、环境相协调的发展格局。加快理顺和完善规划管理体制，探索国民经济与社会发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划“三规合一”，促进产业集聚、土地集约、空间集中。牢固树立“紧凑城市”、“精品城市”理念，加快推进中心商务区、“三旧”改造试验区、综合改革试验区和总部经济集中区等载体建设，增强主城区集聚、带动、辐射、服务功能，提高主城区首位度。打造与主城区互动发展的东部、西北部、南部三大片区副中心，在功能定位、基础设施、重大产业布局上给予特殊政策，支持火炬高新区建设成为全国领先的开发区，推动城市布局从“均质分散”到“集约聚核”转变。
（2）拓展城市空间，突出城市个性。适度拉大中心城区框架，以城轨中山北站和中山站为重要节点，向东、向北谋划新的功能拓展区。科学开发、从容建设翠亨新区，加大力度推进各项前期工作，力争使起步区早日开工建设，努力把翠亨新区打造成为海内外华人共有精神家园建设探索区、海峡两岸和香港、澳门更紧密合作示范区、新一代珠西岸理想城市先行区、人水和谐智慧用海试验区，引领中山发展从“江河时代”向“海洋时代”嬗变。坚持“总体规划有风格，个体建筑有特色”，在新区建设和城市规划中兼收并蓄、博采众长，突出中华气派、岭南特色、中山元素，努力使今天的建筑成为明天的优秀历史文化遗产。加强村庄环境整治和景观改造，打造环境优美、水乡特色鲜明的秀美村庄。推进历史名城名镇名村建设，加强历史文化街区保护和开发，打造富有岭南特色和时代气息的城市风貌。
（3）完善基础设施，提升战略区位。积极拓展对外交通，全力配合国家和省加快深中通道、中莞城际轨道等项目建设，加强与珠三角机场、港口、高铁客站等重大交通设施对接，发挥中山在珠三角“A”字型交通中的枢纽作用，构建一小时生活圈。加快完善市内交通网络，着力推进环状交通和交通干线建设，全面落实“3015”工程。扩大新能源汽车覆盖面，完善和创新轨道交通、城市公交、机动车、自行车和行人五大网络系统的智能化管理，实现主城区交通方式多元化和“零距离换乘”。开展市域轨道交通规划研究。强化市容市貌综合整治，科学安排教科文卫等各类公共服务设施，进一步提高市民生活品质。
同时，中山市的城市转型战略尤其重视建设绿色生态城市，大力实施绿色发展战略，永葆中山碧水蓝天。“要以创建国家生态文明示范市为契机，推动生态建设与经济建设同步进行、生态效益与经济效益同步提高、生态竞争力与产业竞争力同步提升、生态文明与物质文明同步发展，保护好、弘扬好中山特有的山水美、自然美，加快建设资源节约型、环境友好型社会。”
为此，中山市强调三个“强化”——强化要素资源集约节约利用，强化生态环境保护治理，强化自然风貌优化保育。中山市努力通过“绿色中山”建设，把蓝天、绿地、碧水、青山永远留给子孙后代。
低质城镇化值得警惕的教训是，由于低质发展和“土地城镇化”的干扰，科学发展和科技创新的空间和机遇受到挤占。譬如，我国高级服务业和高新技术产业的财税贡献率仍然相对较低。相关专家指出，我们的GDP从2000年到现在增长接近两倍，但是服务业占GDP的比重基本上停步不前。
这一损失亟待纠正和弥补，因为，要解决当今中国的许多社会问题，科技创新仍是根本的出路。在这方面，中山市大力实施产业升级战略，不断提升城市核心竞争力，提出“要以产业结构战略性调整为主攻方向，通过增量优化带动存量提升，着力推动主导产业高端化、新兴产业规模化、传统产业品牌化，构建附加值高、创新力强的现代产业体系。”
产业升级战略的具体措施包括：
（1）推动产业层次由中低端向高端转变。以提升制造、推动创造、拓展服务为产业结构调整的总方向，发挥“三个一百”等政策引领作用，做大做强优质产业和强优企业，打造更多十亿级、百亿级企业，加快形成“星月同辉”的产业格局。强化“能耗低、占地少、用工精、创新多、效益高、生态好、惠民实”的发展导向，继续坚持“双轮驱动”，扎实推进“双转移”、“双提升”，加快质量强市建设，推动产业价值链向研发、设计、营销等高端环节拓展。以建设电动汽车产业基地和海上风电装备基地为切入点，重点在新能源、新光源、生物医药、物联网等领域抢占先机、率先突破。着力加快船舶制造、电子信息等产业发展，积极推进国家软件服务示范基地、导航产业基地前期工作。推动民营经济和“一镇一品”发展模式不断转型升级，提高产业集中度和品牌影响力……加快转变外经贸增长方式，大力发展服务贸易，优化对外贸易结构。鼓励优质企业“走出去”，在全国乃至全球范围内配置资源。把握扩大内需这一战略基点，支持企业开拓内销市场。
（2）推动经济增长由要素驱动向创新驱动转变。吸引国家重点实验室等高端机构和领军团队落户，支持企业加强重点领域核心技术攻关，不断提高产品的科技含量。推动科技与金融更紧密结合，大力发展股权投资基金、风险投资基金和产业投资基金，引导社会资本进入实体经济，争取2016年全社会研发投入占生产总值比重达2．5％以上。坚持引资与引才、引智、引技相结合，鼓励企业加强对先进技术、管理经验和商业模式的吸收和再创新。充分利用资本市场，助推龙头企业、高新技术企业和高成长性企业上市发展，打造资本市场“中山板块”，力争在2016年实现50家企业上市的目标。扶持发展农村商业银行、村镇银行、小额贷款公司等本土金融机构，满足中小企业融资需求。
（3）推动经济发展由行政区经济向经济区经济转变。遵循“市级统筹、镇区联动，利益均衡、整体发展”的原则，高起点规划建设跨镇域的市级经济协作区，力争将经济协作区打造成为承载优质产业项目的新平台、提升经济发展质量的新高地、促进专业镇创新发展的新阵地。强化市域资源统筹，完善全市要素资源分配联席会议制度，推动土地指标、环境容量、电力供应、扶持资金等要素，集中投向优势产业、重点企业、重大项目、重要区域，确保全市整体利益最大化。加强产业园区优化整合，着力改变小、散、乱格局，按照统一区域品牌、统一准入标准、统一生产服务的要求，探索引导优势资源向重点发展或发展态势较好的园区集中。制定完善项目流转“内部超市”、招商项目税收分成、园区税收增量共享等利益分配机制，真正实现产业集聚、优势互补、环境共治、合作共赢。
进入21世纪，公共行政和政府改革的核心进一步聚焦到了公共服务方面。政府承担着提供公共物品和公共服务的责任，包括发展教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，同时涉及公共设施建设。随着政府的公共性问题进一步受到广泛关注，政府提供公共物品和公共服务的能力和质量也受到重视，因为这类能力和质量是反映政府行政理念和行为效能的重要方面。多年来，中山市为了消除城乡二元结构和城乡差别，一直在推进城乡一体化的持续升级战略。2009年，《中共中山市委中山市人民政府关于加快推进城乡一体化的意见》（中委〔2009〕2号）文件就对推进城乡一体化设计了明确的方案。
譬如，在城乡公共服务一体化方面采取了一系列措施。促进城乡文化教育均等化：创新教育投资体制，增加农村教育投入，建立多主体投入、多元化办学新机制；加大对经济欠发达镇区教育的扶持力度，改善办学条件，优化教育资源配置；大力扶持民办教育，促进义务教育均衡优质发展。促进城乡医疗卫生均等化：以发展社区卫生服务为重点，不断加强农村公共卫生服务，统筹城乡医疗卫生服务；逐步加大社区卫生服务投入，创新运行管理机制，维护社区卫生服务的公益性。促进城乡住房保障均等化：进一步完善廉租住房制度，逐步形成社会多元化的住房消费格局；加快推进城中村改造，开展全市城乡低保危房改造工作；完善农民集中居住配套政策，逐步将纳入城区和镇中心区规划的农村改为社区居委会，统筹规划建设农民居住小区；引导和鼓励农民通过以地换房、以地换地、整合回迁、全新建设等模式集中居住，不断改善农民居住条件。
又如，在推进城乡社会保障一体化方面采取了一系列措施。促进城乡就业创业均等化：实施全民创业工程、充分就业工程和技能人才振兴计划；构建劳动者学有所教的职业教育培训体系，加强对农村新增劳动力的技能培训，健全农村劳动力的再教育体系，努力提高农村劳动力素质；完善面向城乡就业困难人员的就业援助制度。促进城乡社会保险均等化：以城乡社会保险一体化为目标，不断提高城乡居民社会保障水平；根据经济发展水平以及城乡居民医疗需求，逐步完善统筹城乡、保障基本医疗、满足多层次需要的医疗保障体系；加大城乡基本养老保险扩面力度，逐步提高社会保险缴费基数和待遇水平，采取调节缴费基数的过渡办法，加快实现农村基本养老保险与城镇职工基本养老保险一体化。促进城乡社会救助均等化：建立健全以最低生活保障为基础，以医疗、住房、教育、就业、司法、临时救助等为辅助的城乡一体化社会救助体系，提高救助水平；继续落实和完善分类救济的政策，做好低收入家庭和临时困难救济对象的救助工作；积极推动慈善事业发展，探索完善与经济增长和物价水平相适应的动态调整办法，适时提高补助水平，更好地保障困难群众的基本生活。
再如，在推进城乡服务管理一体化方面进行了很多规定。加快推进户籍制度改革：引导和鼓励本地农村人口有条件、有秩序转为城镇非农业人口；创新流动人口服务和管理制度，探索建立流动人口积分管理办法，激励和引导外来人员主动提升素质。加强城乡基层组织建设：探索推行强镇放权改革，将部分市级经济社会管理权限下放到镇区；完善镇级财政管理体制，规范镇级财政运行机制；着力选好配强农村“两委”领导班子，加强农村后备干部培养，健全村级干部学习培训制度，把村级干部培训纳入市干部培训计划；完善农村基层干部的激励和约束机制。促进城乡民主管理制度：健全村民自治制度，巩固以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为主要内容的村级民主管理体系；建立和完善以村民会议或村民代表会议为主要形式的民主议事制度，明确规定议事内容和议事规则；培育农村服务性、公益性、互助性社会组织，完善社会自治功能；完善村务公开制度，定期、全面、真实地公开村务财务，健全群众监督、党内监督、审计监督和社会监督机制。开展和谐城乡建设：建立健全“工作责任落实、社会矛盾大调解、社会治安综合整治、应急预防预案处理、资金筹集保障、人员培训队伍组建、群众参与监督”的机制和体制，创建城乡“大平安”格局；积极探索群众利益统筹协调机制，建立市镇村三级调解服务机构，前移信访关口，完善信访网络，妥善解决矛盾纠纷；构建专业管理相对集中、综合管理重心下移的城市管理体制；健全行政执法争议协调机制，完善行政执法责任制、评议考核制和责任追究制。
2011年，中山市把政府行政的公共性行为集中在城乡一体化的公共服务，提出“打造‘全域中山’，加快推进基本公共服务均等化，力促城乡统筹发展，缩小城乡差距，促进公平。”
同时明确了“突出城乡一体化特色，走出一条符合中山实际的文明、宜居、承载力和可持续发展能力强的新型城市化道路。”
在此决策下，中山市进一步完善了城乡一体化公共服务的基本措施。
（1）加快完善就业和社会保障体系。落实强农惠农政策，促进农民收入持续增加。积极实施创业富民工程、充分就业工程，稳步提高中等收入者比重。健全职工工资集体协商机制、正常增长机制、支付保障机制，努力实现居民收入增长与经济发展同步。完善构建和谐劳动关系长效机制，切实保护劳动者合法权益。巩固城乡一体的社会保险体系，健全筹资和待遇水平调整机制，促使保障水平与经济社会发展相适应。加大保障性安居工程建设力度，逐步解决低收入群众、新就业职工、外来员工住房困难，建立多层次、多方位覆盖的新型住房保障体系。完善贫有所养、困有所帮、残有所助、孤有所托、灾有所救的社会救助制度，健全低收入群众临时补贴、最低生活保障、失业保险标准与物价上涨挂钩联动机制，保障中低收入群体的基本生活。
（2）全面发展教育医疗卫生等社会事业。增加优质教育资源供给，促进教育公平，在解决“上学难”的基础上着力化解“上好学难”的矛盾。组织实施义务教育均衡优质、学前教育惠民扩优等九大工程，率先全面实现教育现代化。坚持基本公共医疗卫生的公益性质，积极稳妥深化医药卫生体制改革，进一步加强社区医疗卫生机构建设，鼓励社会资本创办医疗机构，努力提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务。大力发展体育事业，深入开展全民健身运动。坚持计划生育基本国策，稳定低生育水平，提高出生人口素质。大力发展妇女儿童事业、老龄事业和残疾人事业。
（3）深化拓展平安创建工作。加大对群众反映强烈的治安问题和重点地区整治力度，严密防范和依法打击各类违法犯罪活动，健全社会治安防控体系。推进矛盾纠纷、治安问题、重点人员、安全隐患“四项排查整治”工作常态化、制度化，强化源头预防工作。坚持用群众工作统揽信访工作，推进分片下访、包案下访、分类接访，切实解决群众反映强烈的热点难点问题。落实安全生产“一岗双责”，强化交通、消防安全管理，完善突发事件应急管理机制。健全农产品质量检验检测体系，加强食品药品生产、流通等各个环节的监管，让人民群众吃得安全、吃得放心。
实现“全域中山”的理念以及“城乡社会变迁的对应关系”的构想，城乡一体化的社会建设与社会治理有着非常重要的位置。中山市把民生建设视为社会建设与社会治理的基础和前提，坚持民生优先，把保障和改善民生作为改进社会管理的根本出发点和落脚点，并且采取了几个方面的“硬措施”。
（1）切实推进城乡一体的社会保障体系建设。一是基本实现各类用人单位、自愿参保农民全覆盖，农村养老保险与城镇养老保险并轨。二是基本实现医保制度无缝隙衔接、无盲区覆盖的“全民医保”。2010年底，基本实现城乡居民基本养老保险、医疗保险全覆盖。
（2）推进医疗服务便民化。将社区（农村）卫生服务站建设作为重大民生工程，全市所有村（社区）建有集健康教育、预防、保健、康复、计划生育服务和一般常见病、多发病诊疗等六大功能于一体的社区卫生服务站，社区卫生服务覆盖率达100％。居民步行15分钟就能就医，实现“小病在社区、大病到医院、康复回社区”。
（3）全面推进城乡居民统筹就业。早在2002年，中山市在全省率先提出了统筹城乡就业的新思路，基本建立覆盖农村富余劳动力、新成长劳动力和下岗失业人员、“零就业家庭”的城乡一体化就业制度。2010年，中山市高校毕业生就业率达97％，城镇登记失业率控制在2．2％以内，创建国家级创业型城市通过省初检。
（4）加快住房保障体系建设。中山市在城区分片建设经济适用住房、廉租住房项目，满足不同区域、不同层次低收入群众的住房需求，调控住宅市场供应总量和供应结构，切实稳定住房价格。
（5）大力推进教育现代化。“十一五”期间，中山市成为广东省第三个教育强市，所有镇区成为省教育强镇。高等教育毛入学率达到52．7％，10万人口在校大学生人数达4 870人，人均受教育年限达13．5年，基本实现学有所教。在全国首创利用党校资源开设领导干部家庭教育必修课，家庭教育创出学校、家庭、社会（社区）三结合的“中山模式”。
（6）引导外来人员逐步融入中山。在全国率先出台《流动人员积分制管理暂行规定》，将基本公共服务由户籍人口向流动人口延伸，让改革发展成果惠及全体城乡建设者。成为全国流动人口计生基本公共服务均等化试点城市；开展“百佳同是中山建设者”（一年一届）和“技能人才”（两年一届）评选表彰活动。
（7）保障弱势群体平等发展机遇。中山市以博爱精神和制度保障社会弱势群体的权益，连续24年举办以慈善公益为主题的“万人行”活动；建立健全以最低生活保障为基础，以医疗、住房、教育、就业、司法、临时救助等为辅助的城乡一体化社会救助体系，推行分类救济的政策，设立各种扶贫济困专项资金，实现应保尽保。
与此同时，中山市不断创新社会治理手段，以治理手段作为提高治理效果的重要保证。中山市通过构建“大调解”格局、改革基层管理体制、完善基层管理制度、激发社会组织活力和充分发挥群众主体性作用等来创新社会治理手段。
2011年，中山率先实现了“三突破”。一是农村管理体制实现新突破。全市已基本完成农村股份合作制改革，超过87％的村（居）实行村级统一核算，90个行政村实现“村改居”。二是农村居住模式实现新突破。推进农村居住小区建设，实行社区管理，全市已建设20多个农民集中居住小区。三是治安防控模式实现新突破。基本建成覆盖城乡的社会治安管理体系和治安视频监控系统，城乡社会治安统一管理，市民安全感满意度居全省前列，连续16年四届获评“全国社会治安综合治理优秀地市”。
中山市在大力发展经济的同时，高度重视社会建设，积极顺应人民群众过上更美好生活的新期待，基本形成了“一个理念、两个突破、三个共享”的社会治理模式。坚持“一个理念”，即包容性增长的理念，切实解决经济发展中出现的社会问题；实施“两个突破”，即突破城里人与农村人、本地人与外地人两种身份隔阂，促进社会公平正义；实现“三个共享”，即全民共享经济发展成果、全民共享基本公共服务、全民共享平等发展机遇。
经过多年实践探索，中山市形成了一套有中山特色的社会治理模式和经验。
我们认为，中国城乡社会变迁行进到当代，城乡社会结构和利益关系越来越聚焦到了同城同待遇的问题，也可以称为“同城化问题”。“全域中山”、“城乡社会变迁的对应关系”的思考，突出了城乡一体化过程中“人的城镇化”，这首先反映在原城市人与新城市人的同城同待遇或说同城化问题。
通过中国城乡社会演进的脉络和阶段，我们能够看到一幅城乡社会的新图景。首先，这一进程中始终贯穿着相互交织的两条宏脉，一条是城乡关系的发展脉络，显示了中国城市与农村的结构关系变化；另一条则是“身份—权利—待遇”体系的演变脉络，表现了城市社会与农村社会的利益格局变化。这两条脉络都从过程与结构这两个相依不离的侧面展示了同一个宏阔的历史进程。总体上说，上述过程经历了三个阶段的变化。
我们先看中国城乡结构关系的变化。在第一个阶段即传统或者说前现代时期，乡村社会与城市社会很大程度上是亦此亦彼的，并不存在非此即彼的隔离，因而是城乡合治的社会体制，这是中国城乡关系曾经独有的特征。第二个阶段以19世纪40年代中国近代史的开端为标志，近现代意义的城市历史开始发生。由于经济和社会结构的严重不均衡，形成了城市与乡村的大分流，形成了一般所说的城乡二元化的社会结构。第三个阶段即指改革开放以来的城市发展过程。随着城市化的超速推进，每年数千万农村人口涌入到城市中，城乡差距在更为有限的城市空间中经过聚合与锐变，使得城乡二元结构之外又添加了一种非此非彼同时也亦此亦彼的同城差距状态。
中国城乡社会的利益格局也随之发生了历史演变，具体表现在“身份—权利—待遇”体系的重新安排。这一变化也有三个阶段性特征：在第一阶段的城乡合治的社会体制框架中，“身份—权利—待遇”体系基本是城乡同构的；在第二个阶段的城乡二元结构及其相应制度框架中，城乡居民在户籍制、所有制、职业等方面的区分，划定了“身份—权利—待遇”体系的城乡差别；第三个阶段与前两个阶段都不同，城乡二元结构被压缩在了一座城市之中，并与不城不乡、亦城亦乡的边缘状态相互结合，形成了具有三元化特征的社会利益格局，这就是目前“身份—权利—待遇”体系的同城差别的基本现实。
我们将中国城乡社会结构关系与城乡社会利益格局的当代特点，简要归结为以下方面。
城乡社会变迁的结构性变化。实际观察表明，最近数十年的城市化过程中，我国社会结构出现了未曾预料的深刻变化。原有的城乡二元结构正在出现新的状态，彼此分离的城乡社会经过不断的动态变化，已远远超出了二元之间的简单对应关系。在某些地区，在原本比较清晰的城市与农村两大结构性板块之间，逐渐生长出一个对于两者来说都是非此非彼、不城不乡的边缘地带。城乡二元化结构在城市的发展中不断延伸和复杂化，城乡之间的差距也随之进入了城市，在更为有限的空间中形成聚合并且锐化，而城乡差距也就演变为了同城差距。
“三分天下”人口格局与三元化社会利益格局。一般而言，中国城市的常住人口主要包括三个部分：一是本地农村户籍人口，二是本地城市户籍人口，三是外来流动人口。在不同地区的城市人口总数中，上述三大群体所占的比例可能不尽相同，但人口格局的“三分天下”仍表现了目前中国城市社会的一个基本特征。目前，本地市民、本地农民和外来流动人口这三大人口群体之间的关系最为典型地表现了这种同城差距。一种具有三元化特征的社会结构，或者说三元化特征的社会利益格局也在同城差距中显现出来。
从城乡差别到同城差别。随着城乡二元化结构不断进入到城市空间中，农村人口群体在城市生活中经过糅合重组，形成了一个新社会群体。这个群体越来越表现出非城非乡或亦城亦乡的特点，他们与市民群体和农民群体一起重构了城市的群体关系，同时也改变了城市的利益格局。原有的城乡二元关系也随之发生了一种转变：在有限的城市空间中经过浓缩聚变，城乡差距获得了一种新的样态，这就是同城差距。
“身份—权利—待遇”的三个世界。本地市民、本地农民与外来流动人口虽然生活在同一座城市中，由于社会体制、制度和文化等原因，不得不分属于彼此隔离、相互排斥的“身份—权利—待遇”世界之中。从“身份—权利—待遇”城乡差别到同城差别，这是一种以往未有的社会表征。构建同城共享的“身份—权利—待遇”体系是当代中国城镇化过程最为棘手的现实，也是最富于创新性的实践领域。
总之，改革开放以来，随着工业化、城市化的不断发展，我国沿海发达地区的大中城市普遍存在城乡和城市双重二元结构，导致城市人和农村人、本地人和外地人产生心理疏离和利益纷争，这些不稳定因素正成为我们维护公平正义不可回避的问题。中山市在不同程度上也面临同样的挑战，并对此进行了积极思考，认为“积极探索破解双重二元结构，大力推进社会融合，是当前加强社会建设，创新社会管理的重大现实课题”
。
如果对本地市民、本地农民与外来流动人口的三边利益关系进行分解，可区分为三组——本地农民与本地市民的双边利益，本地农民与外来流动人口的利益关系，本地市民与外来流动人口的利益关系。如果再以本地市民作为同城化的基本参照点，那么另两个群体——本地农民和外来人，则是同城化的重要目标群体。这两个群体的同城化问题又不相同，前者主要是“市民化”或“农民进城”的问题，后者则是“本地化”或成为“新市民”的问题。
本地农民“市民化”或“农民进城”的具体情况，与城镇化水平和城乡差别水平有重大关联，是反映真实“城镇化率”的重要指标。也可以说，本地农民进城之后是否“市民化”了，直接影响着人口城镇化率。
一般来说，以人口城镇化率来对城市型社会进行阶段划分。城镇化率在51％～60％之间的，为初级城市型社会；城镇化率在61％～75％之间的，为中级城市型社会；城镇化率在76％～90％之间的，为高级城市型社会；城镇化率大于90％的，为完全城市型社会。
改革开放以来，中山市城市规模迅速扩大，中心城区的面积从5．6平方公里增至27．02平方公里，城镇化率为87．8％，已经达到发达国家的水平（发达国家城市人口占总人口的80％）。
此外，从产业结构、就业结构及城乡收入结构来看，中山市大多数农业劳动力向第二、三产业转移。城乡公路公交、电信宽带、广播电视、自来水、卫生站、农家书屋和健身园实现全覆盖。
2012年，全市城镇居民人均可支配收入31 130元，农村居民人均纯收入19 347元，城乡收入比为1．6∶1，收入差（按照从低到高排序）排在广东第一、全国第六。2013年，全市从业人员208．64万人，其中非农产业就业人员198．61万人，占比高达95％，农村居民收入78％以上来源于非农产业。
按照以上统计口径，中山市达到了高级城市型社会。
基于上述实际情况，中山市形成的自我研判是，目前该市已处于从城乡差别逐步向城乡一体化的发展阶段。其中，农业就业人口向非农产业的转移是主要趋势，全市居民人口结构的变化趋势是农村居民向城镇居民的转变，也就是一般所说的“农转非”。中山市认为，“农民进城”不是在于通过“土地城镇化”索取“土地财政”，而是使农民成为真正的城镇居民。这实际上就是走以人为核心新型城镇化道路。中山市针对本地农民的市民化实施了劳动进城、身份进城、生活进城、心理进城的“四大进城工程”。
（1）坚持产城互动，推进“劳动进城”。工业化是城镇化的基础，人融入工业化的进程，就是人的城镇化的起步。中山在工业化与城镇化的发展过程中，以市场为导向、规划为先导、产业为基础，不断优化产业结构和城市布局，努力实现产城互动、人产共融。通过发展壮大产业集群，吸纳农民转移就业创业；通过提升城市环境质量，推动城市经济的转型升级，进一步推动工业化和城镇化协同共进。同时，发展区域特色经济，夯实农民进城基础。中山市统筹城乡产业发展，以工业化和农业现代化为抓手，形成一镇一品的特色经济，为广大农村劳动者向城镇二三产业转移提供机遇。一是大力发展专业镇经济。以培育产业集群为重点，推动企业向园区集聚，非农产业向城镇集中。二是着力推进农业产业化经营。以实施“一带两区十基地”战略为重点，大力发展现代化农业园区，促进农业适度规模经营。三是不断优化产业结构。以产业升级推动城镇化质量提升为重点，围绕提高地均、人均等单位产出水平，组织实施“三个一百”战略、计划等转型升级系列举措，为农村劳动者就地就近转移就业打下了坚实的产业基础。
（2）坚持社会融合，推进“身份进城”。城乡就业格局的不断变化，带来对城乡居民自由迁徙制度变革的诉求。随着城镇产业的长足发展，中山城镇吸纳了大量本地农民与异地务工人员进城就业，在城镇形成了城市人和农村人、本地人和外地人“双重二元结构”。中山市因势利导，大胆改革城镇身份制度，着力清除劳动者进城的障碍，增强劳动者进城的归属感和安全感。中山市率先创新本地农民融入城镇制度。一是全面开展农村股份合作制改革。将农村集体资产尤其是土地等资源性资产量化为股权，分配到人，固化股权，按股分红，使农民可以放心地离开土地去城镇从事自己擅长的职业，真正实现宜工则工，宜农则农，宜商则商。二是推行集体经济村级统一核算。撤销组一级核算，统筹资源配置和开发利用，建立产权清晰、运作规范的新型农村集体经济管理体制，提高农村集体经济组织市场竞争力，促进农业现代化。三是稳步实施“村改居”工程。鼓励全市城中村、城乡结合部、镇区中心区及周边村等有条件行政村改社区居委会，将城镇就业人员统一纳入城镇化社区管理与服务。四是推进城乡户籍一体化管理。建立城乡居民户口统一登记管理制度。2012年7月1日起，中山取消城乡户籍划分，所有户籍居民及其新生子女、市外新迁入户人员统一登记为“中山市居民户口”。
（3）坚持共建共享，推进“生活进城”。城镇化的题中应有之义就是让更多的农村人口享受城镇化的生活方式。中山市以博爱、包容的胸怀，着力推动全体常住人口共享城镇发展成果。实行一体化社会保障，解决进城后顾之忧。中山市坚持以“同缴费、同待遇、同管理、同服务”为指导，立足建立一体化的社会保障制度，积极推进“三个一”工程，解决进城务工人员的后顾之忧。一是实行城乡医疗保障一体化，确保每一个居民都有一份医疗保险。近年来，中山市大胆改革以往城镇居民与农村居民不同的住院基本医疗保险制度，实施统一的城乡居民住院基本医疗保险。二是推进农村养老保险与城镇居民养老保险制度并轨，实现统一的最低缴费标准和保险待遇，实现养老保险一体化。同时，中山不断推进全市低保标准城乡一体化，形成以最低保障为主，助医、助学、助房、助老、助残为辅助的“一保五助”社会救助体系。三是实行城乡统筹就业全覆盖，确保每个有就业愿望的劳动力都有一份工作。积极推进创业富民工程，建立全市统一的城乡就业制度，将统筹就业范围从下岗失业人员扩展到所有城乡居民。
（4）坚持文化引领，推进“心理进城”。心理进城是城镇化进程中的“最后一公里”。只有农民和异地务工人员的观念、心态、文化等精神性因素完全适应了城镇的生产生活，才能算作他们真正融入城镇。中山市积极采取有力有效措施，着力培育现代市民意识和主人翁意识，共享共促城镇文明。开展全民修身行动，培育现代市民意识。中山市在推进新型城镇化进程中，注重提升进城就业劳动者的市民素质，培育现代市民意识。一是以社会主义核心价值观为引领，积极构筑全社会最广泛认同的主流价值取向。二是着力提高市民道德修养。通过举办修身学堂，引导群众开展道德修身教育。三是大力弘扬新时期中山人精神。举办“慈善万人行”活动，全市常住人口不分男女老幼、熟人生人、本土外乡，彼此鼓励、积极参与，在博爱与互动、真诚与奉献中，弘扬“博爱、创新、和谐、包容”的新时期中山人精神，形成“同是中山建设者”的认同感和归属感。
推动农村居民向城镇居民的转变，本地农村居民与本地城市居民的利益关系协调与整合是一个关键方面。2012年，中山市出台了《关于实施户籍登记管理制度改革的意见》。这是一个标志性的文献——从2012年7月1日起，中山取消城乡户籍划分，所有户籍居民及其新生子女、市外新迁入户人员统一登记为“中山市居民户口”。
自2012年7月1日起，凡本市户籍居民及其新出生或收养子女、市外新迁入户人员，按实际居住地统一登记或改登为“中山市居民户口”，取消原有的“农业户口”、“非农业户口”、“自理口粮户口”、“地方城镇居民户口”和“区镇包销户口”的户籍类别，每个公民只能在实际居住地登记一个居民户籍并统一换发《居民户口簿》。市公安局按有关规定对户籍登记和迁移进行统一管理，具体工作细则由市公安局制定。
同时，中山市也考虑到了即将进行的户籍登记管理制度改革与相关政策的衔接，做出了保持原“农业户口”人员身份不变，保持农村集体经济组织成员身份不变，保持计划生育政策的连续性，统一全市民政、计划生育、教育等福利待遇等规定。这也表明，本地农民与本地市民虽然同样是户籍居民，但其他方面的同城化仍然还需要一个过程。然而，毕竟户籍待遇同城化的意义十分重大，这一措施进一步淡化了户籍居民的其他待遇差别，这些差别在一个可以预见的时间内将完全退出历史舞台。
我们在前面已经指出，“三农”问题实际上是工业化、现代化、城市化过程的产物。因此，在城镇化过程中解决“三农”问题，必须走新型城镇化的道路，而唯有构建一种“新三农格局”才能真正走向新型城镇化。从城市土地建设规划来看，中山市的城镇化率为87．9％，中山已属于“高级城市型社会”。但在人的城镇化率方面，仍然面对农村、农业和农民的问题。以“新三农格局”破解“三农”问题，也是“全域中山”的题中应有之义。
（1）关注“三农”：农民收入与民生。
在农村建设方面，中山市从2007年起，先后对黄圃镇、南朗镇、民众镇等9个镇区实施镇一级财政等多种方式进行帮扶；对全市35个集体经济年纯收入低于100万元的行政村，给予每村30亩工业用地指标和100万元启动资金，促进村集体经济发展。全市所有行政村在2009年底就实现了村集体经济年纯收入超100万元的目标。现已实现100％的村通公路、通电、通邮、通宽带、通电话、通广播电视、通自来水和垃圾集中处理、道路硬底化。
在改善农村的民生问题方面，中山市持续加大民生财政支出，城乡差距创全省最低。2011年市财政重点民生支出达134亿元，同比增长42％。城镇和农村居民人均收入分别达2．7万元与1．7万元，城乡收入差距缩小为1．6∶1，为全省最低。在2011年市重点民生支出增长38．8％的基础上，2012年全市主要经济指标保持平稳较快增长，增速位居珠江三角洲第二位。
2012年，城镇居民人均可支配收入3．1万元，农村居民人均纯收入1．9万元，分别同比增长12．4％和12．6％，高于生产总值和财政收入增速。新增就业5万人，城镇登记失业率2．3％，劳动力转移就业考核连续3年全省前三。
此外，中山市积极推进农业产业化经营。以实施“一带两区十基地”战略为重点，大力发展现代化农业园区，促进农业适度规模经营。目前全市拥有6个现代农业示范园区和19个农业标准化示范区，农业平均每亩产出达到1．8万元，居广东省第二位。
中山市在未来五年将扎实发展现代农业。市财政安排现代农业资金3．1亿元，发展节约型、效益型、生态型农业。促进农业与现代物流、电子商务、观光旅游融合，提升现代农业示范区内涵。与外市合作建立农产品基地。提高农业基础设施标准和农机化水平，增强农业抗灾能力和产出效益。建设“硬底化”主干农路195公里和高标准农田4 000亩，完成危桥改造40座。严格农产品质量管理，强化动植物疫病防控。实施秀美村庄工程。加快农村环境综合整治、生活设施配套、乡村景观改造、田园风光维护和绿化美化建设，落实村庄规划，推动农村社区化管理。加快建设名镇名村，按照“生活富裕、环境优美、乡风文明、特色鲜明”原则，做好4镇6村（社区）试点工作，扩大镇村示范面。
（2）秀美村庄：新型城镇化过程的亮丽新农村。
在我们看来，新型城镇化应当是新型城镇与亮丽乡村并行建设的过程。近年来，随着“美丽城乡”行动计划的实施，在“北上广”等大城市或特大城市、迅速崛起的中部城市以及县级市和小城镇，不断涌现出越来越多的亮丽乡村。中山市的新型城镇化过程美丽乡村建设也具有实践的前沿性。
“十一五”期间，中山市的统筹城乡发展显著提升。城镇化率达87．9％。城镇居民人均可支配收入超过2．7万元，农村居民人均纯收入超过1．7万元，年均增长7％和12％，城乡居民收入差距全省最小。市财政投入支农资金78亿元，农村基础设施日趋完善，城乡公路公交、宽带网络等全覆盖。建设规模化农业生产基地43个、现代农业园区8万亩，农业亩产值增长73％。建设59个农民集中居住小区，完成779公里主干农路“硬底化”。农村综合改革稳步进行，农村土地流转率95％，完成农村股份合作制和村级统一核算改革。2012年，中山市启动了秀美村庄建设，4个镇、15个村新增为省宜居示范镇村。
2013年，中山市的建设秀美村庄仍然是一项重要的工作安排。构建新型城乡关系，推进城乡规划、基础设施、公共服务一体化。按照因地制宜、环境优美、设施完善、特色鲜明的要求，编制秀美村庄建设规划，重点实施村容整洁工程。建好市镇两级示范点和名镇名村，创建第四批宜居示范镇村。加强农村综合改革。推进“政经分离、政社分离”，逐步实现基层自治、经济管理、社会服务适度分离。完善农村股份合作制和村级统一核算改革，引导条件成熟的村（居）集体经济组织实行公司化改造。强化集体土地管理，促进农村土地集约节约利用。加强农村基层组织建设，维护农民合法权益。
以中山市南朗镇崖口村为例。崖口村下辖8个自然村、13个生产队，总面积约6万亩，户籍人口3 100人，其特殊的“人民公社”式的农业生产方式为周边地区所熟悉。崖口飘色独特的民间艺术魅力，是南朗对外文化交流的瑰宝。南朗崖口飘色从清朝乾隆年间兴起到现在已有300年历史了。2004年，南朗镇被广东省文化厅命名为“广东省民族民间艺术之乡”。2007年被广东省人民政府列入省级第二批非物质文化遗产代表作名录，2008年被国家文化部列为第二批国家级非物质文化遗产，是中山市第一个国家级飘色项目。2013年3月被评为中山市第二批社会创新观察项目。
2010年，“国家级非物质文化遗产南朗崖口飘色传承基地”正式成立。崖口村有八个堡，每年的农历五月初六基地都会组织每个堡举行盛大的飘色出巡，从未间断过。每年崖口飘色巡游都会吸引大批社会各界热心人士前来参观，许多海外华侨也回到家乡参与这件盛事。近几年的春节庆祝活动都少不了崖口飘色巡游的参与。同时，基地还经常组织队伍外出交流活动，开拓飘色艺人的视野，如：参加澳门“光辉路环”农历四月八大巡游，到广州番禺区参加第八届中国民间文艺山花奖民间艺术表演，到过佛山、东莞和中山邻近的镇区进行交流展演，还组织队伍乘车参加了广东省旅游文化节闭幕大型晚会等。崖口飘色的知名度从南朗一带扩大到省、港、澳乃至东南亚。
（3）“2＋8＋N”模式：农村社会治理创新。
中山市特别重视正确处理好经济建设与社会建设的关系，力求经济实力增强与社会事业进步相互促进。要切实扭转重经济发展、轻社会建设的取向，在加强经济发展、积累物质财富的同时，把社会建设摆在更加突出的位置，发展社会事业，创新社会管理，促进经济建设与社会进步内在统一、相辅相成。
农村社会治理创新是“全域中山”和“新三农格局”的有机组成部分，其中十分重要的内容就是农村社区建设的“2＋8＋N”模式。
自2008年被国家民政部正式确定为全国农村社区建设实验市以来，中山市即开始积极探索、构建了农村社区建设的“2＋8＋N”模式。2011年年初，国家民政部授予中山市等33个县（市、区）“全国农村社区建设实验全覆盖示范单位”的称号，中山市也成为全国首个获得此殊荣的地级市。2011年12月，广东省社工委与中山市委签署《广东省社会创新观察项目共建协议书》，将中山市农村社区建设“2＋8＋N”模式纳入全省首批社会创新观察项目。中山市出台了《农村社区建设“2＋8＋N”模式工作规范（试行）》（2012年）等20多个指导性文件。
在农村社区建设“2＋8＋N”模式中，“2”指各村居组建一个农村社区建设协调委员会、搭建一个社区服务中心；“8”指各社区服务中心承担八项主要职能，即党团服务、公益事业服务、劳动社保、城管环卫、文体活动、计生卫生、治安警务、综治信访维稳；“N”指根据农村社区和村民生产生活需要而设立的各类服务机构，以及通过政府购买服务存在的社会组织。
此后，中山市以“2＋8＋N”模式作为加快农村社区建设的抓手，落实《农村社区建设“2＋8＋N”模式工作规范（试行）》（中社委〔2012〕12号），不断加大财政对村（居）公共服务的投入，积极探索公共产品多元化供给机制，进一步丰富和完善具有中山特色的村（居）公共服务供给体系。推进社区服务中心资源优化整合，将目前村（居）行使的行政协管职能整合到“2＋8＋N”的服务管理体系，强化市镇部门与社区服务中心的有效衔接，鼓励社区代办事务与公务服务事项网上办理，提高工作效能。按照统一服务标识、统一项目设置、统一运行流程、统一服务规范的要求，加快推行社区服务中心标准化建设。社区服务中心工作人员按照辖区常住人口和工作量定编，服务中心工作人员面向常住人口进行公开招聘。
中山市以农村社区建设“2＋8＋N”模式作为应对工业化、城市化进程诸多难题的一个实际措施。中山市的研判是，沿海发达地区的大中城市普遍存在城乡和城市双重二元结构，城市人和农村人、本地人和外地人之间的心理疏离和利益纷争影响社会的公平正义。农村社区建设“2＋8＋N”模式推动的城乡一体化公共服务体系，能够积极探索破解双重二元结构的途径，逐渐化解本地农民、本地市民、外来人员“身份—权利—待遇”体系的三元化利益格局。
譬如，服务体系完善。农村居民住在农村和住在城市里一样方便。中山市农村社区采取“2＋8＋N”模式开展工作，其中“四站四室”中的公益事业服务站、志愿者服务站、农技服务站、计生卫生室都是为农村社区服务搭建的实体组织。“2＋8＋N”模式，使村民头一遭感觉到当城里人的滋味，让村民一向麻烦头疼的社保、民政、看病、计生等问题，现在都能获得“一站式”办理。“不用出村，就可以办理各种手续，和住在城市里一样方便。”这是很多村民的切身感受。
又如，服务模式创新。2010年，中山市率先探索通过为符合条件的老人安装“颐老一键通”，发放“慈善爱心铃”等方式关爱独居老人，提高老人特别是空巢老人的生活质量。在关爱老人生活上多想办法的同时，中山市也大力发展、创新青年校外教育辅导形式。目前，全市279个行政村（社区）中，已有112个村建立起校外教育辅导园地，建立了一支1 396人的辅导队伍，对23 549人次进行了心理健康、书法、绘画、球类等内容的辅导教育，方便了村民生活，提高了青年素质。
再如，服务氛围改善。通过几年来的建设，农村社区各项软、硬件设施不断完善，在农村社区也能够感受到城市的氛围。目前，全市24个镇街的255个文化广场，每年演出超过3 500场；全市153间农家书屋，藏书68．4万册。迄今为止，全市有153个行政村建有社区服务中心，总面积达11．74万平方米，平均面积达767平方米；文体活动室总面积达11．51万平方米，平均面积达到752平方米（未含室外场所）。各社区服务中心设施齐全，因地制宜，体现大众化、人性化的特点。
在农村社区建设过程中，进一步强化了基层党组织的能力，改变了政府职能，改善了社会治理效果，是“2＋8＋N”模式的重要实际成效。
第一，有力推动了党的领导方式创新，村级党组织在基层事务管理中的核心作用更强。“2＋8＋N”模式以明晰基层组织的权责为着力点，既有利于规范行政协管行为、规范集体经济运作，又有利于基层党组织从繁重的具体事务中解脱出来，集中精力定方向、定规则、定大事，实现了由“撑船人”向“掌舵人”的转变。
第二，有力推动了村委会自治职能的回归，村务公开、民主管理的渠道更多。“2＋8＋N”模式通过行政协管事务的减负和村民自治平台的拓展，让本地村民和外来人员更便捷地参与村级公共事务管理，实现了村委会实然角色向应然角色的转变，实现了行政管理和社区自治的有效衔接。
第三，有力推动了政府与村居职能的明晰，农村社区工作效能更高。“2＋8＋N”模式理清了基层政府与村级的工作职责，明确了哪些职能是村级负担，哪些职能是政府承担，哪些职能可以通过购买服务的形式委托村级实施。此外，中山市加大公共财政对村居服务的投入，建立健全以市财政补助、镇区统筹、村集体收入自我保障为主的农村社区建设投入机制。
第四，有力推动了新老中山人的社会融合，农村社区多元共治、持续发展的动力更足。“2＋8＋N”模式通过社区建设协调委员会、村委会特别委员等制度，最大限度地吸收外来人员和社会各界人士参与协调委员会工作，让新老中山人成为社区发展主体。
如前所述，在本地市民、本地农民与外来流动人口的三边利益关系中，以本地市民作为政策思考的参照点，其他两大人口群体——本地农民和外来人员，是同城化过程中的重要关注群体。而且，对本地农民和外来人员的政策关注是不同的，前者主要是农民“市民化”或“农民进城”的问题，后者则是外来人员“本地化”或成为“新市民”的问题。在中山市，外来人员如何融入本地，成为“新中山人”？无论对于这座城市还是对于个人，从外来人员到新中山人都意味着一种艰难的成长过程。
在城市化的急速推进趋势下，剧烈扩张的城市显示出巨大的虹吸效应。一方面，大批农村人口进入了城市外来人员的行列，形成了一支在不同城市之间游离流动的务工大军；另一方面，农村的经济要素和社会资源也不断被“圈入”城市，在城市的不同利益群体中进行重新划分和配置。由农村流动人口和“农转非”人员汇成的庞大的城市新增人口大军，在改变城乡人口格局的同时，也重新规划了城乡的社会利益格局。以往隔离在城市和农村的两大群体——农民与市民，现在却在一座城市中持续碰撞和相互浸染。这一过程逐渐在城市与农村两大板块之间推起了一个另类板块，这是一个不城不乡、非此非彼或亦此亦彼的边缘带。
观察当今中国的每一个城市，几乎都可以看到这个赫然镶嵌于两者之间的第三板块。由于中国地域性社会的差异，不排除各个城市的第三板块有其各自的特点，不过，与传统的两大板块既明显不同又同在共生，是第三板块的共同特征。
根据中山市政策研究机构的研判，“我国沿海发达地区的大中城市普遍存在城乡和城市双重二元结构，导致城市人和农村人、本地人和外地人产生心理疏离和利益纷争”。在这种“城乡双重二元结构”的利益矛盾中，外来人口对于实现良好治理一直是沉重的压力。中山市提出了“大力实施社会善治战略，促进社会和谐稳定。要以争当全省加强社会建设、创新社会管理的排头兵为目标，激发社会活力，促进社会和谐，为人民群众营造更加安定繁荣、公平正义、充满希望的社会环境。”同时，将“破解城乡与城市两个二元结构”放在最重要的位置上予以强调：“努力率先破解城乡与城市两个二元结构。深化统筹城乡发展综合改革，稳步推进城乡户籍登记制度改革，缩小城乡居民在收入水平和社会福利上的差距，争取到“十二五”期末，社区在村（居）中的占比超过50％。完善流动人口积分服务管理制度，探索把住房等更多的基本公共服务纳入积分管理范围，构建平等包容、互助友爱的社会生活共同体。支持外来员工文化活动，增进本地人与外地人的心理认同与社会融合。”
可以看出，中山市非常重视通过外来人与本地人的包容与共享、共建与共治，来破解各种身份壁垒。
各社会成员能不断得到由发展带来的利益，得到有所差别且恰如其分的回报，这是公平正义的题中应有之义。始终代表最广大人民群众的根本利益，全心全意为人民服务，是中国共产党的立党之本，成事之基，制胜之道，也是中国共产党的突出优势和一贯的优良传统。改革开放以来，尤其是近年来，中山市委、市政府在大力推动经济社会发展的过程中，始终秉持“发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享”的宗旨，紧紧依靠和团结各级党组织以及广大共产党员，坚持立党为公、执政为民，坚持让全体人民共享改革发展成果这一工作理念，不断推进中山的城乡一体化进程走在广东乃至全国的前列！中山市更为具体地提出了发展成果、公共服务、发展机会的共享。
全民共享改革发展成果。各社会成员能不断得到由发展带来的利益，得到有所差别且恰如其分的回报，这是公平正义的题中应有之义。近年来，中山市积极采取措施，主动缩小双重二元结构影响下的分配差距。基本建立覆盖农村富余劳动力、新成长劳动力和下岗失业人员、“零就业家庭”的城乡一体化就业制度，实现有就业愿望的劳动者都有一份工作。
全民共享基本公共服务。基本公共服务均等化是当今世界大多数国家社会政策的发展趋势。中山市近年致力于破解双重二元结构，将基本公共服务普惠至全体中山建设者。基本实现各类用人单位、自愿参保农民全覆盖，农村养老保险与城镇养老保险并轨。基本实现医保制度无缝隙衔接、无盲区覆盖的“全民医保”。基本实现外来务工人员参保险种及享受待遇与城镇企业职工基本一致。基本实现基础设施城乡共享。
全民共享平等发展机遇。城乡二元结构和城市二元结构都是计划经济的产物，都是基于户籍制度而形成的对城乡有机联系的人为割裂。它使得城市与农村、本地人与外地人从一开始就失去了平等发展的机会，并导致群体差距的日益扩大。中山市致力于为城市与农村、本地人与外地人创造平等的竞争条件，努力实现包容性增长，营造全社会和谐共进的生动局面。
针对外来人员的城市融入问题，中山市从能力素质和适应能力、政治权利和参与意识、文化认同和心理进城等方面，做了深入研究和细致规划。
提升外来人员能力素质，增强其适应能力。当前，外来人员已成为我国产业工人的主力军。但由于自身教育水平所限，大部分外来人员自身素质和社会适应能力不足，成为阻碍其融入流入地社会的重要因素。近年来，中山市着眼于满足外来人员全面发展需要，通过争先创优评比、职工综合能力培训等措施，督促和引导企业建立多渠道的职工学习培训、能力提升、职务晋升机制，不断拓展外来人员发展空间，提高他们适应城市竞争的能力和本领。
保障外来人员政治权利，提高参与意识。政治权利不仅关乎公民个体的经济发展，更关乎公民生存的尊严。赋予外来人员政治参与和话语表达的机会，是其更深层次融入城市的保证。近年来，中山市通过扩大外来人员的社会管理参与度，逐步增强他们的城市主人翁意识。
引导外来人员文化认同，实现心理进城。一般来说，外来人员融入城市的过程，要经历经济层面、社会层面和文化层面三个依次递进的阶段。只有心理和文化完全适应了，才说明外来人员与城市社会已真正融合。中山市连续24年举办“慈善万人行”活动，2012年又启动了为期5年的“全民修身行动”。这些活动让人们不分男女老幼、熟人生人、本土外乡，彼此鼓励、积极参与，在博爱与互助、真诚与奉献中，找到价值目标和人生追求的“最大公约数”，形成“同是中山建设者”的认同感和归属感。
“新老小榄人”更加融洽。小榄全镇通过推行永宁社区，鼓励异地务工人员或异地创业者参与“社区建设协调委员会”和聘任社区居委会“特别委员”的做法，吸纳优秀异地创业和务工人员有序参与社会管理，并发挥好这些组织的作用，辐射更多人群，有效促进社会多元善治。通过促进社区经济发展，创新社会管理，逐步推进公共服务均等化，使小榄各社区充满发展激情与活力，居民的满意度不断提升，新老小榄人文明共处，和谐共进，共建共享幸福和美家园。
在推动社会多元共治，增强城镇主人翁意识的过程中，中山市重视保障进城劳动者的政治权利。近年来，中山市对符合条件、经村（居）民代表会议同意的外来人员支持其登记为参选居民，目前全市已有69名外来人员当选为村（居）委员会委员。安徽人李学杨等4人被选举为中山首批异地务工人员人大代表，大洋电机股份有限公司外来工党员闫文静当选党的十八大代表。进一步拓宽了进城劳动者的政治参与的渠道，有助于进城劳动者在更深层次融入城市。
中山市的基本看法是，现阶段任何一个城市都无法让所有外来人员享有与户籍人口无差别的城市社会保障和公共服务，但通过合理设置准入条件，让外来人员逐步有序地获得市民待遇，推动外来人员走渐进式的市民化进程还是具有现实可行性的。中山市实施了外来人员积分管理，降低进城门槛。2010年，中山市在全国率先实施“流动人口登记积分管理制度”，制订《中山市流动人员积分制管理暂行规定》，并配套出台《中山市流动人员积分制管理实施细则》（试行），通过对外来人员的学历情况、技能情况、信用记录、奖励荣誉、违法记录等进行量化打分，然后根据全市以及各镇（区）的人口、资源、环境的承载能力设置合理的入户入学分数线。之后，在市委、市政府的统一领导下，有关职能部门与时俱进，不断修订完善相关政策内容，并于2012年11月出台《中山市流动人员积分制管理暂行规定》（中府〔2012〕119号）、《中山市流动人员积分制管理实施细则》（中府办〔2012〕71号）文件，从14个方面调整计分标准，降低积分门槛。如放宽房产限制性要求、政策外生育子女入学可参加二次排位、可申请住房保障、缩小学历分值差等，有效拓宽了受益面。
中山市的这一政策设置，从顶层设计上建立了异地务工人员有序融入城市的制度性通道，初步破解了城市二元结构的制度“鸿沟”，为外来人员特别是农民工入户城镇提供了现实可行的新途径。与此同时，积分制的实施还引导异地务工人员积极地向上向善，推动其逐步养成了良好的公民意识和主人翁精神。中山市破解身份壁垒的做法有力推动了流动人口的社会融合，很大程度上促进了全社会的和谐善治，为破解城市二元结构积累了大量有益经验。
三年来，全市共有7 165名异地务工人员获得积分入户资格，截至2012年12月28日有4 128名办理入户手续，加上配偶和子女随迁投靠6 529名，共有10 657名流动人员迁入中山。共有16 809名异地务工人员子女通过积分入读公办学校，入学申请成功率达65．8％；落实“两免一补”、扶持民办教育发展，2010年以来非中山户籍学生占义务教育阶段在校生总数的比例逐年增加（2012年达56．46％），非中山户籍学生入读公办学校的人数逐年增加（2012年达71 382人），义务教育待遇差异逐步缩小。
异地务工人员享受基本公共服务逐步均等化。社会保障方面，在中山市就业的异地务工人员参加社保的险种及享受待遇与城镇企业职工基本一致，非本市户籍的大中专学生可申请参加中山市医保。住房保障方面，满足一定积分及其他条件的，可申请承租公租房。公共卫生方面，异地务工人员子女可享受I类疫苗免费接种服务，育龄妇女可免费享受孕情、环情检查，符合条件的还可以领取节育奖。就业保障方面，2012年启动“鲲鹏展翅”创业计划，符合一定条件的异地创业青年可申请创业设备融资租赁服务，等等。均等服务的稳步推进，有力保障了异地务工人员的基本权利，激发了他们参与中山市经济社会建设的积极性和主动性。
中山市流动人员积分制管理采取由市政府统筹，市流动人口管理办公室具体负责，各相关职能部门和镇区依职责权限协助实施的运作模式。通过部门协作运作，建立积分制工作新模式，实现了操作过程的程序化和规范化。具体流程是：
由个人提出申请，镇区流动人口和出租屋管理服务中心统一受理、审核、计分；各镇区相关部门、机构负责对存在疑问的资料进行复审；申请人可通过互联网登录市流动人口管理办公室的网站实时查询本人或他人的基本得分情况，进行监督；市流动人口管理办公室受理流动人员积分制管理相关投诉，市各相关职能部门协助开展投诉审查。受理截止后，市流动人口管理办公室统一对积分进行排名，并向全社会公示。
根据积分排名，对于获得子女入读公办学校资格的流动人员，市流动人口管理办公室将名单移交市教育局，市教育部门统筹安排其子女入学。对于获得入户资格的流动人员，市流动人口管理办公室将名单移交市公安局，并向其个人发出积分入户通知书，由个人向公安机关提出入户申请，公安机关按规定办理入户手续。对于获得住房保障资格的流动人员，市流动人口管理办公室将名单移交市住保部门，市住保部门安排其入住公租房。总体上形成一个以镇区流动人口和出租屋管理服务中心为工作主体，相关职能部门共同参与，社会各界共同监督的工作模式。
此外，中山市还建立了六项关注机制，全力推进积分制度实施。一是建立队伍保障机制，组建了一支近200人的积分制专职受理人员队伍，进行专门业务培训，确保受理人员业务精通。二是建立宣传工作机制，通过公益宣传片、张贴宣传资料、市政府服务热线12345、24小时接受群众咨询等，提高政策的知晓度和影响力。三是建立计生审核前置机制，确认具有入户资格，减少了流动人员提出入户排名申请的盲目性。四是建立“一站式受理”工作机制，将涉及计生、学历、技能、社保等积分项目的审核程序进行简化，实行“政策咨询、资料收集、登记审核”一站式受理服务。五是建立企业联络员工作机制，在员工达到一定数量的工商企业设立一名积分制工作联络员，由专职协管员实施“一对一”的服务。六是建立信息管理工作机制，重新开发中山市流动人员积分制管理信息系统，流动人员积分申请获得受理审核后，积分情况在积分制管理信息系统公布，接受公开查询和监督管理。
中山市的积分入户和入学制度发挥了重要导向作用，社会治理综合效能显现。一是建立了全新的制度设计，为流动人员入户和享受教育等基本公共服务提供了现实可行的途径，让每个在中山工作生活的流动人员看到了入户和平等地享受城市公共服务的希望。二是优化了城市人口结构，为中山城市发展留住了大量的适用人才，为城市的可持续发展注入了新的活力。取得年龄积分的（年龄在16周岁以上至35周岁以下）占62．2％，将为延缓中山人口老龄化进程以及中山经济社会发展提供丰富的人力资源。三是促成了激励式的规范化管理，促进了社会的融合，倡导了包容的城市精神。积分制管理既是人口规模调控方式，又是一种社会规范引导，有利于引导流动人员积极参与修身行动，提升自身素质，强化公民意识，从事慈善公益，自觉融入城市，实现个人与城市需要的对接。
然而，中山市并未满足于目前的成效。2013年，中山市根据党的十八大和新一届中央政府高度重视保障异地务工人员权益问题的精神，更加积极促进各镇区各部门充分认识到拓展积分制服务管理广度和深度的重要性和紧迫性。着眼大局，统筹兼顾，及早谋划，主动作为，充分发扬“博爱、创新、包容、和谐”的新时期中山人精神，以更加宽容、开放的姿态向异地务工人员敞开大门，在自身可承受能力范围之内，尽可能地降低门槛，在积分制服务管理的广度和深度上寻求新的突破，进一步促进社会融合。
在具体措施方面，中山市进一步优化积分入户机制，一是合理确定每年积分入户规模。不断优化积分项目，降低积分门槛，创新积分排位，扩大覆盖人群，根据城市承载力和入户申请人员素质等因素，合理确定每年全市的积分入户规模。二是初次积分入户排位按需分配。初次积分入户排位充分体现公平主导的均衡性政策，实行分镇区积分入户排位。结合镇区意见，合理分配各镇区每年的初次入户名额。三是二次积分入户排位注重素质。二次积分入户排位着重突出效率主导的发展性政策，将分镇区积分入户排位未能取得入户资格的申请人，按积分高低进行全市二次积分排位。
2014年1月，由中山市社会工作委员会、中山市流动人口管理办公室申报的“流动人员积分制管理”项目先后过关斩将，在130多个申请项目中脱颖而出，获得第七届（2013—2014年度）“中国地方政府创新奖”优胜奖项目。中山目前有外来常住人口165余万人，占常住人口的53％。2005年中山市政府专门成立了流动人口管理办公室。2007年，在借鉴国外移民经验的基础上推出了流动人口积分制管理，即通过量化积分为流动人员提供入户及共享基本公共服务的制度设计。经过六年的试行、推广、调整、深化，积分制在实践中逐步走向成熟，目前基本形成了完整的、系统的工作体系。
据统计，6年间有10 765名流动人员通过积分入户中山，包括随迁人员在内，预计3万余名流动人员的入户问题将予以解决。而取得入户资格的人员中有51．44％具有大专以上学历，35．45％拥有技术职称或资格，60％以上为青年人。此外，该制度还逐步优化了流动人口的基本公共服务，25 530名流动人员子女通过积分获得入读公办中小学的待遇。在2013年，中山市还增加了积分入住公租房的项目，提供公租房指标200个，从2014年元旦开始，中山市向所有积分入学的流动人员子女覆盖医疗保险。
中山市2010年起就实施的“流动人口登记积分管理制度”，有着明显的前瞻意义和重大的实践意义。在现阶段，城乡一体化的任何实质性进展都绕不开“身份—权利—待遇”体系同城化的问题，这一问题的改善又有赖于城市社会的体制和制度的深刻转变。消除“身份—权利—待遇”体系的同城差别，破解城市三大人口群体的社会利益“三个世界”，是实现城乡一体化目标绕不开的关键问题，甚至是不可或缺的前提条件。这就需要切实把握现有三元化社会利益格局的现状，在此基础上形成对城市社会的体制和制度进行改革的基本思路、整体框架、实施方案等。通过这一过程不断推动三元化利益结构的柔化、弱化和同化趋势，最终打破三个世界的封闭、隔离、排斥，构建开放、包容、共享的“身份—权利—待遇”体系，实现城乡一体化。中山市的“流动人口登记积分管理制度”及其数年坚持不辍的实践，对于促进外来流动群体融入本地、最终被吸纳到城市中来并成为真正的城市人，在政府的政策制定、制度设计、公共行为方面都开辟了先河。